COME SI ESPLICA IL CONTROLLO ANALOGO NELLE SOCIETÀ "IN HOUSE"



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Condanna per gestione di un progetto in contrasto con le finalità istituzionali



































































































Deliberazione n Deliberazione n. 67 Adunanza del 6 luglio 2011  Fascicolo VISF/GE/10/17866 Oggetto: “attività delle società partecipate dal Ministero per i beni e le attività culturali: Ales S.p.A e Arcus S.p.A.”.  Stazione Appaltante: Ministero per i beni e le attività culturali. Riferimento normativo: D.Lgs. 163/2006, artt. 2,30,53 e ss. e 125.  Il Consiglio Vista la normativa sopra richiamata Vista la relazione della Direzione Generale Vigilanza Lavori Servizi e Forniture  Considerato in fatto L’Autorità ha inviato una serie di richieste di informazioni al Ministero per i Beni e le Attività Culturali (di seguito MiBAC) ed alle società da questo partecipate - Ales S.p.A. (di seguito Ales) ed Arcus S.p.A. (di seguito Arcus) - avendo riguardo, preminentemente, alla loro attività inerente la gestione e la valorizzazione dei beni culturali, in particolare mediante l’erogazione dei c.d. “servizi per il pubblico”. La motivazione sottesa consiste nelle diverse e complesse problematiche inerenti il mercato delle attività di valorizzazione e gestione dei beni culturali della rete museale e del conseguente, ampio contenzioso che ne è scaturito di cui si è avuta eco anche sugli organi di stampa, in particolare riguardo agli affidamenti in concessione dei c.d. “servizi per il pubblico” (o aggiuntivi), in concessione, e, in appalto, dei c.d. “servizi strumentali”, ex art. 117, commi 2 e 3, D.Lgs. n. 42/04 (“Codice dei Beni culturali”, di seguito CBC). Al riguardo si ricorda la volontà del legislatore di aprire al mercato l’attività di valorizzazione dei beni culturali sancendo, al terzo comma dell’art. 111 del CBC, che tale attività “si conformi ai principi di libertà di partecipazione, parità di trattamento, economicità e trasparenza della gestione” (dunque, ai principi che informano il “Codice dei Contratti Pubblici”). In particolare, si è disposto che la gestione indiretta può essere attuata mediante concessione a terzi, tramite “procedure di evidenza pubblica, sulla base della valutazione comparativa di specifici progetti” (v. art. 115 - “Forme di gestione” - co. 3, CBC). Anche nello specifico settore della gestione dei “servizi per il pubblico” si è sancita la medesima politica di apertura al mercato, come risulta dal rinvio al suddetto art. 115,  operato dal quarto comma del predetto art. 117: “la gestione dei servizi medesimi è attuata nelle forme previste dall’articolo 115”. Le problematiche individuate dall’Autorità concernono: a) l’attenzione posta dal MiBAC riguardo al ruolo strategico del sistema dell'offerta dei “servizi per il pubblico” nei luoghi della cultura, rispetto all’obiettivo della valorizzazione del patrimonio culturale, che ha condotto, tra l’altro: alla creazione di un’apposita Direzione - la “Direzione Generale per la Valorizzazione del Patrimonio Culturale” (d’ora innanzi, “Direzione”), che si occupa precipuamente delle suddette attività - nonché all’elaborazione di nuovi bandi tipo ed all’integrazione delle “Linee guida in materia di attivazione ed affidamento in concessione dei “servizi per il pubblico” negli istituti della cultura italiani”; b) l’incerta qualificazione giuridica di Ales come società in house, a seguito dell’assunzione dell’intera partecipazione societaria da parte del MiBAC, che permane nonostante alcuni passi siano stati fatti, come ad esempio la recente nomina dell’amministratore unico, espressione dell’attuale socio pubblico. L’obiettivo strategico del MiBAC con la suddetta operazione su Ales è stato quello di renderne efficiente la gestione e poter giocare un importante ruolo nel mercato dei “servizi per il pubblico”, servizi ad elevatissimo potenziale di valore aggiunto, per la parte non ancora adeguatamente sfruttata sotto il profilo economico dai privati già presenti nel mercato (come i musei più piccoli) ed, in particolare, nel promettente settore del merchandising; c) l’incerta configurazione giuridica di Arcus quale società in house del MiBAC, attiva