CONSORZI DI SERVIZI: RESTANO IN VITA



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Art. 9, D.L. 78/2010 e aziende speciali



































































































Deliberazione n   Deliberazione n. 15/2011/PAR Comune di Frosinone REPUBBLICA ITALIANA LA CORTE DEI CONTI SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER IL LAZIO Nell’adunanza in camera di consiglio del 17 dicembre 2010 composta dai magistrati: dott. Vittorio Zambrano Presidente; dott. Francesco Alfonso Consigliere; dott. Angelo Ferraro Consigliere; dott.ssa Maria Luisa Romano Consigliere; dott.ssa Carmela Mirabella Consigliere; dott. Gianluca Braghò Referendario (relatore); Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con il regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214, e successive modificazioni; Vista la legge 21 marzo 1953, n. 161; Vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20; Vista la deliberazione delle Sezioni riunite della Corte dei conti n. 14/2000 del 16 giugno 2000, che ha approvato il regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, più volte modificato da ultimo con la deliberazione delle Sezioni riunite n. 29 dell’11/19 giugno 2008; Visto il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 recante il Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali; Vista la legge 5 giugno 2003, n. 131; Vista la nota n. 50.969 del 14 ottobre 2010 con la quale il comune di Frosinone ha trasmesso una richiesta di parere a questa Sezione Regionale di Controllo per il tramite del Consiglio delle Autonomie Locali del Lazio; Vista la nota di trasmissione della suddetta richiesta, a firma del Presidente in data Consiglio delle Autonomie, in data 18 novembre 2010; Vista l’ordinanza con la quale il Presidente ha convocato la Sezione per l’adunanza odierna per deliberare sulla richiesta del Sindaco del Comune di Frosinone; Udito il relatore, dott. Gianluca Braghò; FATTO Con nota di trasmissione n. 50869 del 14 ottobre 2010 il Sindaco del Comune di Frosinone ha formulato un quesito in ordine alla trasformazione della forma associativa, attualmente adottata ai fini dell’applicazione della legge n. 328/2000, da Accordo di Programma a Consorzio di servizi, e alla compatibilità di detta forma consortile con l’art. 2, comma 186 lett. e) della legge n. 191/2009. In particolare, il sindaco espone che: - il Comune di Frosinone, in virtù di specifico Accordo di programma, in qualità di ente capofila, programma e realizza i progetti dei Piani di Zona distrettuali, erogando i relativi servizi sull’intero territorio del Distretto, che comprende 23 comuni; - al fine di una migliore organizzazione e gestione dei servizi, l’Assemblea dei Sindaci, alla luce di alcuni elementi di criticità, che non consentono la stabilizzazione delle figure professionali che operano all’interno dell’ufficio di Piano, facente capo al comune capofila, ha manifestato la volontà di trasformare l’attuale forma associativa (Accordo di Programma in consorzio di servizi); - i comuni continuerebbero a mantenere la titolarità delle funzioni attribuite dalla legge, delegando al Consorzio la gestione dei servizi, compresi nei Piani di Zona, attraverso un ufficio di piano appositamente costituito.   Ciò premesso, l’amministrazione comunale richiedente intende conoscere se un Consorzio, che nasce con tali caratteristiche per la gestione dei servizi sociali previsti nei Piani di Zona ex lege 328/2000 (assistenza domiciliare, strutture residenziali e semiresidenziali, etc.), possa considerarsi Consorzio di servizi e, perciò, compatibile con quanto disposto dall’art. 2, comma 186 lett. e) della legge 23.12.2009, n.191, come modificata dal D.L. 25.01.2010, n.2, convertito con modificazioni dalla L.26.03.2010, n.42. AMMISSIBILITÀ SOGGETTIVA La richiesta di parere di cui sopra è intesa ad avvalersi della facoltà prevista dalla norma contenuta nell’art. 7, comma 8, della