COMMISSIONI CONGIUNTE: NO AL DOPPIO GETTONE
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Corte dei Conti - Sezione regionale di controllo per la Liguria
Corte dei Conti - Sezione
regionale di controllo per la Liguria
Delibera 22 gennaio 2007 n. 2
OGGETTO: Gettoni di presenza spettanti ai
consiglieri comunali in caso di partecipazione a due sedute di commissioni
diverse ma svoltesi congiuntamente
Premesso
Il Sindaco del Comune di Chiavari, con nota n. 0044476 del 2 novembre 2006,
assunta al protocollo il 7 novembre 2006 con il n. 1908/I/13, rivolgeva
richiesta di parere a questa Sezione regionale volta a conoscere: 1) se ad un
Consigliere comunale, componente di due commissioni consiliari (per ciascuna
delle quali è previsto il pagamento di un gettone di presenza), il quale
partecipi ad una seduta congiunta di entrambe le commissioni, convocate, con
unico atto, presso la stessa sede e nello stesso giorno ed orario, spettino due
gettoni di presenza ovvero uno soltanto; 2) nell'ipotesi di convocazione delle
due commissioni nello stesso giorno, ma in orari diversi, se l'erogazione di
due gettoni di presenza comporti danni erariali da atto illegittimo.
Nella formulare i due quesiti il Capo dell'Amministrazione adombra due
possibili soluzioni.
La prima della cumulabilità dei due gettoni sul presupposto che la legge 27 dicembre
1985, n. 816 la quale espressamente vietava, con la disposizione dell'art. 10,
comma 4, il cumulo delle indennità di presenza nell'ambito della stessa
giornata, è stata abrogata dall'art. 274 del Dlgs 18 agosto 2000, n. 267 per
cui, nulla disponendo l'art. 82 di detto Decreto legislativo ed il decreto
ministeriale 4 aprile 2000, n. 119 contenenti la disciplina delle indennità, si
potrebbe in via interpretativa dedurre la volontà del legislatore di consentire
il cumulo dei gettoni.
La seconda soluzione sarebbe quella che prospetta la non cumulabilità quale
espressione di un più ampio principio generale attinente alla logicità,
razionalità ed economicità dell'azione amministrativa.
Il Presidente della Sezione regionale, constatato che la richiesta di parere
risultava inviata posteriormente alla data di insediamento (23 ottobre 2006)
del neo-istituito Consiglio delle Autonomie Locali, rappresentava all'Ente
l'esigenza di riformulare la richiesta medesima nel rispetto delle modalità
procedurali previste dall'art. 7, comma 8, della menzionata legge 5 giugno
2003, n. 131.
Accogliendo l'osservazione il Sindaco, con nota del 21 novembre 2006, inviava
per l'ulteriore seguito la richiesta di parere al Consiglio delle Autonomie
Locali precisando contestualmente che il richiesto parere «attiene alla materie
della contabilità pubblica, in quanto il suo esito è idoneo ad avere riflessi
concreti e diretti sul bilancio dell'Ente locale».
Con lettera n. 4 del 29 dicembre 2006 il Presidente del Consiglio delle
Autonomie Locali faceva, a sua volta, pervenire copia della deliberazione n. 5
del 18 dicembre 2006, con la quale il predetto Organo disponeva l'invio alla
Sezione della richiesta di parere.
Considerato quanto segue:
1. Come esposto nelle premesse, la richiesta di parere
all'odierno esame, direttamente pervenuta in un primo tempo dal Comune, è stata
successivamente ritrasmessa tramite il neo-istituito Consiglio delle Autonomie
Locali (entrato in funzione con l'insediamento del 23 ottobre 2006), cosicché
sono state rispettate le modalità procedurali indicate dall'art. 7, comma 8,
della legge 5 giugno 2003, n. 131 laddove è previsto che le richieste di pareri
in materia di contabilità pubblica da parte degli enti locali «possono essere
formulate, di norma, tramite il Consiglio delle autonomie locali».
Superato il problema procedurale della presentazione della richiesta, il
Collegio deve ora porsi la questione preliminare della ammissibilità della
stessa sotto il profilo oggettivo dell'appartenenza dei proposti quesiti alla
«materia della contabilità pubblica».
