CONSORZI DI SERVIZI: RESTANO IN VITA
Art. 9, D.L. 78/2010 e aziende speciali
Deliberazione n
Deliberazione n. 15/2011/PAR
Comune di Frosinone
REPUBBLICA ITALIANA
LA CORTE DEI CONTI
SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER IL LAZIO
Nell’adunanza in camera di
consiglio del 17 dicembre 2010
composta dai magistrati:
dott. Vittorio Zambrano
Presidente;
dott. Francesco Alfonso
Consigliere;
dott. Angelo Ferraro
Consigliere;
dott.ssa Maria Luisa Romano
Consigliere;
dott.ssa Carmela Mirabella
Consigliere;
dott. Gianluca Braghò
Referendario (relatore);
Visto il testo unico delle
leggi sulla Corte dei conti, approvato con il regio decreto 12 luglio 1934, n.
1214, e successive modificazioni;
Vista la legge 21 marzo 1953,
n. 161;
Vista la legge 14 gennaio 1994,
n. 20;
Vista la deliberazione delle
Sezioni riunite della Corte dei conti n. 14/2000 del 16 giugno 2000, che ha
approvato il regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo della
Corte dei conti, più volte modificato da ultimo con la deliberazione delle
Sezioni riunite n. 29 dell’11/19 giugno 2008;
Visto il decreto legislativo 18
agosto 2000, n. 267 recante il Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli
enti locali;
Vista la legge 5 giugno 2003,
n. 131;
Vista la nota n. 50.969 del 14
ottobre 2010 con la quale il comune di Frosinone ha trasmesso una richiesta di
parere a questa Sezione Regionale di Controllo per il tramite del Consiglio
delle Autonomie Locali del Lazio;
Vista la nota di trasmissione
della suddetta richiesta, a firma del Presidente in data Consiglio delle
Autonomie, in data 18 novembre 2010;
Vista l’ordinanza con la quale
il Presidente ha convocato la Sezione per l’adunanza odierna per deliberare
sulla richiesta del Sindaco del Comune di Frosinone;
Udito il relatore, dott.
Gianluca Braghò;
FATTO
Con nota di trasmissione n.
50869 del 14 ottobre 2010 il Sindaco del Comune di Frosinone ha formulato un
quesito in ordine alla trasformazione della forma associativa, attualmente
adottata ai fini dell’applicazione della legge n. 328/2000, da Accordo di
Programma a Consorzio di servizi, e alla compatibilità di detta forma consortile
con l’art. 2, comma 186 lett. e) della legge n. 191/2009.
In particolare, il
sindaco espone che:
- il Comune di Frosinone, in
virtù di specifico Accordo di programma, in qualità di ente capofila, programma
e realizza i progetti dei Piani di Zona distrettuali, erogando i relativi
servizi sull’intero territorio del Distretto, che comprende 23 comuni;
- al fine di una migliore
organizzazione e gestione dei servizi, l’Assemblea dei Sindaci, alla luce di
alcuni elementi di criticità, che non consentono la stabilizzazione
delle figure professionali che operano all’interno dell’ufficio di Piano,
facente capo al comune capofila, ha manifestato la volontà di trasformare
l’attuale forma associativa (Accordo di Programma in consorzio di servizi);
- i comuni continuerebbero a
mantenere la titolarità delle funzioni attribuite dalla legge, delegando al
Consorzio la gestione dei servizi, compresi nei Piani di Zona, attraverso un
ufficio di piano appositamente costituito.
Ciò premesso, l’amministrazione
comunale richiedente intende conoscere se un Consorzio, che nasce con tali
caratteristiche per la gestione dei servizi sociali previsti nei Piani di Zona ex
lege 328/2000 (assistenza domiciliare, strutture residenziali e
semiresidenziali, etc.), possa considerarsi Consorzio di servizi e, perciò,
compatibile con quanto disposto dall’art. 2, comma 186 lett. e) della legge
23.12.2009, n.191, come modificata dal D.L. 25.01.2010, n.2, convertito con
modificazioni dalla L.26.03.2010, n.42.