legge 5 giugno 2003, n. 131, la quale dispone che le Regioni, i Comuni, le Province e le Città metropolitane possono chiedere alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti “pareri in materia di contabilità pubblica”. La funzione consultiva delle Sezioni regionali è inserita nel quadro delle competenze che la legge 131/2003, recante adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, ha attribuito alla Corte dei conti. Al riguardo, la Sezione, è chiamata preliminarmente, a pronunciarsi sull’ammissibilità della richiesta, con riferimento ai parametri derivanti dalla natura della funzione consultiva prevista dalla normazione sopra indicata. Con particolare rilievo al profilo soggettivo, concernente l’individuazione dell’organo legittimato a inoltrare le richieste di parere in questione, dei comuni, si osserva che il sindaco, in quanto organo istituzionale di vertice, riveste il ruolo di rappresentante legale del Comune, ai sensi dell’art. 50 T.U.E.L. Come tale, egli è certamente legittimato a trasmettere la richiesta di parere in questione. Pertanto, la richiesta di parere in epigrafe è da considerarsi ammissibile sotto il profilo soggettivo. AMMISSIBILITÀ OGGETTIVA Con riferimento alle condizioni di ammissibilità oggettiva, occorre rilevare che la disposizione contenuta nel comma 8, dell’art. 7 della legge 131/2003 deve essere raccordata con il precedente comma 7, norma che attribuisce alla Corte dei conti la funzione di verificare il rispetto degli equilibri di bilancio, il perseguimento degli obiettivi posti da leggi statali e regionali di principio e di programma, la sana gestione finanziaria degli enti locali. Lo svolgimento delle funzioni è qualificato dallo stesso legislatore quale forma di controllo collaborativo. Il raccordo tra le due disposizioni opera nel senso che il comma 8 prevede forme di collaborazione ulteriori rispetto a quelle del precedente comma, rese esplicite in particolare con l’attribuzione agli enti della facoltà di chiedere pareri in materia di contabilità pubblica. Al riguardo, è stato più volte affermato che le Sezioni regionali della Corte dei conti non svolgono una funzione consultiva a carattere generale in favore degli enti locali, e che le attribuzioni consultive si connotano sulle funzioni sostanziali di controllo collaborativo ad esse conferite dalla legislazione positiva. Sul punto specifico, le Sezioni Riunite della Corte dei conti, intervenendo con una pronuncia in sede di coordinamento della finanza pubblica ai sensi dell’art. 17, co. 31 del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, hanno delineato una nozione unitaria della materia della contabilità pubblica, incentrata sul “sistema di principi e di norme che regolano l’attività finanziaria e patrimoniale dello Stato e degli enti pubblici”, da intendersi tuttavia in senso dinamico, anche in relazione alle materie che incidono sulla gestione del bilancio e sui suoi equilibri (Delibera n. 54, in data 17 novembre 2010). Il limite della funzione consultiva, come sopra affermato, fa escludere qualsiasi possibilità d’intervento della Corte dei conti nella concreta attività gestionale ed amministrativa, ricadente nell’esclusiva competenza dell’autorità che la svolge o che la funzione consultiva possa interferire in concreto con competenze di altri organi giurisdizionali. Dalle indicate considerazioni consegue che la nozione di contabilità pubblica va conformandosi all’evolversi dell’ordinamento, seguendo anche i nuovi principi di organizzazione dell’amministrazione, con effetti differenziati, per quanto riguarda le funzioni della Corte dei conti, secondo l’ambito di attività. La richiesta di parere deve inoltre elaborare questioni di carattere generale, in quanto diretta ad ottenere indicazioni relative alla corretta applicazione di norme valide per la generalità degli Enti di tipologia simile al comune richiedente. Ciò posto, si ritiene che il quesito rientri nella materia della contabilità