ACCERTAMENTO INFRAZIONI DA PARTE DI CUSTODI DI PARCHEGGI
DENUNCIA ANALITICA MENSILE
CORTE DI CASSAZIONE, SEZ
CORTE DI CASSAZIONE, SEZ. I CIVILE – sentenza 7 aprile
2005 n. 7336 - Pres.
Criscuolo, Rel. Salvato - Petrocchi c. Comune di Firenze.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Piero Petrocchi proponeva opposizione innanzi al GdP di
Firenze avverso il verbale di accertamento della violazione dell’articolo 158
Cds, redatto a suo carico dal personale della "società Firenze
parcheggi" (infra, società), per avere egli parcheggiato il proprio
ciclomotore su un marciapiede sito in Via Benedetto Varchi, in Firenze.
Il ricorrente deduceva la nullità del verbale, in quanto
l’infrazione contestata non avrebbe potuto essere accertata dai dipendenti
della succitata società.
Il comune di Firenze contestava la fondatezza
dell’opposizione e ne chiedeva il rigetto.
Il GdP di Firenze, con sentenza dell’8/15 gennaio 2001,
rigettava l’opposizione, dichiarando compensate tra le parti le spese del
giudizio.
Per la cassazione di questa sentenza ha proposto ricorso
Pietro Petrocchi, affidato a due motivi, illustrati con memoria depositata ex
articolo 378 Cpc; ha resistito con controricorso il comune di Firenze, in
persona del direttore del corpo di polizia municipale, che ha poi depositato,
ex articolo 372, comma 2, Cpc, atto di ratifica del Sindaco pro-tempore, con
autorizzazione della delibera di Giunta municipale e designazione di un nuovo
difensore, in sostituzione di uno dei due inizialmente designati.
MOTIVI DELLA DECISIONE
1- Il ricorrente, con due motivi, trattati
contestualmente, denuncia "violazione e falsa applicazione degli articoli
17 comma 132, legge 127/97, dell’articolo 68 della legge 488/99 e dell’articolo
158 Cds", nonché "omessa insufficiente e contraddittoria motivazione
sopra un punto decisivo della controversia".
Piero Petrocchi sostiene che l’articolo 17, comma 132,
legge 127/97, stabilisce che "i comuni possono, con provvedimento del
sindaco, conferire funzioni di prevenzione e accertamento delle violazioni in
materia di sosta a dipendenti comunali o delle società di gestione dei
parcheggi, limitatamente alle aree oggetto di concessione", mentre
l’articolo 68, comma 3, legge 488/99 ha disposto che "al personale di cui
al comma 132 … dell’articolo 17 della legge 127/97, può essere conferita anche
la competenza a disporre la rimozione dei veicoli, nei casi previsti, rispettivamente,
dalle lettere b) e c) e dalla lettera d) del comma 2 dell’articolo 158 del
D.Lgs 285/92".
A suo avviso, il GdP ha erroneamente applicato queste
norme al caso di specie, poiché il ciclomotore era stato parcheggiato su di un
marciapiede e non nell’area oggetto della concessione comunale. Inoltre, la
contestazione non riguardava la violazione della segnaletica a terra indicante
l’area riservata alla sosta, né i tempi della sosta, ed il motoveicolo neppure
impediva l’accesso o l’uscita da queste aree, sicchè l’infrazione non avrebbe
potuto essere accertata dal personale dipendente della società.
Secondo il ricorrente, la sentenza impugnata avrebbe
erroneamente rigettato l’opposizione, ritenendo che la circolare del ministero
dell’Interno 300/26467/120/26 abbia legittimamente esteso il potere di
accertamento, della violazione anche alle aree immediatamente limitrofe a
quella oggetto della concessione e che il sindaco di Firenze, con ordinanza del
22 febbraio 2000, legittimamente abbia attribuito al personale dipendente della
Società il potere di accertare la violazione prevista dall’articolo 158,
lett.h), D.Lgs 285/92, che appunto sanziona la sosta sui marciapiedi.
Il Petrocchi sostiene che i succitati atti non possono
modificare la legge e, in ogni caso, non può essere considerata "area
limitrofa" a quella oggetto della concessione il marciapiede anche perché,
come ammette il comune di Firenze, l’estensione del potere di accertamento
delle infrazioni anche a queste aree è stata giustificata dalla necessità di
potere "compiere tutte le manovre utili alla concreta fruizione del
parcheggio in concessione", con la conseguenza che il marciapiede non può
certo essere ritenuta zona utilizzabile a questo scopo. Pertanto, l’opposizione
avrebbe dovuto essere accolta, in quanto l’accertamento dell’infrazione deve
ritenersi illegittimo, perché effettuato da personale non abilitato.
2- I due motivi, da esaminare congiuntamente, in quanto
giuridicamente e logicamente connessi, sono fondati e devono essere accolti.
