CONTRASTO DEI CASI DI TURBATIVE DI GARA
BANDI DI GARA: I CONTENUTI SONO VINCOLANTI
21 aprile 2004
21 aprile
2004
Comunicazione UAS
L'Ufficio Affari Speciali ha fornito, su indicazione del Consiglio, nella
sezione Pubblicazioni un documento dal titolo 'Considerazioni sul riconoscimento
della turbativa di gara e sul possibile contrasto' e lo sottopone alla
valutazione di tutti i soggetti interessati
Presentazione
In data 18 marzo u.s. - verbale n. 11 argomento n.
44 - il Consiglio ha disposto la pubblicazione di un documento ove si espone
una metodologia che si prefigge di agevolare, per quanto possibile, gli
operatori del settore dei lavori pubblici nel riconoscimento delle c.d.
“cordate” tra imprese concorrenti.
Come noto, mentre ciò è molto semplice quando si
tratta di una unica ed evidente cordata o di più cordate ma ben individuabili,
non altrettanto si verifica nei casi “intermedi”, onde l’algoritmo proposto si
prefigge di dare possibilmente un semplice strumento di diagnosi sul grado di
scostamento della gara dai “canoni della libera concorrenza”.
Data la complessità della questione il Consiglio,
dietro proposta dell’UAS scrivente, ha ritenuto di sottoporre il metodo
proposto alla valutazione di tutti gli interessati per raccogliere ogni
eventuale osservazione.
Sarebbe gradito un rapido e non formale riscontro
all’indirizzo di posta elettronica l.miconi@avlp.it
Roma, 21 aprile 2004
Considerazioni sul riconoscimento
della turbativa di gara e
sul possibile contrasto
Premesse
Tra le anomalie più
frequenti che affliggono il settore dei lavori pubblici si trova certamente la
”turbativa di gara”.
La grande notorietà di
tale anomalia, anche presso i non addetti ai lavori, è dovuta alle ricorrenti
inchieste giudiziarie che richiamano l’attenzione dei media per le notizie
d’arresti di pubblici amministratori, funzionari, appaltatori e talora di
liberi professionisti.
Tuttavia ciò che ne
amplifica la gravità è che alla elevata frequenza di tali eventi, pressoché
uniforme su tutto il territorio nazionale, corrisponde una notevole difficoltà
di indagine e di accertamento ove si escludano le dichiarazioni spontanee delle
persone coinvolte o le intercettazioni ambientali. Risorse certamente troppo
limitate se si considera la effettiva presumibile estensione del fenomeno in commento.
Si pone perciò un
interrogativo fondamentale: è possibile, dalla sola osservazione dei ribassi
offerti dai concorrenti, sviluppare metodi sufficientemente rigorosi per il
riconoscimento della turbativa di gara ? E quali sono i possibili rimedi a disposizione
dei responsabili del procedimento per prevenire e finanche annullare i fenomeni
di devianza in esame ?
Per tentare possibili
soluzioni alle questioni poste, nel presente lavoro si vuole fornire un primo
contributo che, lungi dall’essere definitivo, possa però essere di ausilio sia
per le amministrazioni aggiudicatrici sia per tutti gli operatori interessati
alla salvaguardia di un mercato sano degli appalti.
I dati e le
informazioni che hanno consentito le valutazioni di seguito riportate, sono stati
desunti dalla banca dati dell’Autorità, nonché da numerosi accertamenti
ispettivi effettuati su un’ampia tipologia di opere.
Distribuzioni tipiche dei ribassi
Da un’ampia serie di
osservazioni svolte, in un primo approccio, con riferimento ad aste pubbliche e
licitazioni private al disotto della soglia comunitaria (criterio di
aggiudicazione di cui all’art.21 comma 1-bis legge n.109/94), nella fase che
precede il “taglio delle ali”, sono state rilevate quattro marcate tendenze dei
ribassi.
La prima è
caratterizzata da una distribuzione con andamento che può essere definito
“uniforme” nel senso che i valori delle offerte percentuali sono dislocati
tutti all’interno di qualche punto percentuale.
In un semplice grafico
avente in ascissa le offerte e nelle ordinate i valori di ribasso disposti in
senso crescente, si trova una retta pressoché orizzontale, il cui valore di
intercetta (con le ordinate) dipende, nelle osservazioni fatte, dalla località
nella quale si è svolta la gara.