pubblica, sia in quanto attiene alla disciplina di profili gestionali contenuti in legge una finanziaria, sia in quanto detta disciplina è, essa stessa, finalizzata al contenimento della spesa pubblica ed è direttamente incidente sugli equilibri di bilancio dell’ente. Al riguardo, si richiama anche quanto specificato recentemente dalle Sezioni Riunite in sede di controllo con funzione di coordinamento (delibera 16 novembre 2010 n. 54/2010/CONTR). È da ritenere altresì che la richiesta di parere afferisca ad una questione di carattere generale, potenzialmente riproducibile per gli altri enti locali, per i quali rileva la forma organizzativa per la resa di servizi assistenziali, alla luce delle norme sul contenimento delle spese di funzionamento della pubblica amministrazione entrate in vigore con le recenti leggi finanziarie (191/2009; 42/2010 e 122/2010). Alla luce delle suesposte considerazioni, la richiesta di parere è da ritenersi ammissibile e può essere esaminata nel merito. MERITO Preliminarmente, la Sezione osserva che la decisione in merito alla costituzione di una stabile struttura organizzativa per la resa di determinate funzioni, o di servizi pubblici, rientra nell’ambito di discrezionalità dell’ente locale, che ai fini delle proprie determinazioni può utilizzare le conclusioni contenute nel presente parere. L’art. 2, comma 186, lett. e) della legge 23/12/2009, n. 191 (legge finanziaria 2010), come modificato dal D.L. 25 gennaio 2010, n. 2, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 marzo 2010, n. 42, dispone, a fini di coordinamento della finanza pubblica e per il contenimento della spesa pubblica, la soppressione dei “consorzi di funzioni” tra gli Enti locali, ad eccezione dei bacini imbriferi montani (B.I.M.) costituiti ai sensi dell’art. 1 della legge 27/12/1953, n. 959. La predetta norma dispone, altresì, che sono fatti salvi i rapporti di lavoro a tempo indeterminato esistenti, con assunzione, da parte dei comuni, delle funzioni già esercitate dai soppressi consorzi e delle relative risorse e con successione dei comuni ai consorzi medesimi in tutti i rapporti giuridici e ad ogni altro effetto. Il quesito posto dall’amministrazione comunale assevera il dubbio sull’effettiva portata della citata normativa ed, in particolare, se un consorzio costituito per la gestione dei servizi sociali ai sensi della legge n. 328/2000, sia da intendersi un consorzio di funzioni e, dunque, da sopprimere (o da non costituire) ovvero possa considerarsi un consorzio di servizi e, come tale, suscettibile di conservazione. Ciò premesso, è da ricordare che con legge 27 ottobre 1995, n. 437 di conversione del D.L. 28 agosto 1995, n. 361) è stata prevista espressamente la gestione associata non solo di servizi, ma anche per “l’esercizio di funzioni”. La disposizione è stata meramente riprodotta nell’art. 31 del T.U.E.L., a tenore del quale gli enti locali, per la gestione associata di uno o più servizi e l’esercizio associato di funzioni, possono costituire un consorzio secondo le norme previste per le aziende speciali. Al consorzio possono partecipare altri enti pubblici, quando a ciò siano autorizzati, secondo le leggi alle quali sono soggetti. La predetta clausola di riserva impone la soggezione dell’ente locale alle norme finanziarie attualmente in vigore che prevedono la soppressione obbligatoria dei consorzi di funzioni, al fine di ridurre il perimetro della pubblica amministrazione e di contenere in tal modo le spese degli enti locali. La legge finanziaria 30 luglio 2010, n.122 di conversione del D.L. 31 maggio 2010, n.78 (art. 14, comma 28), in linea con quanto disposto dagli artt. 30, 33 e 34 del T.U.E.L., ha previsto l’obbligatorietà della forma associata nella resa di funzioni fondamentali per i comuni demograficamente minori, citando espressamente gli assetti organizzativi dell’Unione di comuni o della Convenzione. Nella gestione in forma associata delle funzioni fondamentali n......