AZIONE RISARCITORIA PER ATTO ILLEGITTIMO ANCHE SENZA ANNULLAMENTO
EROGAZIONE COMPENSATIVA ICI PRIMA CASA
CORTE DI CASSAZIONE, SEZ
CORTE
DI CASSAZIONE, SEZ. UNITE CIVILI - sentenza 23 dicembre 2008 n. 30254 - Pres. Carbone, Rel.
Vittoria - Gatti (Avv.ti Pellegrino ed Elia) c. Provincia di Mantova (Avv.ti
Sperati e Colombo).
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
1. - I fatti che hanno
dato luogo al giudizio, iniziato davanti al TAR per la Lombardia sezione
staccata di Brescia, si possono così riassumere.
2.1. - La Provincia di
Mantova, con delibera di giunta 30.4.1999 n. 119, approva il progetto esecutivo
della circonvallazione di Medole, ne dichiara la pubblica utilità e fissa il
termine di cinque anni, decorrenti dalla data della delibera, per concludere i
lavori ed il procedimento di espropriazione.
Seguono, il 18.12.2000, ì
decreti di occupazione di urgenza; il 26.10.2001, l'immissione in possesso
delle aree; il 6.3.2001 ed il 6.12.2002 la determinazione delle dovute
indennità provvisoria e definitiva.
2.2. - Marino Gatti, con
il ricorso 1284/2000, unitamente ad altre parti, impugna i decreti di
occupazione.
Il TAR dispone una
consulenza tecnica per accertare gli eventuali danni arrecati alle aziende
delle parti e la possibilità di seguire un percorso alternativo a quello
contestato comparando i rispettivi costi e benefici.
2.3. - Il 17.1.2005 è
emesso il decreto di espropriazione, che Marino Gatti impugna con ricorso
476/2005.
2.4. - Il TAR, nei
procedimenti riuniti, pronuncia la sentenza non definitiva 19.12.2005 n. 1342.
Quanto al ricorso
1284/2000 proposto per l'annullamento dei decreti di occupazione, ne dichiara,
in parte, l'improcedibilità, e ciò riguardo alla domanda di annullamento,
perché si é intanto verificata l'irreversibile trasformazione dei suoli, ed in
parte ordina la prosecuzione del giudizio, questo per la decisione sulla
domanda di risarcimento del danno.
Accoglie il ricorso 476/2005
ed annulla il decreto di espropriazione, perché pronunciato dopo la scadenza
del termine di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità.
3.1. - La Provincia di
Mantova impugna la sentenza.
Sostiene, quanto al
decreto di espropriazione, che è stato adottato quando la dichiarazione di
pubblica utilità era da ritenere fosse ancora efficace; per il caso contrario,
chiede sia dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo a
conoscere della domanda di annullamento del decreto; chiede di dichiarare
inammissibile la domanda di risarcimento del danno.
La sentenza del TAR è
anche impugnata con appello incidentale da Marino Gatti.
3.2. - La decisione non
definitiva 19.6.2007 n. 1614 della sesta sezione del Consiglio di Stato rigetta
il motivo sulla permanente efficacia della dichiarazione di pubblica utilità;
rimette all'Adunanza plenaria l'esame degli altri motivi d'appello, tra l'altro
per la decisione della questione attinente alla giurisdizione, che si pone
quando il decreto d'espropriazione è pronunciato una volta scaduta l'efficacia
della dichiarazione di pubblica utilità.
3.3. - L'Adunanza
plenaria, afferma la giurisdizione del giudice amministrativo, rigetta il
ricorso principale e dichiara assorbito quello incidentale.
4. - La decisione
22.10.2007 n. 12 della Adunanza plenaria è impugnata da Marino Gatti.
Al ricorso resiste la
Provincia di Mantova che propone anche ricorso incidentale.
5. - Ambedue le parti
presentano memorie.
MOTIVI DELLA DECISIONE
1. - Il ricorso
principale e quello incidentale hanno dato luogo a distinti procedimenti che
debbono essere riuniti perché relativi ad impugnazione della stessa sentenza
(art. 335 cod. proc. civ.).
2.1. - L'Adunanza
plenaria del Consiglio di Stato, nella propria decisione, ha prima dichiarato
che partì del giudizio sono solo Marino Gatti - che ha chiesto l'annullamento
del decreto di espropriazione e proposto domanda di risarcimento del danno - e
la Provincia di Mantova - che ha adottato il decreto di espropriazione ed è il
solo ente nei cui confronti la domanda di condanna al risarcimento sia stata
proposta.
