CONSEGNA DEI LAVORI SOTTO RISERVA
DIA: COMUNICAZIONE DEL MANCATO ACCOGLIMENTO
Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici
Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici
Determinazione n. 2/2005
del 2 marzo 2005
Oggetto: Consegna dei lavori sotto
riserva di legge
Rif. Normativo: art. 129 del d.P.R. 21 dicembre 1999 n.
554
IL CONSIGLIO
Considerato in fatto
Nell’ambito dello svolgimento dei
compiti di vigilanza, cui è istituzionalmente preposta, l’Autorità ha
riscontrato il frequente ricorso da parte delle stazioni appaltanti
all’istituto della “consegna dei lavori sotto riserve di legge”, spesso seguita
dall’immediata sospensione degli stessi, nonché da un significativo ritardo
nella stipulazione del relativo contratto d’appalto.
Si ritiene, pertanto, opportuno
chiarire l’esatta valenza giuridica di tale istituto, nonché i limiti connessi
al suo eccezionale utilizzo.
Ritenuto in diritto
La consegna dei lavori, ai sensi
di quanto espressamente previsto dal comma 2 dell’art. 129 del d.P.R. n.
554/99, deve avvenire non oltre il termine di 45 giorni dalla data di
stipulazione del contratto d’appalto, ovvero dalla sua approvazione, nei casi
in cui questa sia richiesta.
Può accadere, tuttavia, che si verifichino nell’esperienza
concreta particolari “ragioni di urgenza”, tali da non consentire un
differimento dell’inizio dei lavori fino alla stipulazione od al
perfezionamento del relativo contratto.
Tale possibilità, è stata, in realtà, espressamente
contemplata e disciplinata dal legislatore dapprima all’art. 337, comma 2,
della legge 20 marzo 1865 n. 2248, e successivamente al comma 1 dell’art. 129
del d.P.R. n. 554/99, che riprendendo sostanzialmente quanto stabilito in
precedenza, letteralmente afferma che “qualora vi siano ragioni di urgenza,
subito dopo l’aggiudicazione definitiva, il responsabile del procedimento
autorizza il direttore dei lavori alla consegna
dei lavori”.
La norma del successivo art. 130, comma 3, stabilisce,
altresì, che in tal caso il processo verbale deve necessariamente indicare: 1)
i materiali ai quali l’appaltatore deve provvedere; 2) le lavorazioni per le
quali si rende necessario l’immediato inizio in relazione al programma di
esecuzione presentato dall’impresa.
Ciò al fine specifico di assicurare da un lato la
tempestiva esecuzione dei soli lavori che l’urgenza non consente di dilazionare nel tempo e dall’altro di impedire che
l’appaltatore possa prendere ulteriori iniziative in contrasto con la peculiare
situazione di incertezza contrattuale, nella quale si trova ad operare.
La disciplina dell’istituto – che tra l’altro non innova
all’effetto tipico della consegna, che consiste nel determinare l’inizio del
termine previsto per l’ultimazione dei lavori – è completata dalla disposizione
di cui al comma 4 dello stesso art. 129, secondo il quale “ in caso di
consegna in via d’urgenza, il direttore dei lavori tiene conto di quanto predisposto
o somministrato dall’appaltatore, per rimborsare le relative spese nell’ipotesi
di mancata stipula del contratto.”
Successivamente alla consegna dei lavori con riserva può,
infatti, accadere che:
1)
la stipula del contratto avvenga regolarmente nei termini di cui all’art. 109
del Regolamento di attuazione, ed in tal caso nulla quaestio;
2)
trascorrano i suddetti termini senza che intervenga alcuna regolare
stipulazione, ed in tal caso sarà consentito all’appaltatore recedere dal
contratto qualora ciò sia dovuto ad un
comportamento imputabile all’amministrazione;
3)
si verifichino circostanze, successive alla consegna, tali da imporre
all’amministrazione di non procedere alla stipula del contratto stesso.
Dal complesso delle norme richiamate si evince, pertanto,
chiaramente il carattere di eccezionalità dell’istituto in esame da cui
scaturisce la conseguente applicazione di norme particolari.