In linea preliminare, va osservato che, in riferimento al
comune di Firenze, il deposito degli atti indicati in narrativa da parte del
sindaco pro-tempore, ed anche della delibera della Gm di autorizzazione alla
proposizione del controricorso, permettono di ritenere ininfluente la
questione, altrimenti da esaminare, dell’ammissibilità del conferimento della
procura alle liti da parte di un dirigente comunale, quindi rituale la difesa
svolta dal controricorrente delle cui argomentazioni il collegio ha tenuto
conto.
Nel merito, va osservato che l’articolo 17, comma 132,
legge 127/97, ha stabilito che "i comuni possono, con provvedimento del
sindaco, conferire funzioni di prevenzione e accertamento delle violazioni in
materia di sosta a dipendenti comunali o delle società di gestione dei
parcheggi, limitatamente alle aree oggetto di concessione".
L’articolo 68, comma 1, legge 488/99, ha successivamente
chiarito che "i commi 132 e 133 dell’articolo 17 della legge 127/97, si
interpretano nel senso che il conferimento delle funzioni di prevenzione e
accertamento delle violazioni, ivi previste, comprende, ai sensi del comma 1,
lettera e), dell’articolo 12 del D.Lgs 285/92, e successive modificazioni, i
poteri di contestazione immediata nonché di redazione e sottoscrizione del verbale
di accertamento con l’efficacia di cui agli articoli 2699 e 2700 Cc"
(comma 1). La norma ha, inoltre, stabilito che queste funzioni, "con gli
effetti di cui all’articolo 2700 Cc, sono svolte solo da personale
nominativamente designato dal sindaco previo accertamento dell’assenza di
precedenti o pendenze penali, nell’ambito delle categorie indicate dai medesimi
commi 132 e 133 dell’articolo 17 della citata legge 127/97" (comma 2),
disponendo, altresì, che a detto personale "può essere conferita anche la competenza
a disporre la rimozione dei veicoli, nei casi previsti, rispettivamente, dalle
lettere b) e c) e dalla lettera d) del comma 2 dell’articolo 158 del D.Lgs
285/92" (comma 3).
2.1- Le norme non sono state esaminate da questa Corte in
riferimento alla questione qui in esame. Precedenti pronunce hanno infatti
avuto ad oggetto il verbale redatto nell’ambito della competenza puntualmente
assegnata all’ausiliare del traffico (Cassazione, 18150/02), ovvero sono
anteriori all’emanazione dell’articolo 68, ult.cit. (Cassazione, 11949/99, che
peraltro riguardava un caso di mera collaborazione dell’ausiliare con i vigili
urbani).
Il legislatore, con le norme sopra richiamate, ha
stabilito che determinate funzioni, obiettivamente pubbliche, possano essere
svolte anche da soggetti privati i quali abbiano una particolare investitura da
parte della Pa, in relazione al servizio svolto, in considerazione "della
progressiva rilevanza dei problemi delle soste e parcheggi" specie nei
centri urbani (Corte costituzionale, ordinanza 157/01). Inoltre, con la norma
interpretativa sopra richiamata (articolo 68, cit.) ha impresso ai verbali
redatti dal succitato personale l’efficacia probatoria di cui agli articoli
2699 e 2700 Cc.
L’articolo 17, comma 132, cit, tenuto conto della
rilevanza delle funzioni conferite a soggetti che, sebbene siano estranei
all’apparato della Pa e non compresi nel novero di quelli ai quali esse sono
ordinariamente attribuite (articolo 12, Cds), sono legittimati all’esercizio di
compiti di prevenzione ed accertamento di violazioni del Cds sanzionate in via
amministrativa, deve ritenersi norma di stretta interpretazione. Il
legislatore, evidentemente proprio per queste ragioni, ha quindi avuto cura di
puntualizzare che le funzioni riguardano soltanto le "violazioni in
materia di sosta" e "limitatamente alle aree oggetto di
concessione", poiché la loro attribuzione è apparsa strumentale rispetto
allo scopo di garantire la funzionalità dei parcheggi, che concorre a ridurre,
se non ad evitare, il grave problema del congestionamento della circolazione
nei centri abitati. In tal senso, è significativo che al personale in esame
"può essere conferita anche la competenza a disporre la rimozione dei
veicoli", ma esclusivamente nei casi previsti dall’articolo 158, comma 2,
lett. b), c) e d) (articolo 68, comma 3, cit.), ovvero "dovunque venga
impedito di accedere ad un altro veicolo regolarmente in sosta, oppure lo
spostamento dei veicoli in sosta", "in seconda fila",
"negli spazi riservati allo stazionamento e alla fermata" dei veicoli
puntualmente indicati.
Nei succitati casi e, in particolare, per quanto qui
interessa, in quello previsto dall’articolo 158, comma 2, lett. b) Cds, la
violazione pregiudica la piena funzionalità del parcheggio e, perciò,
giustifica la attribuzione dei compiti in esame.
