COSTITUZIONE SOCIETÀ DI CAPITALI DA PARTE DEGLI ENTI LOCALI



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Chiarimenti sugli organismi indipendenti di valutazione



































































































Corte dei conti - Sezione regionale di controllo per la Lombardia Delibera parere 15 settembre 2010 n Corte dei conti - Sezione regionale di controllo per la Lombardia Delibera parere 15 settembre 2010 n. 861 OGGETTO: Divieto di costituzione di società di capitali ex articolo 14, comma 32, Dl 78/2010 - Eccezioni. Premesso che Il Sindaco del Comune di Castel Rozzone, con nota in data 18 giugno 2010, richiamando il disposto dell'art. 3, co. 27 della legge n. 244 del 2007, dell'art. 23-bis del d.l. n. 112 e dell'art. 14, co. 32 del d.l. n. 78 del 2010, ha domandato alla Sezione se sia ammissibile la costituzione di una società fra alcuni enti locali per la «progettazione, sviluppo e realizzazione di impianti di produzione di energia rinnovabile quali impianti eolici, biomasse, fotovoltaici, pannelli solari, nonché progettazione e costruzione nonché commercializzazione dell'energia elettrica prodotta da tali impianti ...», anche con finalità di abbattimento dell'inquinamento atmosferico. Nell'ambito della richiesta ha specificato che il capitale della società dovrebbe essere pari a 24.000 euro, suddiviso in misura eguale fra 8 Comuni interessati all'operazione. Osserva che La richiesta di parere in esame è intesa ad avvalersi della facoltà prevista dalla norma contenuta nell'art. 7, comma 8, della legge 5 giugno 2003, n. 131, la quale dispone che le Regioni, i Comuni, le Province e le Città metropolitane possono chiedere alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti «pareri in materia di contabilità pubblica». La funzione consultiva delle Sezioni regionali è inserita nel quadro delle competenze che la legge n. 131 del 2003, recante adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, ha attribuito alla Corte dei conti. Preliminarmente è opportuno richiamare l'attenzione sulla circostanza che in relazione alla richiesta proveniente dal Sindaco del Comune di Castel Rozzone, la Sezione, a partire dai pareri n. 46, reso in data 18 ottobre 2007, e n. 49, reso in data 6 novembre 2007, si è pronunciata su specifici quesiti posti, rispettivamente, dal Sindaco del Comune di Milano e dal Presidente della Provincia di Brescia, aventi ad oggetto l'interpretazione e le modalità applicative di alcune disposizioni concernenti la disciplina delle società pubbliche contenute nella legge finanziaria per il 2007. A seguire con i pareri n. 23, reso in data 11 aprile 2008 e n. 48, reso in data 8 luglio 2008, si è pronunciata in ordine all'interpretazione della disposizione contenuta nell'art. 3, co. 27 della legge finanziaria per il 2008. Inoltre, con più delibere ha delineato i criteri e le modalità che devono essere tenuti in considerazione dagli enti locali territoriali ove intendano procedere alla costituzione di società di capitali (per tutte: delibere n. 9, in data 23 gennaio 2008 e n. 270, in data 21 dicembre 2008, n. 270). Con specifico riferimento alla richiesta proveniente dal Sindaco del Comune di Castel Rozzone, la Sezione, richiamato il contenuto delle delibere richiamate sopra, osserva quanto segue. In merito all'ammissibilità della richiesta Il primo punto da esaminare concerne la verifica in ordine alla circostanza se la richiesta proveniente dal Comune di Castel Rozzone rientri nell'ambito delle funzioni attribuite alle Sezioni regionali della Corte dei conti dall'art. 7 comma ottavo, della legge 6 giugno 2003, n. 131, norma in forza della quale Regioni, Province e Comuni possono chiedere a dette Sezioni pareri in materia di contabilità pubblica nonché ulteriori forme di collaborazione ai fini della regolare gestione finanziaria e dell'efficienza e dell'efficacia dell'azione amministrativa. In proposito, questa Sezione ha precisato, in più occasioni, che la funzione di cui al comma ottavo dell'art. 7 della legge n. 131/2003 si connota come facoltà conferita agli amministratori di Regioni, Comuni e Province di avvalersi di un organo neutrale e professionalmente qualificato per acquisire elementi necessari ad assicurare la legalità della loro attività amministrativa. I pareri e le altre forme di collaborazione si inseriscono nei procedimenti amministrativi degli enti territoriali consentendo, nelle tematiche in relazione alle quali la collaborazione viene esercitata, scelte adeguate e ponderate nello svolgimento dei poteri che appartengono agli amministratori pubblici, restando peraltro esclusa qualsiasi forma di cogestione