ACCERTAMENTO ENTRATE: UN CHIARIMENTO
Termine per l'esame delle domande di installazione di impianti di pubblicità
Osservatorio per la finanza e la contabilità degli enti locali
Osservatorio per la finanza e la
contabilità degli enti locali
PARERE SULL'APPLICAZIONE DELLA NORMA SULL'ACCERTAMENTO DELLE ENTRATE DEGLI ENTI
LOCALI
reso dall'Osservatorio nella seduta del 4 luglio 2002 - testo licenziato nella
seduta del
5 settembre 2002
E' stato sottoposto all'Osservatorio il problema dell'accertamento delle
entrate comunali, disciplinato dall'art. 179 del testo unico delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali, a seguito di quesito interessante il Comune
di Alghero.
Il problema è sorto per l'interpretazione del primo comma di detto articolo
che, trattando degli elementi costitutivi dell'istituto contabile, prescrive
che l'accertamento fissi, tra l'altro, la scadenza del credito, senza alcuna
limitazione temporale della stessa. Applicando la norma, il Comune di Alghero
aveva emesso liste di carico per le entrate del servizio acquedotto per gli
anni 1997, 1999 e 2000 ed aveva accertato l'importo complessivo nell'anno 2001
in modo da finanziare anche il disavanzo di amministrazione del precedente
esercizio. Il Collegio dei revisori aveva eccepito sulla legittimità dei
conseguenti atti dirigenziali.
Il Ministero dell'interno, rispondendo ad un quesito dell'Ufficio territoriale
del Governo di Sassari, si è espresso per la correttezza dell'operazione
argomentando che la norma " prevede tra le modalità di accertamento
l'emissione di liste di carico per le entrate patrimoniali e per la gestione di
servizi a carattere produttivo…" e che " in sede di contabilità
finanziaria in regime di competenza, quello che diviene rilevante è l'aspetto
giuridico delle entrate e delle spese, ossia l'attenzione viene focalizzata
sulle situazioni in forza delle quali sorge in capo all'ente locale il diritto
a percepire somme di denaro…".
Il Ministero dell'economia e delle finanze, rispondendo ad altro quesito del
Collegio dei revisori dell'ente sul medesimo argomento, ha invece ritenuto che
" il principio della competenza finanziaria … si rinviene, per quanto
riguarda le entrate, nelle disposizioni di cui all'articolo 222 del regio
decreto 23 maggio 1924, n. 827, all'articolo 13 del decreto del Presidente
della Repubblica 18 dicembre 1979, n. 696 ed al ripetuto articolo 179 del
decreto legislativo n. 267/2000, che disciplinano il procedimento di
accertamento delle entrate, rispettivamente, dello Stato, degli enti pubblici
non economici e degli enti locali ". Ha poi completato il ragionamento
affermando che "per il principio della competenza possono trovare
iscrizione nel bilancio preventivo soltanto quelle entrate per le quali sia
ragionevole presumere che saranno riscosse entro l'esercizio e che, pertanto,
la eventuale mancata riscossione (residui attivi) sia da collegare a
circostanze non prevedibili in sede di accertamento (ad esempio successiva
adozione di un provvedimento a valenza generale che disponga la dilazione della
scadenza del credito ovvero la rateizzazione del suo pagamento) ". Ha
concluso affermando che " il principio della competenza come sopra
definito, ancorché non espressamente previsto dal predetto articolo 179 del
decreto legislativo n. 267/2000, deve ritenersi vincolante per gli enti locali,
essendo una diretta estrinsecazione del principio di integrità del bilancio cui
devono conformarsi i bilanci pubblici".
Questo Osservatorio, avendo tra i propri compiti quello di " promuovere la
corretta gestione delle risorse finanziarie", come stabilito al comma 2
dell'articolo 154 del citato testo unico n. 267 del 2000, ha ritenuto proprio
dovere esprimere sull'argomento le proprie valutazioni, nei sensi appresso
specificati, appunto per il raggiungimento, nella specifica materia, del citato
fine, indicato dalla legge.
Nella materia dell'accertamento contabile l'Osservatorio ha ritenuto che gli
enti locali debbano attenersi esclusivamente e letteralmente alle prescrizioni
dell'art. 179 del comma 1 testo unico citato, che si trascrive qui di seguito:
" 1. L'accertamento costituisce la prima fase di gestione dell'entrata
mediante la quale, sulla base di idonea documentazione, viene verificata la
ragione del credito e la sussistenza di un idoneo titolo giuridico, individuato
il debitore, quantificata la somma da incassare, nonché fissata la relativa
scadenza."
Esso è principio generale con valore inderogabile, secondo la stringente
definizione che ne dà il comma 4 dell'articolo 152 dello stesso testo unico.
