ASSESSORI: LA REVOCA E’ UN ATTO POLITICO



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INDIPENDENZA E CURRICULUM DEL DIFENSORE CIVICO



































































































       REPUBBLICA ITALIANA                                         R.G.R. 1361/2004       IN NOME DEL POPOLO ITALIANO                                 N. 1600 SENT.    Il Tribunale amministrativo regionale per la Liguria, sezione prima,             ANNO 2004 composto dai Magistrati: - Renato Vivenzio - Presidente -     Antonio Bianchi - Consigliere -     Davide Ponte – I° Referendario - rel. est. ha pronunciato la seguente S E N T E N Z A sul ricorso n. 1361\2004 R.G. proposto da Panariello Anna Maria e Sannazzari Elisabetta, rappresentate e difese dagli Avv.ti L. Cocchi e D. Granara, presso lo studio del quale sono elettivamente domiciliate in Genova, via alla porta degli archi n. 10; contro la Provincia di Genova, in persona del Presidente della Giunta provinciale pro tempore, rappresentato e difeso dagli Avv.ti P. Alberti e R. Giovanetti, elettivamente domiciliata in Genova presso lo studio del primo, via Corsica n. 2; e nei confronti di Torti Angelo Giulio, rappresentato e difeso dall’Avv. C. Mauceri, presso lo studio del quale è selettivamente domiciliato in Genova, via Palestro n. 2; Castellani Maria Cristina, non costituitasi in giudizio; per l'annullamento del decreto del Presidente della Provincia prot. 100970 datato 9\9\2004, avente ad oggetto revoca dell’incarico di assessore provinciale in capo alle due ricorrenti, e di ogni atto connesso ed in particolare dei decreti di nomina degli odierni controinteressati quali assessori provinciali rispettivamente alle politiche culturali, beni culturali e iniziative editoriali, ovvero alle politiche per la solidarietà, immigrazione, servizi sociali, politiche familiari, volontariato, associazioni, politiche giovanili, pari opportunità, sport e tempo libero; visto il ricorso con i relativi allegati; visto l’atto di costituzione in giudizio della Provincia intimata e del controinteressato Torti; viste le memorie difensive; visti gli atti tutti della causa; designato relatore per la pubblica udienza del 11  novembre 2004 il giudice Dr. Davide Ponte; uditi altresì per i ricorrenti gli Avv.ti Cocchi e Granara, per la Provincia resistente gli Avv.ti Alberti e Giovanetti, per il controinteressato Torti l’Avv. Mauceri; ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue. FATTO Con il gravame introduttivo del giudizio le odierne ricorrenti esponevano di essere state nominate in data 11\6\2002 dal Presidente della Provincia intimata assessori rispettivamente: alle politiche culturali, beni culturali e iniziative editoriali; alle politiche per la solidarietà, immigrazione, servizi sociali, politiche familiari, volontariato, associazioni, politiche giovanili, pari opportunità, sport e tempo libero. Peraltro, in data 9\9\2004 veniva adottato l’atto di revoca di cui in epigrafe e, successivamente, venivano nominati i nuovi assessori odierni controinteressati. Agli atti impugnati si muovevano pertanto le seguenti censure: - violazione degli artt. 46 comma 4 d.lgs. 267\2000 e 3 l. 241\1990, eccesso di potere per difetto di motivazione, contraddittorietà ed illogicità manifeste, sviamento di potere, stante la inadeguatezza ed incongruità dei motivi esposti nell’atto; - violazione dell’art. 46 comma 4 cit., eccesso di potere sotto i profili del difetto di presupposto, ingiustizia grave e manifesta, contraddittorietà e illogicità, sviamento di potere, in specie per il difetto di motivazione in merito al venir meno del rapporto fiduciario tra il Presidente e gli Assessori revocati; - violazione degli artt. 46 comma 4 d.lgs. 267\2000, 7 s. l. 241\1990, violazione dei principi del giusto procedimento, eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, illogicità manifesta, in assenza della comunicazione di avvio del procedimento alle destinatarie dell’atto le quali non state messe in grado di partecipare ed interloquire. La Provincia di Genova ed il controinteressato Torti, costituitisi in giudizio, chiedevano la declaratoria di inammissibilità ed il rigetto del gravame. Con ordinanza cautelare n. 752\2004 questo Tribunale amministrativo regionale respingeva la domanda di sospensione dell’efficacia dell’atto impugnato per assenza del prescritto periculum in mora. Alla pubblica udienza del 11\11\2004 la causa passava in decisione. D I R I T T O 1. La presente controversia ha ad oggetto principale il provvedimento con cui il Presidente della Provincia di Genova ha disposto la revoca dell’incarico di assessore provinciale delle odierne ricorrenti ai sensi dell’art. 46 comma 4 d.lgs. 267 del 2000. Tale ultima disposizione, nel prevedere che “il sindaco e il presidente della provincia possono revocare uno o più assessori, dandone motivata comunicazione al consiglio”, viene ad integrare in termini di consequenzialità e di contrarius actus il disposto di cui al precedente comma 2 del medesimo art. 46, a tenore del quale “il sindaco e il presidente della provincia nominano i componenti della giunta, tra cui un vicesindaco e un vicepresidente, e ne danno comunicazione al consiglio