Ha quindi anzitutto messo
in rilievo che la pronuncia di accessione invertita, per sé non impugnata da
Marino Gatti, avrebbe impedito la restituzione delle aeree coinvolte nella
costruzione dell'opera. E questo perché la strada era pressoché terminata ed
aperta al traffico già prima della data di cessazione di efficacia della
pubblica utilità.
Poi, ha sottolineato che
il TAR non aveva reso alcuna pronuncia sulla domanda di risarcimento del danno,
<proposta e persino quantificata nel corso del relativo grado di
giudizio>.
Erano perciò intempestive
ed inammissibili le relative deduzioni e richieste formulate dalle due parti in
sede di appello.
2.2. - La questione di
giurisdizione - sulla base di una pluralità di argomenti - è stata risolta nel
senso che, se è intervenuta la dichiarazione di pubblica utilità e ad essa nel
suo termine di efficacia seguono l'autorizzazione all'occupazione di urgenza,
l'occupazione e la trasformazione dei suoli nell'opera pubblica, spetta al
giudice amministrativo la giurisdizione sulle domande di annullamento e
risarcimento del danno: e ciò anche se le domande vengono fondate sul fatto che
il decreto di espropriazione è stato emesso dopo che gli effetti della dichiarazione
di pubblica utilità sono cessati, per la scadenza dei suoi termini finali.
2.3. - Tra i punti che
l'Adunanza plenaria ha discusso è stato quello della c.d. pregiudizialità
amministrativa. |
La plenaria ha bensì
avvertito che si trattava di problema non pertinente - in rapporto alla
decisione sul ricorso al suo esame - se non per la sua connessione con la
questione di giurisdizione.
Tuttavia, posti in
rilievo i singoli argomenti di carattere storico giuridico e logico che
convincevano della necessità di riaffermazione del principio della
pregiudizialità, anche in considerazione di questo ha enunciato in tema di
giurisdizione la conclusione che si è prima riferita.
3.1. - Il ricorso
principale contiene tre motivi; quello incidentale uno: tutti sono corredati
del quesito di diritto richiesto a pena di inammissibilità dagli artt. 366 n.
4) e 366-bis cod. proc. civ.
3.2. - Secondo l'ordine
delle questioni deve essere esaminato per primo il ricorso incidentale.
La Provincia di Mantova
vuole sia dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario.
Alle Sezioni unite si
chiede di enunciare il principio di diritto per cui <le controversie in
materia di occupazione appropriativa relative al caso in cui il decreto di
esproprio sia emanato quando la dichiarazione di pubblica utilità ha cessato di
dispiegare i propri effetti e quando peraltro il fondo oggetto del decreto
medesimo ha visto modificata irreversibilmente l'originaria destinazione a
favore della destinazione ad opera pubblica, sono devolute alla giurisdizione
del giudice ordinario>.
L'accoglimento del
ricorso incidentale comporterebbe come conseguenza l'assorbimento del ricorso
principale.
3.3. - Nel ricorso
principale, in cui si sostiene che bene è stata affermata la giurisdizione del
giudice amministrativo, si osserva che però una pronuncia sul fondo della
domanda di risarcimento tuttora pendente davanti al TAR può incontrare ostacolo
nelle considerazioni svolte della decisione del Consiglio di Stato sul punto
della pregiudizialità amministrativa.
Lo si paventa per la
ragione che - secondo la decisione impugnata - il giudice amministrativo non
può impartire tutela risarcitoria per gli interessi legittimi se non in
presenza di una pronuncia di annullamento dell'atto lesivo.
Ma, obietta la Provincia,
che la decisione di annullamento del decreto di espropriazione è già passata in
giudicato, sicché le considerazioni sulla pregiudizialità, pur svolte nella
decisione, non limitano i poteri di decisione del TAR circa la domanda di
risarcimento.
Chiede dunque che il
ricorso sia dichiarato inammissibile per difetto di interesse.
3.4. - I tre motivi per
cui è chiesta la cassazione con il ricorso principale propongono i quesiti che
seguono.
A conclusione del primo,
la parte chiede alle Sezioni unite di affermare che <la questione in ordine
alla conoscibilità della domanda risarcitoria a prescindere dall'utile
esperimento della domanda di annullamento sull'atto lesivo rientra tra quelle
proponibili ex art. 360, primo comma, n. 1) e 362 c.p.o.
Si tratta, dunque, non di
un motivo di ricorso, ma della giustificazione della sua ammissibilità.
Gli argomenti cui si
affida sono quelli svolti da queste Sezioni unite nelle ordinanze nn. 13659 e
13660 del 13 giugno 2006.