AMMISSIBILITÀ SOGGETTIVA
La richiesta di parere di cui
sopra è intesa ad avvalersi della facoltà prevista dalla norma contenuta
nell’art. 7, comma 8, della legge 5 giugno 2003, n. 131, la quale dispone che
le Regioni, i Comuni, le Province e le Città metropolitane possono chiedere alle
Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti “pareri in materia di
contabilità pubblica”.
La funzione consultiva delle
Sezioni regionali è inserita nel quadro delle competenze che la legge 131/2003,
recante adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale
18 ottobre 2001, n. 3, ha attribuito alla Corte dei conti.
Al riguardo, la Sezione, è
chiamata preliminarmente, a pronunciarsi sull’ammissibilità della richiesta,
con riferimento ai parametri derivanti dalla natura della funzione consultiva
prevista dalla normazione sopra indicata.
Con particolare rilievo al
profilo soggettivo, concernente l’individuazione dell’organo legittimato a
inoltrare le richieste di parere in questione, dei comuni, si osserva che il
sindaco, in quanto organo istituzionale di vertice, riveste il ruolo di
rappresentante legale del Comune, ai sensi dell’art. 50 T.U.E.L.
Come tale, egli è certamente
legittimato a trasmettere la richiesta di parere in questione. Pertanto, la
richiesta di parere in epigrafe è da considerarsi ammissibile sotto il profilo
soggettivo.
AMMISSIBILITÀ OGGETTIVA
Con riferimento alle condizioni
di ammissibilità oggettiva, occorre rilevare che la disposizione contenuta nel
comma 8, dell’art. 7 della legge 131/2003 deve essere raccordata con il
precedente comma 7, norma che attribuisce alla Corte dei conti la funzione di
verificare il rispetto degli equilibri di bilancio, il perseguimento degli
obiettivi posti da leggi statali e regionali di principio e di programma, la
sana gestione finanziaria degli enti locali.
Lo svolgimento delle funzioni è
qualificato dallo stesso legislatore quale forma di controllo collaborativo. Il
raccordo tra le due disposizioni opera nel senso che il comma 8 prevede forme
di collaborazione ulteriori rispetto a quelle del precedente comma, rese
esplicite in particolare con l’attribuzione agli enti della facoltà di chiedere
pareri in materia di contabilità pubblica.
Al riguardo, è stato più volte
affermato che le Sezioni regionali della Corte dei conti non svolgono una
funzione consultiva a carattere generale in favore degli enti locali, e che le
attribuzioni consultive si connotano sulle funzioni sostanziali di controllo
collaborativo ad esse conferite dalla legislazione positiva.
Sul punto specifico, le Sezioni
Riunite della Corte dei conti, intervenendo con una pronuncia in sede di
coordinamento della finanza pubblica ai sensi dell’art. 17, co. 31 del
decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge
3 agosto 2009, n. 102, hanno delineato una nozione unitaria della materia della
contabilità pubblica, incentrata sul “sistema di principi e di norme
che regolano l’attività finanziaria e patrimoniale dello Stato e degli enti
pubblici”, da intendersi tuttavia in senso dinamico, anche in relazione
alle materie che incidono sulla gestione del bilancio e sui suoi equilibri
(Delibera n. 54, in data 17 novembre 2010).
Il limite della funzione
consultiva, come sopra affermato, fa escludere qualsiasi possibilità
d’intervento della Corte dei conti nella concreta attività gestionale ed
amministrativa, ricadente nell’esclusiva competenza dell’autorità che la svolge
o che la funzione consultiva possa interferire in concreto con competenze di
altri organi giurisdizionali.
Dalle indicate considerazioni
consegue che la nozione di contabilità pubblica va conformandosi all’evolversi
dell’ordinamento, seguendo anche i nuovi principi di organizzazione
dell’amministrazione, con effetti differenziati, per quanto riguarda le
funzioni della Corte dei conti, secondo l’ambito di attività.
La richiesta di parere deve
inoltre elaborare questioni di carattere generale, in quanto diretta ad
ottenere indicazioni relative alla corretta applicazione di norme valide per la
generalità degli Enti di tipologia simile al comune richiedente.
