ANCORA SUL DIRITTO D'ACCESSO



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DISCIPLINA DELLE CONVENZIONI DI SEGRETERIA



































































































CONSIGLIO DI STATO, SEZ CONSIGLIO DI STATO, SEZ. IV – sentenza 13 aprile 2005 n. 1745 – Pres. Riccio, Est. Cacace – Ministero di Grazia e Giustizia (Avv.ra Stato) c. Genovese (Avv. Manzo) - (conferma T.A.R. Lazio - Roma, Sez. I, sentenza n. 1338 del 1998).   FATTO Con l'impugnata decisione, il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sede di Roma, I Sezione, ha accolto il ricorso proposto dall'odierno appellato, iscritto nell'albo delle persone idonee all'ufficio di presidente di seggio elettorale tenuto presso la cancelleria della Corte di Appello di Roma, statuendo il diritto di accesso dello stesso all'albo medesimo, nonché ai provvedimenti di nomina dei presidenti di seggio in alcune consultazioni elettorali degli anni 1995, 1996 e 1997. Ricorre in appello il Ministero di Grazia e Giustizia, chiedendo la riforma della sentenza. Resiste l'appellato con analitica memoria, che, premessa eccezione di inammissibilità dell'appello, conclude per la sua manifesta infondatezza. Con Ordinanza n. 1202/98, pronunciata nella Camera di Consiglio del 28 luglio 1998, è stata accolta la domanda di sospensione della esecuzione della sentenza appellata. La causa è stata chiamata e trattenuta in decisione alla Camera di consiglio dell'8 febbraio 2005. DIRITTO 1. - II Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sede di Roma, I Sezione, ha accolto il ricorso proposto dall'odierno appellato, iscritto nell'albo delle persone idonee all'ufficio di presidente di seggio elettorale tenuto presso la cancelleria della Corte di Appello di Roma, statuendo il diritto di accesso dello stesso all'albo medesimo, nonché ai provvedimenti di nomina dei presidenti di seggio in alcune consultazioni elettorali degli anni 1995, 1996 e 1997. Il giudice di primo grado ha ritenuto, in particolare, "sufficiente a qualificare il richiedente come soggetto dotato di una specifica legittimazione" l'esigenza "di individuare possibili elementi di prova da esibire nel corso di un procedimento penale tuttora pendente" (pag. 4 sent.). L'Amministrazione appellante deduce, da un lato, che la enunciata esigenza sarebbe "venuta senz'altro meno" (essendo "intervenuta l'ordinanza di archiviazione del G.I.P. presso il Tribunale di Roma ... relativamente al procedimento penale pendente nei confronti del Dirigente di Cancelleria della Corte d'Appello di Roma Dr. Giovanni Caputi, a seguito di denuncia del Sig. Genovese": pag. 9 app.); dall'altro, che, una volta riconosciuto che il sig. Genovese non aveva formulato la domanda di accesso per verificare una presunta lesione dell'interesse alla nomina per le operazioni elettorali, sia da escludersi "che la P.A. possa essere utilizzata come una sorta di banca dati a disposizione degli utenti, da parte di terzi per la tutela di situazioni non correlate con un rapporto diretto con l'Amministrazione" (pag. 10 app.). "In definitiva", si conclude, la domanda di accesso di cui si tratta "risulta priva di fondamento sia qualora la si consideri formulata con riferimento alla mancata nomina dell'interessato alle operazioni elettorali, sia qualora sia ricollegata (come, invero, semplicisticamente e riduttivamente ritenuto dal TAR) a procurarsi elementi di prova per il processo penale pendente" (pag. 12 app.). 2. - Resiste l'appellato, eccependo anzitutto il difetto di legittimazione processuale in capo al Ministro, in rappresentanza del quale l'Avvocatura dello Stato ha proposto appello; infatti, egli afferma, "ai sensi dell'art. 16, lett. f), d. leg.vo 3.2.1993, n. 29, la legittimazione a promuovere e a resistere alle liti, con il relativo potere di conciliare e transigere, nell'esercizio dei poteri di gestione amministrativa, spetta in via esclusiva al dirigente generale e non al Ministro" (pag. 2 mem. del 31 luglio 1998). Nel merito, egli contesta la fondatezza dell'avversario appello, sottolineando, in particolare, come non valga ad escludere la sussistenza del suo interesse ad accedere, ai sensi della legge n. 241/90, all'albo de quo, "la circostanza che il G.I.P. presso il Tribunale di Roma ... abbia ritenuto - allo stato degli atti - di disporre l'archiviazione del procedimento penale a carico di Caputi Giovanni, in quanto trattasi di un provvedimento adottato rebus sic stantibus, ben potendo le indagini essere riaperte in ogni momento sulla base di nuovi elementi di prova che, per l'appunto, il sig. Genovese ha interesse a rappresentare al giudice penale nell'ottica di una più ampia denunciata fattispecie di abuso d'ufficio" (pag. 3 mem. cit.). 