nella prima seduta successiva alla elezione”. Nel caso de quo, alla luce della motivazione espressa nell’atto, il provvedimento risulta adottato per dar corso ad alcuni mutamenti nella composizione della Giunta, in specie sulla base del mutato contesto ambientale e politico entro il quale si esplicita l’azione della Giunta provinciale, ed al fine di pervenire ad azioni più aderenti alle nuove esigenze e ad attuare ulteriori affinamenti delle politiche gestionali. I motivi di gravame, attenendo sostanzialmente al difetto di adeguata motivazione posta a fondamento della contestata revoca, in specie in ordine al venir meno del rapporto fiduciario, ed alla violazione dei principi in tema di partecipazione al procedimento dei diretti destinatari del provvedimento stesso, presuppongono la natura di provvedimento amministrativo in senso formale e sostanziale della revoca stessa, conseguentemente sindacabile nella presente sede giurisdizionale nei termini dedotti. La difesa delle parti resistenti costituite, ed in specie quella della Provincia, ha eccepito l’inammissibilità del gravame trattandosi dell’impugnazione di un atto avente natura sostanzialmente politica; in termini analoghi seppur formalmente non coincidenti, la difesa della parte controinteressata, nell’evidenziare come la motivazione sia richiesta dalla norma invocata unicamente in ordine alla comunicazione al Consiglio comunale, ha sostenuto la natura del distinto e contestuale atto di revoca in termini di atto puro. 2. L’esame della controversia richiede il preliminare inquadramento della norma e dei relativi poteri dalla stessa attribuiti, in specie attraverso un rapido excursus storico dell’evoluzione (ancora in corso, come evidenziato dal dibattito relativo ai progetti di riforma costituzionale all’esame del Parlamento) che ha caratterizzato la materia in esame. Infatti, l’art. 46 in esame, nel riprodurre in sede di testo unico dell’ordinamento degli enti locali l'art. 16 della legge n. 81/1993, rappresenta il punto d'arrivo di una complessa evoluzione normativa. Il testo unico approvato con r.d. 4 febbraio 1915, n. 148, rimasto in parte qua in vigore sino al 1990, prevedeva che ciascun componente della giunta (sindaco, presidente e assessori) fosse individualmente eletto dal consiglio, non necessariamente con riferimento ad un programma politico condiviso. Non era quindi normativamente prevista la possibilità che il Sindaco ed il Presidente della Provincia potessero nominare e tantomeno revocare o sfiduciare i restanti componenti della Giunta; rientrava nella disponibilità del sindaco e del presidente solo conferire deleghe agli assessori e revocarle, fermo restando che anche un assessore senza deleghe faceva parte a pieno titolo della giunta quale organo collegiale deliberante. E poiché ciascuno dei componenti della giunta era eletto dal consiglio a titolo individuale, le eventuali dimissioni del sindaco, del presidente o della maggioranza degli assessori comportavano solo la necessità di sostituire i dimissionari, ma coloro che non avevano presentato le dimissioni rimanevano comunque in carica, anche se, di fatto, si trovavano ormai a far parte della minoranza consiliare. Non era dunque estranea a questo sistema l'eventualità che in una giunta sedessero assessori in contrasto politico o personale col sindaco o con il Presidente o con altri assessori, anche se di fatto si verificava solo in casi eccezionali. Era invece molto frequente, e costituiva il maggior inconveniente del sistema, che la continua necessità di mediazioni paralizzasse l'attività della giunta per lunghi periodi. Tal ordine di rapporti, del resto, trovava fondamento nel sistema elettorale in allora vigente, in base al quale i cittadini erano chiamati ad eleggere in via diretta unicamente il Consiglio, comunale e provinciale il quale, a sua volta, era come detto l’unico organo titolare del potere di nomina del Sindaco e del Presidente nonché degli assessori. Corollario di detto sistema, giova evidenziarlo, era il potere attribuito dall’ordinamento al Consiglio di deliberare in via generale su tutte le materie che non fossero espressamente e normativamente attribuite al Sindaco\Presidente od alla Giunta, proprio in ragione della già evidenziata rappresentatività del Consiglio medesimo. Anche la legge 8 giugno 1990, n. 142, nel testo originario prima della riforma di cui alla legge n. 81 del 1993, manteneva in capo al consiglio il potere di eleggere il sindaco, il presidente della provincia e gli assessori (art. 34), peraltro approvando "in blocco" la lista dei futuri componenti della giunta allegata ad un apposito documento programmatico. Veniva così introdotto uno strumento giuridico rivolto a garantire omogeneità politica e coesione alla giunta. Ed in questo senso, il sindaco poteva proporre al consiglio di revocare l'incarico a singoli assessori (art. 37, comma 6). 3.1 La disciplina vigente, sostanzialmente già introdotta nel 1993, affida invece esclusivamente al sindaco - non più eletto dal consiglio, ma investito direttamente dall'elezione popolare - la potestà di nominare e revocare gli assessori, imponendogli solo di "comunicare" tali atti al consiglio. Nella stessa ottica di cui sopra il diverso ordine di......