CONCESSIONE DI SERVIZI E VALORE DELL'AFFIDAMENTO



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Appalti pubblici: competenze Giunta/Consiglio



































































































Deliberazione n Deliberazione n. 13 Adunanza del 11 Marzo 2010 Rif. VISF/GE/09/48683 Oggetto: Procedura aperta della Fondazione Musei Civici di Venezia per l’affidamento, in appalto, della gestione integrata di servizi nei Musei Civici di Venezia e procedure aperte della soc. SMINT S.r.l. per l’affidamento, in concessione, del servizio di bookshop e del servizio di caffetteria nei Musei Civici di Venezia per la durata di 84 mesi Stazione appaltante: Fondazione Musei Civici di Venezia; SMINT S.r.l. Riferimenti normativi: D.Lgs. 42/2004; D.Lgs. 163/2006 Origine istruttoria: Su segnalazione Il Consiglio Vista la normativa sopra richiamata; Vista la relazione della Direzione Generale Vigilanza Servizi e Forniture; Considerato in fatto Con bando di gara pubblicato in G.U.C.E. il 4/6/2009 ed in G.U.R.I. il 12/06/2009 la Fondazione Musei Civici di Venezia ha indetto una procedura aperta per l’affidamento, in appalto, della gestione integrata di vari servizi (sorveglianza, coordinamento di tutela del patrimonio, assistenza al pubblico, accoglienza, portineria, biglietteria, pulizia, vigilanza notturna e gestione delle emergenze) nelle numerose sedi museali di proprietà del Comune di Venezia in gestione alla Fondazione stessa, per la durata di sette anni. I documenti di gara sono stati successivamente rettificati dalla Fondazione in relazione ad alcuni punti (in particolare, in ordine ai requisiti speciali dell’organico medio annuo - ridotto da 250 a 180 unità - e del fatturato globale dell’ultimo triennio - ridotto da 35.000.000 Euro a 27.000.000 Euro). L’importo complessivo dell’appalto è pari ad Euro 66.048.570 complessivi, così suddivisi: Euro 53.496.450 per i servizi museali principali (retribuiti con aggio a base d’asta del 55,50% sugli incassi derivanti dalla vendita dei titoli di accesso ai musei: biglietteria, sorveglianza, coordinamento di tutela del patrimonio, assistenza al pubblico, accoglienza, portineria, gestione emergenze); Euro 9.339.120 per la prestazione secondaria pulizie; Euro 3.213.000 per la prestazione secondaria vigilanza notturna. Con due distinti bandi, pubblicati su stampa e sul sito internet della suddetta Fondazione, la soc. SMINT S.r.l. (partecipata al 100% dalla Fondazione) ha inoltre indetto parallelamente due distinte procedure aperte per l’affidamento,  in concessione, dei servizi di bookshop e di caffetteria in svariate sedi sempre tra quelle in gestione alla Fondazione. Dagli avvisi di gara risulta che l’importo complessivo della concessione (della durata di sette anni) è stato stimato in Euro 2.800.000 per il bookshop ed in Euro 1.400.000 per la caffetteria; il calcolo di tale valore stimato è stato basato (punto 2.5 dell’avviso) sull’importo minimo annuo di canone da garantirsi al concedente (canone minimo bookshop: Euro 400.000; canone minimo caffetteria: Euro 200.000). In relazione alle suddette procedure di gara, come sopra sinteticamente descritte, sono pervenute all’Autorità due segnalazioni. La prima è giunta da parte della ditta Miorelli Service S.p.a., interessata alla partecipazione alla gara di appalto, per lamentare, in particolare, la previsione di non cumulabilità, in caso di ATI, di alcuni requisiti. La seconda segnalazione, più ampia, è giunta da parte di Confcultura, relativamente a tutte e tre le gare in oggetto. In quest’ultima segnalazione si sono lamentati vari aspetti: la mancata integrazione di tutti i servizi in un unico affidamento (il che, secondo il segnalante, sarebbe in contrasto con le indicazioni legislative in tema di affidamento di servizi museali, D.Lgs. 42/2004, art. 14 D.L. 159/2007 e successivo D.M. attuativo 29/01/2008); il fatto che nella descrizione dell’appalto figurino alcuni servizi, quali ad esempio l’accoglienza, che invece rientrerebbero nel novero dei c.d. “servizi aggiuntivi” (i quali, ai sensi del D.Lgs. 42/2004, devono essere affidati in concessione); l’eccessiva durata dell’appalto; la sproporzione dei requisiti richiesti (con particolare riferimento alla richiesta dell’organico medio di 250 dipendenti, evidentemente antecedente alla modifica del disciplinare da parte della Fondazione, e dei volumi di fatturato) e l’impossibilità di cumularne alcuni in caso di ATI; anche in relazione ai bandi della SMINT per le due concessioni di servizi si è lamentata la sproporzione dei requisiti speciali richiesti e si sono altresì sollevati dubbi sulla legittimazione stessa della società a bandire gare. L’Autorità rivolgeva, dunque, una preliminare richiesta di informazioni alle due stazioni appaltanti, con particolare riferimento: all’oggetto dell’appalto indetto dalla Fondazione; alle ragioni economico-gestionali sottostanti all’indizione di tre distinte gare, con richiesta di invio dell’eventuale