3. - Può prescindersi dall'esame della proposta eccezione di inammissibilità del gravame, in quanto lo stesso si rivela comunque infondato nel mèrito. 4. - Va premesso, invero, che la legge 7 agosto 1990, n. 241, all'art. 22, primo comma, dopo aver enunciato le finalità della nuova disciplina (assicurare la trasparenza dell'attività amministrativa e favorirne lo svolgimento imparziale), sancisce il riconoscimento di un generale diritto di accesso ai documenti amministrativi «secondo le modalità della presente legge», a tutti coloro che abbiano un «interesse a tutela di situazioni giuridicamente rilevanti ». Nonostante la sua ampiezza, la norma contiene una precisa indicazione di principio, che circoscrive tale diritto a quei soggetti che, nel richiedere di accedere ai documenti, abbiano un interesse strumentale rispetto alla protezione di posizioni giuridicamente rilevanti (di diritto soggettivo, di interesse legittimo, d'interesse collettivo o diffuso). Tale diritto è preordinato alla circolazione delle informazioni tra le pubbliche amministrazioni e, soprattutto, tra amministrazione e cittadino (Consiglio Stato, ad. gen., 11 maggio 1992, n. 75). Ne risulta un sistema ispirato al contemperamento delle esigenze di celerità ed efficienza dell'azione amministrativa con i principii di partecipazione e di concreta conoscibilità della funzione da parte dell'amministrato, basato sul riconoscimento del principio di pubblicità dei documenti amministrativi, che implica, da un lato, l'eccezionalità della segretazione di tali atti in relazione esclusivamente alla qualità di questi ultimi (piuttosto che al soggetto che li detiene), dall'altro, la necessità della verifica, in capo al richiedente l'accesso ai documenti, della titolarità di un interesse giuridico differenziato da quello indistinto degli appartenenti alla comunità. 4.1 - Quanto al primo aspetto (quello della qualità e del grado di protezione delle informazioni richieste), l'art. 24 della legge n. 241/1990 prevede distinte ipotesi di esclusione del diritto di accesso e le individua espressamente, nel suo primo comma: a) nei "... documenti coperti da segreto di Stato, ai sensi dell'art. 12 della legge 24/10/1977 n° 801 ..." e nei casi "... di segreto o di divieto di divulgazione altrimenti previsti dall'ordinamento" (nelle ipotesi di cui al primo comma, l'esclusione ivi prevista, siccome precisamente individuata dallo stesso legislatore, è direttamente operante allorquando si tratti o di atti coperti da "segreto di Stato" ex lege n. 801/1977, ovvero di atti o categorie di essi, per i quali altre specifiche disposizioni legislative individuino una necessità di apposizione del segreto di ufficio o di divieto di divulgazione); b) nel comma secondo, laddove elenca le specifiche categorie di interessi pubblici, cui riconnette una esigenza di salvaguardia dall'accesso ai relativi atti, da soddisfarsi in una successiva sede regolamentare (nelle ipotesi di cui al secondo comma l'esclusione non è, dunque, operante direttamente, in quanto il divieto è efficace soltanto dopo che le amministrazioni competenti abbiano individuato e tipizzato, in apposito atto regolamentare ed esclusivamente in relazione agli interessi pubblici espressamente indicati dal legislatore, i casi specifici di esclusione del diritto di accesso); c) ancora, nel quinto comma, laddove il legislatore fa salve le esigenze specifiche e le disposizioni particolari in materia di dati acquisiti dal Centro di Elaborazione Dati del Ministero dell'Interno per le esigenze di sicurezza pubblica (così facendo salve, in genere, le specifiche esigenze connesse alla sicurezza interna dello Stato). Ciò posto e venendo al caso di specie, rileva il Collegio che né l'Albo delle persone idonee all'ufficio di Presidente di seggio elettorale (di cui all'art. 1 della legge 21 marzo 1990, n. 53), né gli atti di gestione dell'albo stesso (iscrizioni e