2.2- Delle ragioni e dei chiari e ben definiti limiti
entro i quali sono stati attribuiti i compiti di prevenzione ed accertamento al
personale in questione si è dimostrato consapevole il ministero dell’Interno,
che costituisce l’autorità amministrativa di vertice titolare del potere di
coordinamento dei servizi di polizia stradale da chiunque espletati (articolo
11, comma 3 Cds).
Il ministero dell’Interno, con due circolari, alle quali
può farsi riferimento, in quanto recano una corretta interpretazione delle
norme in esame, nell’immediatezza dell’emanazione della norma del 1997 ha
ritenuto che al personale dipendente dalle società di gestione dei parcheggi –
che è quello solo che interessa nella presente fattispecie – "è da
riconoscersi un ambito circoscritto di competenza riconducibile essenzialmente
all’accertamento delle violazioni di cui all’articolo 7, comma 15, e
all’articolo 157, commi 5,6 e 8, del Cds, commesse in aree comunali, urbane o
extraurbane, che con apposita delibera della giunta comunale sono state
specificamente destinate al parcheggio o alla sosta sulla carreggiata e per la
cui fruizione è imposto il pagamento di una somma di denaro. La loro competenza
si estende anche a quelle aree poste al servizio di quelle a pagamento (su
strade, piazze, ecc.), immediatamente limitrofe a esse e che costituiscono lo
spazio minimo indispensabile e necessario per compiere le manovre che ne
consentano in concreto l’utilizzo da parte degli utenti della strada: solo in
tali zone, per relationem, deve intendersi estesa la facoltà di accertamento di
tutte le violazioni relative alla fermata o alla sosta vietata da apposita
segnaletica o dalle norme del codice della strada" (§1.a della circolare
25 settembre 1997, n. 300/a/26467/110/26).
Il ministero dell’Interno, successivamente, ha avuto cura
di precisare che "il personale dipendente dalla società di gestione dei
parcheggi ha possibilità di accertare violazioni relative alla sosta o alla
fermata anche nelle aree immediatamente limitrofe alle aree concesse solo a
condizione che queste costituiscono lo spazio minimo indispensabile per
compiere le manovre necessarie a garantire la concreta fruizione del parcheggio
in concessione. Solo per queste situazioni sembra, perciò, potersi prescindere
dal rapporto rigoroso che lega il personale operante all’area in concessione
alla società da cui dipendono" (§A della circolare 17 agosto 1998 n.
300/a/55042/110/26).
2.3- Nel quadro di queste norme e di questi principi, va
affermato che il potere di accertamento delle infrazioni in esame da parte del
personale dipendente delle società di gestione dei parcheggi richiede: a) che
l’area destinata alla sosta sia stata data in concessione dal comune alla
società ex articolo 7, comma 8, Cds; b) che i dipendenti della società titolare
del potere di accertamento dell’infrazione siano stati designati con le
modalità sopra precisate.
Il potere del succitato personale, nel caso in cui
sussistano i suddetti presupposti, deve ritenersi limitato all’accertamento
delle sole violazioni in materia di sosta che interessano l’area oggetto della
concessione (in particolare delle violazioni dell’articolo 7, comma 15, 157,
commi 5, 6 ed 8), giusta l’espressa previsione dell’articolo 17, comma 132,
legge 127/97. La ratio dell’attribuzione di questi compiti – individuata
nell’esigenza di garantire la piena funzionalità del parcheggio – e,
soprattutto, la considerazione che al personale in questione è stato attribuito
anche il potere di rimuovere dei veicoli che impediscano di accedere ad un
altro veicolo regolarmente in sosta, ovvero di spostare i veicoli in sosta
(articolo 68, comma 3, legge 488/99), permette inoltre di ritenere che la
funzione di accertamento comprende anche la violazione del divieto di sosta
nelle aree immediatamente limitrofe a quelle oggetto della concessione, ma
esclusivamente se ed in quanto precludano, nei termini precisati, la
funzionalità del parcheggio. Soltanto in presenza di detti presupposti del
personale in questione ha il potere di accertare l’infrazione, redigendo un
verbale di accertamento dell’infrazione, redigendo un verbale di accertamento
dell’infrazione che fa piena prova, ex articoli 2699 e 2770, Cc, fino a querela
di falso, con riguardo ai fatti attestati come avvenuti in sua presenza e
conosciuti senza alcun margine di apprezzamento o da lui compiuti, nonché alla
provenienza del documento ed alle dichiarazioni delle parti, e, in mancanza, il
documento non può avere l’efficacia stabilita dell’articolo 68, comma 2, legge
488/99 e fondare ex se l’irrogazione della sanzione amministrativa.
Il sindaco è titolare del potere di conferire ai
dipendenti della società di gestione del parcheggio le funzioni di prevenzione
ed accertamento delle violazioni in materia di sosta entro i limiti spaziali
così identificati, e cioè con esclusivo riferimento all’area oggetto della
concessione,comprendendo queste funzioni l’area a questa limitro......