Al secondo motivo
corrisponde un quesito con il quale si chiede alle Sezioni unite di affermare
che, siccome sulla domanda di risarcimento rivolta al TAR non è stata resa
alcuna decisione, il Consiglio di Stato, peraltro non investito a riguardo dì
tale domanda da un motivo di appello, non ha il potere giurisdizionale di
pronunciarsi direttamente su tale domanda.
Il terzo motivo è
formulato a partire dal presupposto che la regola per cui la tutela
risarcitoria possa essere impartita dal giudice amministrativo solo se prima
l'atto amministrativo lesivo sia stato annullato potrebbe ostacolare
l'accoglimento della domanda di risarcimento proposta con il ricorso in
annullamento dei decreti di occupazione d'urgenza, perché la domanda è stata
bensì proposta, ma il ricorso è stato dichiarato improcedibile, per la sopravvenuta
irreversibile trasformazione dei beni, sicché l'annullamento dei decreti
d'occupazione è mancato.
Il quesito che conclude
il motivo è volto a che sia affermato il principio di diritto, per cui, ai fini
della conoscibilità della domanda risarcitoria, il previo annullamento
dell'atto amministrativo non è necessario.
4.1. - La considerazione
svolta dalla Provincia di Mantova per dire inammissibile il ricorso principale,
ovverosia che l'annullamento del decreto di espropriazione è già passato in
giudicato, dovrebbe impedire prima di tutto l'esame del suo ricorso.
Ma, da un lato, la
sentenza del TAR non era passata in giudicato, perché la Provincia l'ha
impugnata sostenendo anche che era stata emessa da giudice carente di
giurisdizione, dall'altro la sesta sezione del Consiglio di Stato ha rigettato
un diverso motivo di appello, quello volto a far accertare che, diversamente da
quanto ritenuto dal primo giudice, l'efficacia della dichiarazione di pubblica
utilità non era esaurita alla data di emissione del decreto di esproprio. Ha
perciò rigettato un motivo intrinseco alla giurisdizione del giudice
amministrativo, affermata e non negata, motivo orientato inoltre al rigetto nel
merito della domanda Gatti di annullamento del decreto di espropriazione e non
ad un rigetto per difetto di giurisdizione.
Ciò premesso, il motivo
per cui la Provincia di Mantova ha chiesto la cassazione della decisione non è
fondato.
4.2. - La domanda da
Marino Gatti è stata proposta con ricorso del 2005, per ottenere l'annullamento
di un decreto d'espropriazione emesso il 17.1.2005, in un procedimento
all'inizio del quale si colloca una dichiarazione dì pubblica utilità
pronunciata il 30.4.1999.
L'annullamento è stato
chiesto perché, quando si è emesso il decreto, l'efficacia della pubblica
utilità era esaurita.
Orbene, il provvedimento
impugnato si inserisce in un procedimento caratterizzato dall'iniziale presenza
di una dichiarazione di pubblica utilità, cui sono seguite l'occupazione di
urgenza e la esecuzione dell'opera pubblica.
Questi elementi di fatto
ed i suoi dati temporali collocano la controversia nell'area della
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, configurata dalla
disposizione, che l'art. 7 della L. 21 luglio 2000, n. 205 ha reintrodotto
nell'art. 34 del D. Lgs. 31 marzo 1998, n. 80 ed è entrata in vigore a
decorrere dal 10.8.2000.
Di questa norma la Corte
costituzionale ha dichiarato la parziale illegittimità costituzionale con la
sentenza 6 luglio 2004 n. 204.
Ma, tenendo conto
dell'interpretazione che della portata della propria sentenza la Corte
costituzionale ha dato con la successiva sentenza 191 dell'11 maggio 2006,
quando ha dichiarato la parziale illegittimità dell'art. 53 del D.P.R. 8 giugno
2001, n. 327 (T.U. delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di
espropriazione per pubblica utilità), queste Sezioni unite hanno
successivamente e in modo reiterato affermato che la giurisdizione esclusiva
del giudice amministrativo, risultante dalla disposizione richiamata, s'estende
alle controversie contro atti e comportamenti, che costituiscano esecuzione di
precedenti manifestazioni in forma provvedimentale di potere ablatorio in
relazione al bene di cui si discute.
E così, mentre è stata
ritenuta appartenere alla giurisdizione ordinaria la domanda intesa alla
restituzione d'un fondo occupato dopo che l'efficacia della dichiarazione di
pubblica utilità è scaduta (Sez. Un. 16 luglio 2008 n. 19501), è stato per
contro affermato che appartengono alla giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo le domande cui dà origine l'emissione di un decreto di
espropriazione, pur esso sopravvenuto ad efficacia della dichiarazione di
pubblica scaduta, ma quando l'occupazione e trasfor......