cancellazioni, che costituiscono espressione indubbia di potestà amministrativa, cui è correlata una situazione soggettiva, in capo agli elettori interessati, giuridicamente rilevante e dunque certamente tutelabile), né i provvedimenti di nomina dei Presidenti di seggio (emanati, ex artt. 35 del d.P.R. 30 marzo 1957, n. 361 e 20 del d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570, dal Presidente della Corte d'appello e che, riguardati sotto il decisivo profilo della loro natura e del contenuto che li caratterizza, non possono non essere considerati atti amministrativi) rientrano in alcuno dei casi (in via legislativa o regolamentare determinati), in cui il segreto d'ufficio possa essere legittimamente opposto. 4.2 - Quanto al secondo degli aspetti che condizionano la azionabilità del diritto di accesso (e cioè quello della sussistenza di un interesse personale e differenziato alla visione degli atti di cui si tratta in capo al soggetto richiedente), va ricordato che i canoni di cui alla legge n. 241 del 1990 si intendono soddisfatti allorché tale soggetto abbia, al riguardo, un diritto soggettivo od un interesse legittimo, o vanti, comunque, un interesse differenziato e qualificato all'estensione, finalizzato alla tutela di situazioni giuridiche soggettive anche soltanto future (Cons. St., V, 7 settembre 2004, n. 5873). Orbene, un tale interesse è sicuramente ravvisabile ogniqualvolta l'accesso venga in rilievo per la cura o la difesa di dimostrati interessi giuridici del richiedente, fatti valere in giudizio. E' quanto si verifica, appunto, nel caso all'esame, nel quale l'odierno appellato ha fatto valere, in relazione al richiesto accesso ai cennati documenti, non solo e non tanto la sua qualità di cittadino iscritto all'Albo predetto, quanto quella di parte offesa in un procedimento penale involgente possibili ipotesi di abuso d'ufficio anche nella gestione di tale Albo, al fine della individuazione di potenziali elementi di prova, da esibire in esso. Peraltro, non può negarsi, da un lato, che gli atti amministrativi, cui l'appellato pretende di avere accesso, a lui comunque si riferiscono (direttamente od indirettamente), dall'altro che la conoscenza di tali documenti si rivela, anche solo potenzialmente, utile alla tutela della sua posizione soggettiva giuridicamente rilevante di persona offesa dal reato, che riceve, nel vigente sistema processuale, larghissima considerazione, risultando, dalla congerie di diritti e facoltà ch'essa può esercitare in ogni stato e grado del procedimento penale, un ruolo non secondario di collaborazione con la pubblica accusa. Né l'esigenza di meglio tutelare i propri diritti defensionali nel procedimento instaurato dinanzi al G.I.P. del Tribunale di Roma può dirsi in qualche modo venuta meno sol perché, nelle more del presente giudizio, il procedimento stesso risulta archiviato, giacché la pretesa (e contestata) esigenza di conoscenza degli atti amministrativi di cui si discute può pur sempre correttamente rivelarsi funzionale alla facoltà dell'interessato di fornire al pubblico ministero ulteriori e concreti elementi di prova, tali da indurlo a ravvisare l'esigenza di nuove investigazioni, con conseguente richiesta al giudice di decreto di riapertura delle indagini (ex art. 414 c.p.p.). 5. - In forza delle sopra esposte considerazioni, il ricorso, in definitiva, deve essere respinto. Le spese del presente grado di giudizio, liquidate nella misura indicata in dispositivo, seguono, come di règola, la soccombenza. P.Q.M. il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso indicato in epigrafe, lo respinge. Condanna il Ministero della Giustizia alla rifusione delle spese del grado in favore dell'appellato, liquidandole in Euro 5.000,00=, oltre I.V.A. e C.P.A. Cessano gli effetti dell'Ordinanza n. 1202/98, pronunciata nella Camera di Consiglio del 28 luglio 1998, di accoglimento della domanda di sospensione della esecuzione della sentenza appellata. Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa. Così deciso in Roma, addì 8 febbraio 2005, dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale - Sezione Quarta - riunito in Camera di consiglio con l'intervento dei seguenti Magistrati: Stenio RICCIO - Presidente Antonino ANASTASI - Consigliere Aldo SCOLA - Consigliere Salvatore CACACE - Consigliere, rei. est.