CONCESSIONE DI SERVIZI E VALORE DELL'AFFIDAMENTO
Appalti pubblici: competenze Giunta/Consiglio
Deliberazione n
Deliberazione n. 13 Adunanza del 11 Marzo 2010
Rif. VISF/GE/09/48683
Oggetto: Procedura aperta della Fondazione Musei Civici di
Venezia per l’affidamento, in appalto, della gestione integrata di servizi nei
Musei Civici di Venezia e procedure aperte della soc. SMINT S.r.l. per
l’affidamento, in concessione, del servizio di bookshop e del servizio di
caffetteria nei Musei Civici di Venezia per la durata di 84 mesi
Stazione
appaltante: Fondazione
Musei Civici di Venezia; SMINT S.r.l.
Riferimenti
normativi: D.Lgs.
42/2004; D.Lgs. 163/2006
Origine
istruttoria: Su
segnalazione
Il Consiglio
Vista la
normativa sopra richiamata;
Vista la
relazione della Direzione Generale Vigilanza Servizi e Forniture;
Considerato in fatto
Con bando di
gara pubblicato in G.U.C.E. il 4/6/2009 ed in G.U.R.I. il 12/06/2009 la
Fondazione Musei Civici di Venezia ha indetto una procedura aperta per
l’affidamento, in appalto, della gestione integrata di vari servizi
(sorveglianza, coordinamento di tutela del patrimonio, assistenza al pubblico,
accoglienza, portineria, biglietteria, pulizia, vigilanza notturna e gestione
delle emergenze) nelle numerose sedi museali di proprietà del Comune di Venezia
in gestione alla Fondazione stessa, per la durata di sette anni.
I documenti
di gara sono stati successivamente rettificati dalla Fondazione in relazione ad
alcuni punti (in particolare, in ordine ai requisiti speciali dell’organico
medio annuo - ridotto da 250 a 180 unità - e del fatturato globale dell’ultimo
triennio - ridotto da 35.000.000 Euro a 27.000.000 Euro).
L’importo
complessivo dell’appalto è pari ad Euro 66.048.570 complessivi, così suddivisi:
Euro 53.496.450 per i servizi museali principali (retribuiti con aggio a base
d’asta del 55,50% sugli incassi derivanti dalla vendita dei titoli di accesso
ai musei: biglietteria, sorveglianza, coordinamento di tutela del patrimonio,
assistenza al pubblico, accoglienza, portineria, gestione emergenze); Euro
9.339.120 per la prestazione secondaria pulizie; Euro 3.213.000 per la
prestazione secondaria vigilanza notturna.
Con due
distinti bandi, pubblicati su stampa e sul sito internet della suddetta
Fondazione, la soc. SMINT S.r.l. (partecipata al 100% dalla Fondazione) ha
inoltre indetto parallelamente due distinte procedure aperte per l’affidamento,
in concessione, dei servizi di bookshop e di caffetteria in svariate sedi
sempre tra quelle in gestione alla Fondazione.
Dagli avvisi
di gara risulta che l’importo complessivo della concessione (della durata di
sette anni) è stato stimato in Euro 2.800.000 per il bookshop ed in Euro
1.400.000 per la caffetteria; il calcolo di tale valore stimato è stato basato
(punto 2.5 dell’avviso) sull’importo minimo annuo di canone da garantirsi al
concedente (canone minimo bookshop: Euro 400.000; canone minimo caffetteria:
Euro 200.000).
In relazione
alle suddette procedure di gara, come sopra sinteticamente descritte, sono
pervenute all’Autorità due segnalazioni. La prima è giunta da parte della ditta
Miorelli Service S.p.a., interessata alla partecipazione alla gara di appalto,
per lamentare, in particolare, la previsione di non cumulabilità, in caso di
ATI, di alcuni requisiti.
La seconda
segnalazione, più ampia, è giunta da parte di Confcultura, relativamente a
tutte e tre le gare in oggetto. In quest’ultima segnalazione si sono lamentati
vari aspetti: la mancata integrazione di tutti i servizi in un unico
affidamento (il che, secondo il segnalante, sarebbe in contrasto con le
indicazioni legislative in tema di affidamento di servizi museali, D.Lgs.
42/2004, art. 14 D.L. 159/2007 e successivo D.M. attuativo 29/01/2008); il
fatto che nella descrizione dell’appalto figurino alcuni servizi, quali ad
esempio l’accoglienza, che invece rientrerebbero nel novero dei c.d. “servizi
aggiuntivi” (i quali, ai sensi del D.Lgs. 42/2004, devono essere affidati in
concessione); l’eccessiva durata dell’appalto; la sproporzione dei requisiti
richiesti (con particolare riferimento alla richiesta dell’organico medio di
250 dipendenti, evidentemente antecedente alla modifica del disciplinare da
parte della Fondazione, e dei volumi di fatturato) e l’impossibilità di
cumularne alcuni in caso di ATI; anche in relazione ai bandi della SMINT per le
due concessioni di servizi si è lamentata la sproporzione dei requisiti
speciali richiesti e si sono altresì sollevati dubbi sulla legittimazione
stessa della società a bandire gare.