Come risulta dalla esposizione in fatto il parere richiesto alla Sezione deve
dare risposta a due distinti quesiti, come appresso articolati: 1) se spettino
due gettoni di presenza ovvero uno soltanto ad un Consigliere comunale,
componente di due commissioni consiliari (per ciascuna delle quali è previsto
il pagamento di un gettone di presenza), il quale partecipi ad una seduta
congiunta di entrambe le commissioni, convocate, con unico atto, presso la
stessa sede e nello stesso giorno ed orario; 2) se l'erogazione di due gettoni
di presenza, nell'ipotesi di convocazione delle due commissioni nello stesso
giorno, ma in orari diversi, comporti danni erariali da atto illegittimo.
Ritiene il Collegio che, pur non potendo dubitare che entrambe le problematiche
hanno ad oggetto diritti soggettivi di natura patrimoniale che, per la loro
stretta connessione con l'esercizio di un munus pubblicum, rientrano
essenzialmente nel campo del diritto amministrativo, pur tuttavia non può non
considerare che le stesse vadano vagliate anche ed essenzialmente sotto il
profilo economico-finanziario, involgendo l'interesse oggettivo
dell'amministrazione ad organizzare e gestire lo svolgimento delle funzioni
amministrative in modo da salvaguardare il principio di economicità della
spesa, la cui applicazione ha riflessi diretti e concreti sulla gestione del
bilancio.
Attiene ad un problema di costi dell'azione amministrativa, con evidenti
implicazioni sulla finanza comunale, la scelta del Comune di riunire due
commissioni consiliari in unica seduta verosimilmente al fine di realizzare un
risparmio di spesa (in linea con le politiche di contenimento dei “costi” della
pubblica amministrazione di cui sono espressione le ultime leggi finanziarie),
per cui appare obiettivamente arduo negare l'appartenenza delle questioni
oggetto di quesito alla materia della contabilità pubblica.
D'altronde, il principio di economicità, da intendere come componente
essenziale ed integrativo del generale principio di legalità, accanto ai
principi di efficacia ed efficienza, risulta espressamente richiamato nel
Principio contabile n. 2 in materia di gestione del sistema del bilancio
deliberato dall'Osservatorio per la finanza e la contabilità degli enti locali
(punti 7, 8 e 9).
Ritiene, pertanto, il Collegio di risolvere positivamente la questione
preliminare, pur dovendo precisare, in relazione alla formulazione del secondo
quesito, che esorbita dai limiti funzionali della competenza consultiva ogni
considerazione che abbia riferimento ad ipotesi di “danno erariale” la cui
valutazione rientra nella competenza del Procuratore regionale della Corte dei
conti, titolare esclusivo dell'azione di responsabilità amministrativa.
2. Passando al merito, osserva la Sezione che la soluzione dei
quesiti va ricercata nell'ambito della disciplina posta dall'art. 82 del Testo
unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, approvato con Decreto
Legislativo 18 agosto 2000, n. 267 il quale ha riformulato la disciplina delle
indennità e dei gettoni di presenza dei consiglieri comunali, provinciali e
circoscrizionali, per un verso recependo le innovazioni introdotte dall'art. 23
della legge 3 agosto 1999, n. 265 e per altro verso abrogando contestualmente
l'intera legge 27 dicembre 1985, n. 816 (art. 274).
Va subito rammentato che gli art. 10 e 11 di quest'ultima legge sancivano, al
comma 4, il divieto rispettivamente per i consiglieri comunali e provinciali di
cumulare tra loro, nell'ambito della medesima giornata, le indennità di
presenza dovute per l'effettiva partecipazione alle sedute di consiglio e delle
commissioni.
La norma non è stata riprodotta nella legislazione successiva che, nel
disciplinare ex novo la materia, ha, fra l'altro, abbandonato l'espressione
«indennità di presenza» sostituendola con «il gettone di presenza».