nella promozione e nel sostegno finanziario di progetti inerenti principalmente all’attività di restauro e di recupero dei beni culturali. Al fine di acquisire i necessari chiarimenti in merito ai profili ed alle attività delle due società, è intercorso dunque un ampio carteggio con il MiBAC e, inoltre, si sono tenute tre audizioni, la prima con le due Direzioni Generali del MiBAC - la Direzione sopra menzionata e la Direzione Generale per l'organizzazione, gli affari generali, l'innovazione, il bilancio ed il personale - cui hanno preso parte anche rappresentanti della società Arcus; la seconda, con i rappresentanti di Confcultura - l’associazione delle imprese private che gestiscono i servizi per la valorizzazione, fruizione e promozione del Patrimonio Culturale; la terza, con la sola Direzione per la valorizzazione. Dall’attività istruttoria sopra delineata è emerso quanto segue. 1) Ales La società “Arte lavoro e servizi - Ales S.p.A.” è stata costituita il 17.12.1998, al fine di dare occupazione ai Lavoratori Socialmente Utili (LSU, oltre 400 unità) di alcune società dismesse nelle Regioni Lazio e Campania.  Il capitale sociale, cui non possono partecipare soggetti privati, inizialmente sottoscritto da Italia Lavoro S.p.A. (70%) e dal MiBAC (30%), è stato successivamente acquisito interamente da quest’ultimo (v. art. 28, L. n. 69/2009), al fine di realizzare “le norme giurisprudenziali e di legge previste per le società “in house providing”. Al momento della costituzione della società l’oggetto sociale concerneva, tra l’altro, i “servizi nel settore dei beni culturali”, prioritariamente servizi di manutenzione edifici, di manutenzione e riparazione impianti, di pulizia aree interne ed esterne, di diserbo; prevedeva, inoltre,  i c.d. “servizi aggiuntivi” (servizi al pubblico, visite guidate, gadgettistica, gestione dei centri di incontro e di ristoro, supporto in occasione di mostre e ricorrenze culturali) e i c.d. “servizi strumentali” (servizio di guardania e biglietteria). I medesimi servizi sono stati erogati dalla società, finora solo nelle Regioni Lazio e Campania, sulla base di specifiche convenzioni. Con la modifica statutaria del 22 gennaio 2010 è stato integrato ed ampliato  notevolmente l’oggetto sociale. In particolare, si nota: l’apertura dell’attività societaria al mercato internazionale nonché alla ricerca di sponsors; l’inclusione nel core business della società, in aggiunta alla generica gestione dei musei, delle aree archeologiche e monumentali, delle biblioteche e degli archivi, anche dei servizi di  bookshop, dell’attività di supporto alle funzioni del MiBAC e del supporto tecnico alle attività di concessione d’uso di spazi demaniali per eventi non istituzionali; l’estensione dell’attività societaria a segmenti del mercato prima non contemplati, tra cui: la gestione del marchio e dei diritti d’immagine; l’attività di pubblicità e promozione in genere di eventi culturali; l’attività di editoria, la riproduzione su licenza e la coproduzione di materiali audiovisivi e didattici in genere, nonché la commercializzazione di prodotti editoriali propri e di terzi; l’attività di merchandising; l’organizzazione di call center e connesso back office, ed in tal ambito il supporto all’URP e all’utenza interna del MiBAC. A tale riguardo, il MiBAC ha rilevato, in particolare, che le attività di cui alle lettere c) (“pubblicità e promozione”) e d) (“commercializzazione di prodotti editoriali propri e di terzi”) “sono state inserite tra gli enunciati dell’articolo 3 (dello Statuto) esclusivamente a livello previsionale” e che se, in futuro, saranno svolte, lo saranno solo in favore del MiBAC medesimo. Ha chiarito, inoltre, che le attività internazionali “consisterebbero in azioni strumentali di supporto all’attività del MiBAC”, precisando, poi, che tale attività “è da intendere riferita ad un supporto organizzativo al MiBAC, nel caso di organizzazione di eventi o iniziative internazionali, da attuarsi esclusivamente sul territorio nazionale”  e che analoghe considerazioni valgono in ordine alla ricerca di sponsor, aggiungendo che questa tipologia di attività ”risulta assolutamente coerente con l’assetto di una società in house pienamente operativa”. Secondo il MiBAC,......