Ad esempio nella regione
Sicilia tali valori - nel periodo preso in considerazione - oscillano
all’interno di qualche punto percentuale e solitamente al disotto dell’1%;
mentre in varie città del nord si è riscontrato che tale valore di intercetta
si colloca intorno a valori anche del 15 % o talora di più.
Se poi con riferimento
a tale tipologia si elabora un semplice istogramma con l’accortezza di fissare
in modo adeguato la classe di descrizione dei ribassi - appare significativo in
questo caso un intervallo delle classi intorno al 2 o 3 % - si osserva che
tutti i ribassi sono dislocati in un’unica barra.
Al riguardo v’è da dire
che a seguito della introduzione anche in Sicilia del criterio di
aggiudicazione di cui all’art. 21 comma 1-bis della legge n.109/94 - ad opera
della legge regionale n.7 del 2.8.2002 - è stata osservata una distribuzione
orizzontale dei ribassi del tutto analoga a quella descritta, seppure questa
volta a partire da un valore di intercetta decisamente più elevato, dell’ordine
del 10 - 15 %.
Tale tipologia di gara
è pertanto (e sembra rimanere) caratterizzata dalla effettiva assenza di
concorrenza data la scarsa significatività delle differenze economiche tra le
offerte (anche molto numerose e fino all’ordine delle centinaia); l’interesse
alla partecipazione alla gara, dato che solitamente si riscontra un grande
numero di partecipanti, è dovuto verosimilmente al c.d. “principio della
rotazione” dell’aggiudicazione o alla promessa di sub-commesse al contratto
principale (noli a freddo, forniture e posa in opera, ecc.).
In tale tipologia
rientrano la quasi totalità delle gare espletate (negli anni 2000 e primo
semestre 2002) ai sensi dell’art.33 della Legge109/94 e art. 82 del reg. 554/99
ove il valore dell’intercetta si colloca tra il 5, 6 o 7 %, indifferentemente
dalla località dove si è svolta la gara ed anche se tali gare vedono, com’è
ovvio, un numero di partecipanti molto ridotto.
Una seconda tipologia
molto frequente di distribuzione dei ribassi è caratterizzata dalla presenza
nella gara di valori concentrati solo in determinati intervalli, ciò che da
luogo ad un andamento che può essere definito “a gradini” o “a soglie”. In tal
caso si parla anche di gare caratterizzate dal c.d. fenomeno delle “cordate”.
Se si osserva l’intero
intervallo tra il valore minimo ed il valore massimo di ribasso in gara, si può
rilevare tra l’altro la caratteristica assenza di ribassi in ampie fasce di
valori.
Qui la concorrenza
sembra esplicarsi tra i gruppi di offerte - appunto cordate - che appartengono
alle varie soglie. Al riguardo si è altresì rilevato, da una serie di
approfondimenti di ordine investigativo, che quando le soglie sono solo due, la
“concorrenza” può essere fittizia e i valori delle soglie sono scelti in modo
funzionale alla predeterminazione del ribasso di aggiudicazione.
Ove per tale tipologia
si elabori un istogramma nell’intervallo tra il minimo e il massimo ribasso -
sempre con classi del 2 o 3 % -, si osserva che le offerte sono concentrate in
ascissa in due (o raramente in più) barre numericamente distanti tra loro.
In casi del genere è
anche solitamente significativa la correlazione tra i partecipanti alla cordata
e altri elementi caratteristici quali ad esempio la residenza dell’appaltatore
ed il personale dipendente, la società che ha emesso la polizza fideiussoria,
ed altri elementi che possono essere individuati di volta in volta. Circa la
provenienza dell’appaltatore, è risultato frequente che gruppi di operatori di
località diverse instaurino protocolli sostanziali di collaborazione in virtù
dei quali si “scambiano” reciprocamente soglie di valori in gare da
aggiudicarsi nelle rispettive aree di influenza.
Una terza tipologia di
distribuzione è caratterizzata da un andamento asintotico. Ordinando sempre le
offerte in senso crescente, si ottiene un grafico dove con poche offerte si ha
una crescita dei ribassi pressochè lineare, dopo di che i restanti e
preponderanti valori di ribasso si collocano tutti in corrispondenza di una
determinata soglia.