Sarebbero radicalmente illegittimi non solo comportamenti contrastanti, ma
anche autonome regolamentazioni, riconosciute in via generale.
Orbene, discostandosi dalle già vigenti altre norme riguardanti enti diversi (
Stato ed enti pubblici non economici ) l'originario art. 21 del decreto
legislativo 25 febbraio 1995, n. 77, poi integralmente trasfuso, senza
varianti, nell'art. 179, comma 1, del vigente testo unico non ha prescritto che
la scadenza del credito dovesse cadere all'interno dell'esercizio finanziario
nel quale si eseguiva l'accertamento, ma si è limitato, senza ombra di dubbio,
a sancire che l'accertamento indicasse la scadenza del credito, ovviamente
anche al di là dell'esercizio finanziario nel quale si sarebbe effettuato
l'accertamento.
Con ciò il principio della competenza finanziaria, per gli enti locali, è stato
configurato in modo corretto e coerente sia per le entrate che per le spese, in
quanto per entrambe fa riferimento ad un assetto giuridico preciso consistente
da una parte nella constatazione dell'esistenza di un documentato diritto di
credito e dall'altra di un obbligo di pagare. In tal senso, correttamente, il
Ministero dell'interno ha posto l'accento sull'aspetto giuridico della
competenza finanziaria.
In modo particolare, detto assetto è quanto mai opportuno per le
caratteristiche sia delle entrate che delle spese degli enti locali, a volte
spostabili nel tempo per l'ultima fase dell'esecuzione, come è accaduto per le
entrate del servizio acquedotto del comune di Alghero, per il quale in epoca
successiva all'accertamento è stata decisa una rateizzazione del credito già
accertato.
L'argomento segnalato dal Ministero dell'economia e delle finanze di
obbligatorio vincolo, per gli enti locali, di accertare solo le entrate in
scadenza nell'anno relativo all'operazione, non ha pregio in quanto le norme
citate, dalle quali il vincolo si evincerebbe sono di epoca precedente a quella
relativa agli enti locali e nella gerarchia delle fonti sono di rango inferiore
a quello del testo unico citato, adottato non a caso con decreto legislativo e
quindi con atto avente valore di legge ordinaria. Non vale poi il richiamo al
principio dell'integrità del bilancio (richiamato in verità nell'art. 162 del
testo unico), poiché esso, per unanime e concorde dottrina, si riferisce,
invece, al solo obbligo di integrale iscrizione in bilancio di ciascuna entrata
e spesa, senza possibilità di compensazioni. A tal proposito, appare inutile la
citazione di riferimenti dottrinari, tutti concordi nei sensi detti.
Per completezza di esposizione, si ritiene doveroso ricordare, dal punto di
vista dell'opportunità, che l'esigenza, pur rappresentata dal Ministero
dell'economia e delle finanze, di evitare squilibri di gestione con forzate
interpretazioni di tipo ingiustamente restrittivo non è affatto condivisibile
anzitutto perché il pericolo paventato non sussiste, e poi perché semmai
sarebbe il comportamento suggerito dal detto Ministero a costituire rischio di
squilibri e forse impossibilità di far pareggiare i bilanci. Basti pensare, ad
esempio, all'impossibilità di accertare nell'esercizio il provento
dell'addizionale IRPEF, riscossa a cura dello Stato e versata in epoca
assolutamente imprevedibile e comunque molto successiva all'esercizio
finanziario di riferimento, rendendo vano il sacrificio richiesto ai
contribuenti. Altrettanto potrebbe accadere addirittura per i contributi
erariali nel caso di enti sottoposti al regime di tesoreria unica, dato che
l'incasso è tutt'altro che certo nell'esercizio dell'accertamento. Per il caso
dei proventi conseguenti alle politiche di repressione dell'evasione tributaria
e tariffaria, del genere di quello che qui interessa, gli sforzi meritori della
difficile attività di recupero della base imponibile si infrangerebbero di
fronte all'impossibilità, dopo aver sostenuto le spese relative, di utilizzare
le entrate per le quali il diritto alla percezione si fosse inequivocabilmente
maturato con il compimento di tutti gli adempimenti di legge.
Le difficoltà di raggiungere l'equilibrio dei bilanci degli enti locali ove si
seguisse l'indicazione del Ministero dell'economia e delle finanze è di tutta
evidenza.
Si dispone infine che il presente parere sia trasmesso all'ente interessato,
alle amministrazioni che si sono pronunciate sull'argomento ed alle
associazioni rappresentative degli enti locali, nonché sia divulgato a mezzo
del sito Internet dell'Osservatorio.
IL PRESIDENTE
(Dr. A. Giuncato)
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