o coamministrazione con l'organo di controllo esterno (per tutte: 11 febbraio 2009, n. 36). Infatti, deve essere messo in luce che il parere della Sezione attiene a profili di carattere generale anche se, ovviamente, la richiesta proveniente dall'ente pubblico è motivata, generalmente, dalla necessità di assumere specifiche decisioni in relazione ad una particolare situazione. L'esame e l'analisi svolta nel parere è limitata ad individuare l'interpretazione di disposizioni di legge e di principi generali dell'ordinamento in relazione alla materia prospettata dal richiedente, spettando, ovviamente, a quest'ultimo la decisione in ordine alle modalità applicative in relazione alla situazione che ha originato la domanda. Con specifico riferimento all'ambito di legittimazione soggettiva ed oggettiva degli enti in relazione all'attivazione di queste particolari forme di collaborazione, è ormai consolidato l'orientamento che vede, nel caso del Comune, il Sindaco o, nel caso di atti di normazione, il Consiglio comunale quale organo che può proporre la richiesta. Inoltre, è acquisito ed incontestato che non essendo ancora insediato in Lombardia il Consiglio delle autonomie, previsto dall'art. 123 della Costituzione e dallo Statuto della Regione Lombardia, i Comuni e le Province possano, nel frattempo, chiedere direttamente i pareri alla Sezione regionale. In relazione al profilo oggettivo, limiti vanno stabiliti solo in negativo. In proposito deve essere posto in luce che la nozione di «contabilità pubblica» deve essere intesa nella ampia accezione che emerge anche dalla giurisprudenza della Corte di Cassazione in tema di giurisdizione della Corte dei conti ed investe così tutte le ipotesi di spendita di denaro pubblico oltre che tutte le materie inerenti i bilanci pubblici, i procedimenti di entrata e di spesa, la contrattualistica, il patrimonio e la sua gestione che, tradizionalmente e pacificamente, rientrano nella nozione. D'altro canto la norma in discussione non fissa alcun limite alle richieste di altre forme di collaborazione. In negativo, senza peraltro voler esaurire la casistica, va posta in luce la inammissibilità di richieste che interferiscano con altre funzioni intestate alla Corte ed in particolare con l'attività giurisdizionale, che si risolvano in scelte gestionali, di esclusiva competenza degli amministratori degli enti, che attengano a giudizi in corso, che riguardino attività già svolte, dal momento che i pareri sono propedeutici all'esercizio dei poteri intestati agli amministratori e dirigenti degli enti e non possono essere utilizzati per asseverare o contestare provvedimenti già adottati. Con specifico riferimento alla richiesta formulata dal Comune di Castel Rozzone occorre rilevare, come è stato sottolineato già in più occasioni dalla Sezione, che viene chiesto alla Corte dei conti di fornire un parere in ordine all'utilizzo dello strumento societario per la gestione di risorse pubbliche al fine di realizzare attività di competenza o di interesse dell'ente. Si tratta, quindi, di una questione che incide direttamente sia sull'allocazione delle risorse finanziarie della collettività e, in ultima analisi, sulla materia dei bilanci pubblici, che sulla composizione del patrimonio pubblico, anche in relazione alle sue modalità di utilizzo e gestione (per tutte: delibere n. 46 del 18 ottobre 2007 e n. 49 del 6 novembre 2007). La richiesta di parere in esame risponde ai requisiti indicati sopra e, pertanto, è da ritenere ammissibile e può essere esaminata nel merito. Il quesito posto dal Sindaco del Comune di Castel Rozzone Con la richiesta in esame, viene domandato alla Sezione se sia conforme alla legislazione vigente, e in particolare agli artt. 3, co. 27 della legge n. 244 del 2007, 23-bis del d.l. n. 112 e 14, co. 32 del d.l. n. 78 del 2010, la costituzione di una società fra alcuni enti locali per la «progettazione, sviluppo e realizzazione di impianti di produzione di energia rinnovabile quali impianti eolici, biomasse, fotovoltaici, pannelli solari, nonché progettazione e costruzione nonché commercializzazione dell'energia elettrica prodotta da tali impianti ...», anche con finalità di abbattimento dell'inquinamento atmosferico. Nell'ambito della richiesta, il Comune ha specificato che il capitale sociale della società dovrebbe essere pari a 24.000 euro, suddiviso in misura eguale fra 8 Comuni interessati all'operazione. Il richiedente, prima di procedere alla costituzione della società, ha interrogato la magistratura contabile in ordine alla liceità dell'operazione, tenuto conto sia del disposto dell'art. 3 co. 27 della legge finanziaria per il 2008 che, da ultimo, della