Ciò posto, si ritiene che il
quesito rientri nella materia della contabilità pubblica, sia in quanto attiene
alla disciplina di profili gestionali contenuti in legge una finanziaria, sia
in quanto detta disciplina è, essa stessa, finalizzata al contenimento della
spesa pubblica ed è direttamente incidente sugli equilibri di bilancio
dell’ente.
Al riguardo, si richiama anche
quanto specificato recentemente dalle Sezioni Riunite in sede di controllo con
funzione di coordinamento (delibera 16 novembre 2010 n. 54/2010/CONTR).
È da ritenere altresì che la
richiesta di parere afferisca ad una questione di carattere generale,
potenzialmente riproducibile per gli altri enti locali, per i quali rileva la
forma organizzativa per la resa di servizi assistenziali, alla luce delle norme
sul contenimento delle spese di funzionamento della pubblica amministrazione
entrate in vigore con le recenti leggi finanziarie (191/2009; 42/2010 e
122/2010).
Alla luce delle suesposte
considerazioni, la richiesta di parere è da ritenersi ammissibile e può essere
esaminata nel merito.
MERITO
Preliminarmente, la Sezione
osserva che la decisione in merito alla costituzione di una stabile struttura
organizzativa per la resa di determinate funzioni, o di servizi pubblici,
rientra nell’ambito di discrezionalità dell’ente locale, che ai fini delle
proprie determinazioni può utilizzare le conclusioni contenute nel presente
parere.
L’art. 2, comma 186, lett. e)
della legge 23/12/2009, n. 191 (legge finanziaria 2010), come modificato dal
D.L. 25 gennaio 2010, n. 2, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 marzo
2010, n. 42, dispone, a fini di coordinamento della finanza pubblica e per il
contenimento della spesa pubblica, la soppressione dei “consorzi di funzioni”
tra gli Enti locali, ad eccezione dei bacini imbriferi montani (B.I.M.)
costituiti ai sensi dell’art. 1 della legge 27/12/1953, n. 959.
La predetta norma dispone,
altresì, che sono fatti salvi i rapporti di lavoro a tempo indeterminato
esistenti, con assunzione, da parte dei comuni, delle funzioni
già esercitate dai soppressi consorzi e delle relative risorse e con
successione dei comuni ai consorzi medesimi in tutti i rapporti giuridici e ad
ogni altro effetto.
Il quesito posto
dall’amministrazione comunale assevera il dubbio sull’effettiva portata della
citata normativa ed, in particolare, se un consorzio costituito
per la gestione dei servizi sociali ai sensi della legge n. 328/2000, sia da
intendersi un consorzio di funzioni e, dunque, da sopprimere (o da non
costituire) ovvero possa considerarsi un consorzio di servizi e, come tale,
suscettibile di conservazione.
Ciò premesso, è da ricordare
che con legge 27 ottobre 1995, n. 437 di conversione del D.L. 28 agosto 1995,
n. 361) è stata prevista espressamente la gestione associata non solo di
servizi, ma anche per “l’esercizio di funzioni”.
La disposizione è stata
meramente riprodotta nell’art. 31 del T.U.E.L., a tenore del quale gli enti
locali, per la gestione associata di uno o più servizi e l’esercizio
associato di funzioni, possono costituire un consorzio secondo le norme
previste per le aziende speciali.
Al consorzio possono
partecipare altri enti pubblici, quando a ciò siano autorizzati, secondo le
leggi alle quali sono soggetti.
La predetta clausola di riserva
impone la soggezione dell’ente locale alle norme finanziarie attualmente in
vigore che prevedono la soppressione obbligatoria dei consorzi di funzioni, al
fine di ridurre il perimetro della pubblica amministrazione e di contenere in tal
modo le spese degli enti locali.
La legge finanziaria 30 luglio
2010, n.122 di conversione del D.L. 31 maggio 2010, n.78 (art. 14, comma
28), in linea con quanto disposto dagli artt. 30, 33 e 34 del T.U.E.L., ha
previsto l’obbligatorietà della forma associata nella resa di funzioni
fondamentali per i comuni demograficamente minori, citando espressamente gli
assetti organizzativi dell’Unione di comuni o della Convenzione.
Nella gestione in forma
associata delle funzioni fondamentali n......