documento istruttorio contenente le valutazioni svolte al riguardo; al divieto di cumulo di alcuni requisiti in caso di ATI; alle modalità di calcolo del “valore stimato” delle due concessioni, rilevando come lo stesso sia importante ai fini del calcolo dei requisiti di partecipazione (si osservava, infatti, che ad esempio nel caso del servizio di caffetteria poteva apparire sproporzionato il fatturato richiesto a fronte del valore della concessione così come calcolato e indicato nell’avviso); all’avvenuta pubblicazione o meno dei bandi della SMINT in Gazzetta Ufficiale ed, infine, alla natura giuridica della stessa SMINT. La Fondazione rispondeva sostenendo, in sintesi: che essa sarebbe un “soggetto privato” avente, in quanto tale, “facoltà di gestire i beni con le modalità ritenute più opportune”; che il D.M. 29/01/2008 (il quale prevede la necessaria aggregazione dei vari servizi aggiuntivi) disciplina l’affidamento dei servizi aggiuntivi negli luoghi di cultura statali e dunque non sarebbe applicabile nel caso in esame (essendo i musei interessati di proprietà del Comune di Venezia, che li ha affidati in uso gratuito alla Fondazione); che l’aggregazione dei vari servizi, con particolare riferimento alle due concessioni per bookshop e caffetteria, non era pertanto obbligatoria; che il “servizio di assistenza al pubblico e accoglienza”, ricompreso nell’appalto, consisterebbe nel servizio svolto dal personale di sala al fine di evitare danneggiamenti alle opere e fornire eventualmente informazioni ai visitatori sui percorsi espositivi; che il “servizio di tutela del patrimonio” consisterebbe invece nel coordinamento del personale di sorveglianza nell’espletamento delle attività di tutela contro i rischi in caso di emergenza ed è svolto da uno o più coordinatori per ogni sede; che entrambi i predetti servizi non sarebbero da intendersi, dunque, quale “valorizzazione” ma quali “servizi strumentali”; che la durata dell’appalto pari a sette anni servirebbe per incentivare i prestatori dei servizi ad investimenti formativi e strutturali, oltre che per una maggiore stabilità occupazionale; che i requisiti ritenuti non cumulabili in caso di ATI garantirebbero la presenza nel raggruppamento di almeno un soggetto forte in grado di garantire continuità al servizio nelle varie sedi; che alle concessioni di servizi non si applicherebbero i metodi di calcolo del valore dell’appalto contenuti nel D.Lgs. 163/2006 e che, per tale motivo, il “valore della concessione” è stato inteso quale canone minimo annuo che il concessionario dovrà corrispondere e che, in ogni caso, su richiesta dei concorrenti sono stati comunque forniti dati sugli incassi degli anni precedenti; infine, che la SMINT, costituita dalla Fondazione con lo scopo di “seguire le attività imprenditoriali del sistema museale”, non sarebbe organismo di diritto pubblico ed avrebbe bandito le gare per la concessione del servizio di bookshop e caffetteria “pur non avendo obblighi in tal senso”. Alla luce delle informazioni così acquisite, l’Autorità avviava procedimento di vigilanza, dandone debita comunicazione a tutti i soggetti interessati. Nell’atto di avvio del procedimento, in primo luogo, si ribadivano delle perplessità quanto alla natura dei servizi di “assistenza al pubblico e accoglienza” e di “tutela del patrimonio”, figuranti nella descrizione dell’appalto al fianco di servizi più tipicamente “strumentali” quali pulizia, vigilanza e biglietteria.  L’accoglienza, in particolare, appare contemplata nell’art. 117, comma 2, lettera e), del Codice dei beni culturali (D.Lgs. 42/2004) tra i “servizi per il pubblico” (i quali, secondo la medesima normativa, vanno affidati in concessione e non in appalto). A fronte, dunque, di quanto già precisato dalla Fondazione, per la quale tale servizio non farebbe riferimento tanto all’oggetto suo proprio quanto all’attività di vigilanza dei beni presenti nei musei, l’Autorità evidenziava, comunque, che anche in altri punti il disciplinare di gara (es. punto 7.3) faceva riferimento all’“organizzazione di iniziative atte a promuovere la conoscenza dei musei anche presso fasce particolari di utenti”, la quale sembrerebbe sempre rientrare nel “servizio aggiuntivo” di cui al citato art. 117, comma 2, lettera e), del D.Lgs. 42/2004. In ordine, poi, alla durata dell’appalto, si osservava che, se da un lato possono essere appropriate le valutazioni relative all’efficienza ed economicità di una gestione proiettata in un lungo orizzonte temporale, dall’altro occorrerebbe sempre contemperare tali esigenze con il rispetto del principio di concorrenza che sovraintende a qualsiasi gara ad evidenza pubblica, derivando direttamente dal Trattato CE; se, dunque, la durata dell’appalto dovrebbe essere proporzionata agli investimenti effettuati dall’aggiudicatario, si evidenziava che dalla documentazione a disposizione non era comunque risultato alcun riferimento a ricerche effettuate dal soggetto appaltante per acquisire specifiche informaz......