L’Autorità
rivolgeva, dunque, una preliminare richiesta di informazioni alle due stazioni
appaltanti, con particolare riferimento: all’oggetto dell’appalto indetto dalla
Fondazione; alle ragioni economico-gestionali sottostanti all’indizione di tre
distinte gare, con richiesta di invio dell’eventuale documento istruttorio
contenente le valutazioni svolte al riguardo; al divieto di cumulo di alcuni
requisiti in caso di ATI; alle modalità di calcolo del “valore stimato” delle
due concessioni, rilevando come lo stesso sia importante ai fini del calcolo
dei requisiti di partecipazione (si osservava, infatti, che ad esempio nel caso
del servizio di caffetteria poteva apparire sproporzionato il fatturato
richiesto a fronte del valore della concessione così come calcolato e indicato
nell’avviso); all’avvenuta pubblicazione o meno dei bandi della SMINT in
Gazzetta Ufficiale ed, infine, alla natura giuridica della stessa SMINT.
La
Fondazione rispondeva sostenendo, in sintesi: che essa sarebbe un “soggetto
privato” avente, in quanto tale, “facoltà di gestire i beni con le modalità
ritenute più opportune”; che il D.M. 29/01/2008 (il quale prevede la necessaria
aggregazione dei vari servizi aggiuntivi) disciplina l’affidamento dei servizi
aggiuntivi negli luoghi di cultura statali e dunque non sarebbe applicabile nel
caso in esame (essendo i musei interessati di proprietà del Comune di Venezia,
che li ha affidati in uso gratuito alla Fondazione); che l’aggregazione dei
vari servizi, con particolare riferimento alle due concessioni per bookshop e
caffetteria, non era pertanto obbligatoria; che il “servizio di assistenza al
pubblico e accoglienza”, ricompreso nell’appalto, consisterebbe nel servizio
svolto dal personale di sala al fine di evitare danneggiamenti alle opere e
fornire eventualmente informazioni ai visitatori sui percorsi espositivi; che
il “servizio di tutela del patrimonio” consisterebbe invece nel coordinamento
del personale di sorveglianza nell’espletamento delle attività di tutela contro
i rischi in caso di emergenza ed è svolto da uno o più coordinatori per ogni
sede; che entrambi i predetti servizi non sarebbero da intendersi, dunque,
quale “valorizzazione” ma quali “servizi strumentali”; che la durata
dell’appalto pari a sette anni servirebbe per incentivare i prestatori dei
servizi ad investimenti formativi e strutturali, oltre che per una maggiore
stabilità occupazionale; che i requisiti ritenuti non cumulabili in caso di ATI
garantirebbero la presenza nel raggruppamento di almeno un soggetto forte in
grado di garantire continuità al servizio nelle varie sedi; che alle
concessioni di servizi non si applicherebbero i metodi di calcolo del valore
dell’appalto contenuti nel D.Lgs. 163/2006 e che, per tale motivo, il “valore
della concessione” è stato inteso quale canone minimo annuo che il
concessionario dovrà corrispondere e che, in ogni caso, su richiesta dei
concorrenti sono stati comunque forniti dati sugli incassi degli anni
precedenti; infine, che la SMINT, costituita dalla Fondazione con lo scopo di
“seguire le attività imprenditoriali del sistema museale”, non sarebbe
organismo di diritto pubblico ed avrebbe bandito le gare per la concessione del
servizio di bookshop e caffetteria “pur non avendo obblighi in tal senso”.
Alla luce
delle informazioni così acquisite, l’Autorità avviava procedimento di
vigilanza, dandone debita comunicazione a tutti i soggetti interessati.
Nell’atto di
avvio del procedimento, in primo luogo, si ribadivano delle perplessità quanto
alla natura dei servizi di “assistenza al pubblico e accoglienza” e di “tutela
del patrimonio”, figuranti nella descrizione dell’appalto al fianco di servizi
più tipicamente “strumentali” quali pulizia, vigilanza e biglietteria.
L’accoglienza, in particolare, appare contemplata nell’art. 117, comma 2,
lettera e), del Codice dei beni culturali (D.Lgs. 42/2004) tra i “servizi per
il pubblico” (i quali, secondo la medesima normativa, vanno affidati in concessione
e non in appalto). A fronte, dunque, di quanto già precisato dalla Fondazione,
per la quale tale servizio non farebbe riferimento tanto all’oggetto suo
proprio quanto all’attività di vigilanza dei beni presenti nei musei,
l’Autorità evidenziava, comunque, che anche in altri punti il disciplinare di
gara (es. punto 7.3) faceva riferimento all’“organizzazione di iniziative atte
a promuovere la conoscenza dei musei anche presso fasce particolari di utenti”,
la quale sembrerebbe sempre rientrare nel “servizio aggiuntivo” di cui al
citato art. 117, comma 2, lettera e), del D.Lgs. 42/2004.
In ordine,
poi, alla durata dell’appalto, si osservava che, se da un lato possono essere
appropriate le valutazioni relative all’efficienza ed economicità di una
gestione proiettata in un lungo orizzonte temporale, dall’altro occorrerebbe
sempre contemperare tali esigenze con il rispetto del principio di concorrenza
che sovraintende a qualsiasi gara ad evidenza pubblica, derivando direttamente
dal Trattato CE; se, dunque, la durata dell’appalto dovrebbe essere
proporzionata agli investimenti effettuati dall’aggiudicatario, si evidenziava
che dalla documentazione a disposizione non era comunque risultato alcun
riferimento a ricerche effettuate dal soggetto appaltante per acquisire
specifiche informaz......