Nella nuova disciplina posta dal comma 2 del menzionato art. 82 viene
confermato il diritto dei consiglieri «a percepire, nei limiti fissati dal
presente capo, un gettone di presenza per la partecipazione a consigli e
commissioni». Aggiunge il predetto comma che «In nessun caso l'ammontare
percepito nell'ambito di un mese da un consigliere può superare l'importo pari
ad un terzo dell'indennità massima prevista per il rispettivo sindaco o
presidente in base al decreto di cui al comma 8», ossia in base ad un decreto
del Ministro dell'Interno, di concerto con il ministro del Tesoro (D.M.
119/2000).
Come emerge dal dettato normativo (il cui testo non ha subito variazioni ad
opera della legge finanziaria 2007, a parte la modifica disposta dal comma 731,
del tutto ininfluente per la soluzione dei quesiti in esame), il legislatore,
nel disciplinare l'attribuzione dei gettoni di presenza per la partecipazione
ai consigli ed alle commissioni, ha stabilito come unico limite che il loro
ammontare non superi, nel prestabilito arco temporale di un mese, un certo
importo percentualmente rapportato all'indennità massima prevista per il Capo
dell'Amministrazione.
Il contenuto della norma sottende chiaramente, anche sul piano logico,
l'intento di sostituire definitivamente il divieto di cumulo dei gettoni
nell'ambito della stessa giornata, in coerenza, del resto, con l'abrogazione
dell'intero testo della legge del 1985 nel quale il divieto stesso era
compreso.
Pertanto, non trovando più applicazione il divieto in questione, ritiene il
Collegio - dando prioritaria risposta al secondo quesito - che il consigliere
che partecipi effettivamente alle sedute gettonate di due commissioni convocate
separatamente per adunanze da tenersi in orari diversi, pur nella stessa sede e
nella stessa giornata, abbia diritto alla corresponsione del gettone di
presenza per ciascuna seduta, fermo restando il rispetto del vincolo
quantitativo globalmente posto dal secondo comma del menzionato art. 82.
A diversa conclusione il Collegio ritiene di pervenire nel rispondere al primo
quesito, il quale pone un problema di cumulabilità con riferimento alla
convocazione in seduta congiunta di due commissioni, per la partecipazione a
ciascuna delle quali è prevista l'attribuzione del gettone di presenza.
In tale ipotesi si verifica una sorta di reductio ad unum delle adunanze delle
due commissioni per cui ciascuna di esse perde la propria individualità per
confluire in una sola seduta nella quale anche la presenza fisica del
consigliere che sia componente dell'una e dell'altra rappresenta un unicum
indistinto sia sul piano giuridico che in senso fisico.
Orbene, in una situazione del genere, il Collegio esprime l'avviso che, quali
che siano la ragione e lo scopo della convocazione delle due commissioni in
seduta congiunta, al consigliere debba essere liquidato l'importo
corrispondente ad un solo gettone di presenza.
Una tale soluzione appare oltre tutto in sintonia con il principio
costituzionale del buon andamento dell'azione amministrativa e segnatamente con
il criterio della economicità, ossia con quel criterio, elevato a canone di
legittimità dell'azione amministrativa dall'art. 1 della legge 7 agosto 1990,
n. 241 in base al quale la gestione della cosa pubblica deve svolgersi senza
sprechi nell'utilizzo delle risorse umane, materiali ed economiche e facendo sì
che le stesse siano impiegate in modo razionale e, dunque, secondo i dettami
della contabilità pubblica.
P.Q.M.
la Corte dei conti
Sezione regionale di controllo per la Liguria
esprime il seguente parere:
a) il consigliere comunale che partecipi effettivamente alle sedute gettonate
di due commissioni convocate separatamente per adunanze da tenersi in orari
diversi, pur nella stessa sede e nella stessa giornata, ha diritto alla
corresponsione del gettone di presenza per ciascuna seduta, fermo restando il
rispetto del vincolo quantitativo globalmente posto dal secondo comma dell'art.
82 del T.U. approvato con Decreto Legislativo 18 agosto 2000, n. 267;
b) il consigliere comunale che partecipi effettivamente alla seduta congiunta
di due commissioni, per le quali è prevista l'attribuzione del gettone di
presenza, ha diritto alla liquidazione di un solo gettone di presenza.
Dispone che una copia del parere sia trasmessa a cura del Direttore della
Segreteria al Sindaco del Comune di Chiavari.
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