Le stazioni appaltanti, in particolare, potranno far
ricorso a tale procedura soltanto in presenza di entrambe le condizioni
sottoelencate:
1)
a seguito di aggiudicazione definitiva e nelle more della successiva
stipulazione od approvazione del contratto;
2)
in presenza di oggettive ragioni di urgenza.
Con specifico riferimento al punto 2) è necessario
ricordare che secondo quanto affermato
dalla costante giurisprudenza amministrativa e ribadito da questa stessa
Autorità in altre sue precedenti pronunce deve trattarsi di “un’urgenza
qualificata e non generica tale da potersi fondamentalmente ritenere che il
rinvio dell'intervento per il tempo necessario all’approvazione del contratto
comprometterebbe, con grave pregiudizio dell’interesse pubblico, la
tempestivita' o l’efficacia dell'intervento stesso” (Corte Conti, sez.
contr., 23 gennaio 1986 n. 1625).
Ciò sta sostanzialmente ad indicare che l’urgenza in
quanto circostanza speciale ed eccezionale che rende indilazionabile l’inizio
dell’esecuzione dei lavori programmati deve:
1)
scaturire da cause impreviste ed
imprevedibili, “ancorate cioè a condizioni chiare
e riconoscibili che portano ad
escludere, obiettivamente, la possibilità di prefigurarsi l’evento” (come espressamente chiarito da questa stessa
Autorità nella determinazione n. 9 del 2003);
2)
avere carattere cogente, vale a dire essere tale da “obbligare”
l’amministrazione a provvedere senza indugio, al fine di evitare il pregiudizio
per l’interesse pubblico che sicuramente scaturirebbe da un posticipato inizio
di esecuzione dei lavori;
3) avere, altresì, carattere obiettivo, non
deve cioè essere originata da comportamenti omissivi o negligenti da parte
dell’amministrazione.
Conseguentemente non integrano gli
estremi della urgenza di cui all’art. 129 del DPR 554/99 quelle circostanze
che: 1) derivano da eventi prevedibili; 2) sono in grado di sopportare senza
alcun pregiudizio per l’interesse pubblico i tempi richiesti per la
stipulazione o l’approvazione del contratto; 3) sono dirette a sopperire a
negligenze proprie dell’amministrazione, quali ad esempio l’osservanza di un
termine ormai prossimo alla scadenza ed imposto a pena di revoca del relativo
finanziamento, ovvero una carente organizzazione, che rende eccessivamente
lunghi i tempi per la stipulazione del contratto.
Ciò chiarito, si rende, altresì, opportuno precisare che
la stessa ratio sottesa all’espressa previsione dell’istituto in esame,
vale a dire consentire l’immediato inizio di quei soli lavori che non possono
essere dilazionati ulteriormente nel tempo senza grave pregiudizio
dell’interesse pubblico sotteso alla realizzazione dell’opera o dell’intervento
programmato, non è conciliabile, in via generale, con l’utilizzo della
sospensione dei lavori prevista e disciplinata dall’art. 133 del Regolamento.
In particolare, a titolo esemplificativo, non potranno ritenersi
circostanze in grado di giustificare la suddetta sospensione:1) la sussistenza
di condizioni climatiche avverse, preesistenti o prevedibili da parte
dell’appaltatore; 2) la necessità di adottare varianti tecniche o
di provvedere a nuove lavorazioni, che mal si concilierebbe con l’assoluta
indilazionabilità delle stesse; 3) l’esigenza di risolvere problemi
organizzativi della stazione appaltante, sovente causa anche del ritardo
nella stipulazione del contratto d’appalto; 4) la necessità di provvedere
all’acquisizione di autorizzazioni o nulla-osta, nonchè, più in generale ad
adempimenti propedeutici al fine di una proficua esecuzione dei lavori.
Peraltro, qualora dovessero eccezionalmente ricorrere
circostanze sopravvenute assolutamente
impreviste ed imprevedibili mediante l’impiego dell’ordinaria diligenza, le
quali impongono di procedere alla successiva sospensione dei lavori, il
responsabile del procedimento, cui compete l’accertamento della situazione di
fatto, dovrà attenersi ancor più scrupolosamente al disposto normativo di cui
all’art.133 del D.P.R. n. 554/99, indicando dettagliatamente le ragioni
specifiche poste a fondamento della suddetta sospensione, motivando in maniera
esauriente la non imputabilità delle stesse alla stazione appaltante e specificando altr......