norma contenuta nell'art. 14, co. 32 del d.l. n. 78 del 2010, in attesa di conversione al momento della formulazione dell'istanza. La formulazione del quesito induce la Sezione a ribadire, preliminarmente, che la scelta se dar corso alla costituzione della società di capitali, così come ogni altra scelta attinente l'amministrazione dell'ente, spetta esclusivamente agli organi ai quali è stata affidata l'amministrazione comunale e, in primo luogo, al Consiglio comunale (per tutti: C. conti, sez. contr. Lombardia, 29 giugno 2006, n. 9/pareri/06; con specifico riferimento alla materia societaria: n. 23/pareri/08 dell'11 aprile 2008). Al fine di assumere le determinazioni di loro competenza, gli organi dell'ente territoriale, nell'ambito della loro discrezionalità e senza alcun vincolo, possono riferirsi alle conclusioni contenute nel presente parere. Ferme restando le considerazioni svolte da questa Sezione, in più occasioni, in ordine alle società pubbliche ed alla loro natura in relazione alle disposizioni legislative nazionali e ai principi di derivazione comunitaria che le disciplinano, già richiamate sopra, il quesito posto dal Sindaco del Comune di Castel Rozzone richiede alcune precisazioni preliminari.  1) Negli ultimi anni si è assistito alla progressiva costituzione di società a partecipazione totalitaria, maggioritaria od anche minoritaria di enti pubblici, i quali hanno affidato alle stesse l'effettuazione di alcune attività di loro pertinenza, ovvero la gestione di servizi pubblici, l'effettuazione di lavori pubblici, lo svolgimento sia di attività di interesse delle comunità locali che strumentali e funzionali allo svolgimento di compiti propri del Comune o della Provincia. In alcuni casi, poi, il ricorso all'utilizzo dello strumento societario è stato funzionale unicamente al rispetto formale (e non sostanziale) dei vincoli di finanza pubblica, quali quelli derivanti dal Patto di stabilità interno o dai limiti in materia di assunzione di personale. La partecipazione dei Comuni e delle Province a società di capitali costituisce una modalità di organizzazione degli interventi dell'ente in settori che presentano un particolare interesse per gli enti locali, come è riconosciuto dallo stesso legislatore che non solo ha individuato nelle società a capitale misto una delle modalità tipiche di organizzazione della gestione dei servizi pubblici locali ma ha anche preso in considerazione la possibilità che società a capitale interamente pubblico o misto possano svolgere funzioni amministrative di competenza degli enti costitutori. Per alcuni anni il fenomeno è andato sviluppandosi in assenza di specifiche regole legislative, che, però, in un secondo tempo, sono state introdotte progressivamente a partire dalle norme contenute nella legge finanziaria per l'anno 2007 che hanno indicato alcune regole gestionali in ordine ai compensi ed al numero massimo degli amministratori che possono essere designati dagli enti pubblici (Il riferimento è all'art. 1, co. 718 e segg. della legge 27 dicembre 2006, n. 296).  2) La necessità che il ricorso allo strumento societario sia circoscritto a reali necessità ed esigenze degli enti territoriali, anche al fine di evitare un utilizzo strumentale, giustificato unicamente dall'esigenza di eludere le normative pubblicistiche in tema di finanza pubblica o di creare artificiosamente posizioni destinate ad alimentare un sottogoverno locale, ha indotto il legislatore a precisare i limiti che devono caratterizzare l'utilizzo dello strumento societario da parte di tutti gli enti pubblici e, in particolare di quelli territoriali. La legge finanziaria per il 2008 ha previsto, infatti, che le amministrazioni pubbliche non possano procedere alla costituzione di nuove società che abbiano «per oggetto la produzione di beni e di servizi non strettamente necessarie per il perseguimento delle proprie finalità istituzionali», con la precisazione che è sempre ammessa «la costituzione di società che producono servizi di interesse generale» (art. 3, co. 27 della legge 24 dicembre 2007, n. 244). L'accertamento della predetta finalità è espressamente demandato all'ente che deve effettuare questa verifica prima di procedere alla costituzione della società (art. 3, co. 28 della legge n. 244 del 2007). Con questa disposizione il legislatore, riprendendo precedenti interventi normativi, ha inteso porre una stretta correlazione fra finalità proprie dell'ente pubblico e utilizzo dello strumento societario, legittimando e circoscrivendo, allo stesso tempo, il ricorso alla modalità societaria per lo svolgimento di attività di competenza dell'ente. In base alle norme contenute ne......