COSTO DEL PERSONALE: COME GIOCANO I DIPENDENTI DI SOCIETÀ STRUMENTALI?
Indennità di direzione generale ai segretari comunali: -10%
Del
Del. n.
208/2011/PAR
Sezione Regionale di Controllo per
la Toscana
composta dai magistrati:
- Pres.
Sezione Vittorio GIUSEPPONE Presidente
- Cons.
Paolo PELUFFO Componente
- Cons.
Graziella DE CASTELLI Relatore
- Cons.
Raimondo POLLASTRINI Componente
- 1°Ref.
Laura D'AMBROSIO Componente
- 1°Ref.
Marco BONCOMPAGNI Componente
VISTO l'art. 100, secondo comma, della
Costituzione;
VISTO il Testo Unico delle leggi sulla Corte dei
conti, approvato con r.d. 12 luglio 1934, n. 1214, e successive modificazioni;
VISTA la legge 14 gennaio 1994, n. 20, recante
disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei Conti;
VISTA la legge 5 giugno 2003 n. 131, recante
disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3;
VISTO il regolamento (14/2000) per l'organizzazione
delle funzioni di controllo della Corte dei Conti, deliberato dalle Sezioni
Riunite della Corte dei conti in data 16 giugno 2000 e successive modifiche;
VISTA la convenzione stipulata il 16 giugno 2006
tra Sezione Regionale, Consiglio delle autonomie locali e Giunta regionale
Toscana in materia di "ulteriori forme di collaborazione" tra Corte
ed Autonomie, ai sensi dell'art. 7, comma 8, della citata legge n. 131 del
2003.
UDITO nella Camera di consiglio del 7 ottobre 2011
il relatore, Cons. Graziella De Castelli;
PREMESSO
Il Consiglio delle autonomie locali ha inoltrato alla
Sezione, con nota in data 28 luglio 2011 prot. n. 12911/1.13.9, richiesta di
parere formulata dal Sindaco del comune di Campi Bisenzio, in cui l'ente chiede
la corretta interpretazione della norma di cui all'art. 76, comma 7 del D.L.
112/2008, convertito in L. 133/2008, come modificato dall'art. 20, comma 9 del
D.L. 98/2011, convertito in L. 111/2011, nella parte in cui impone di calcolare
le spese di personale derivanti da società a partecipazione pubblica locale
totale o di controllo. Precisamente l'ente chiede:
1. se le società partecipate da considerare siano quelle
in cui la percentuale di partecipazione è compresa tra il 50 e il 100% o quelle
in cui l'ente possiede un rappresentante nel consiglio di amministrazione;
2. se le spese sostenute dalle società partecipate vanno
considerate in quota parte proporzionalmente alla percentuale di partecipazione
dell'ente o nel loro valore assoluto;
3. se le spese da
considerare siano quelle correnti e del personale da sommarsi a quelle
analoghe dell'ente o solo quelle per il
personale.
CONSIDERATO
Secondo ormai consolidati orientamenti assunti dalla Corte
dei conti in tema di pareri da esprimere ai sensi dell'art. 7, comma 8, della
legge n. 131 del 2003, occorre verificare in via preliminare se la richiesta di
parere formulata presenti i necessari requisiti di ammissibilità, sia sotto il
profilo soggettivo, che riguarda la legittimazione dell'organo richiedente, sia
sotto il profilo oggettivo, che concerne l'attinenza dei quesiti alla materia
della contabilità pubblica, come espressamente previsto dalla legge, e la
coerenza dell'espressione di un parere con la posizione costituzionale
assegnata alla Corte dei conti ed il ruolo specifico delle Sezioni regionali di
controllo.
Nel caso in esame, la richiesta di parere è ammissibile
sotto il profilo soggettivo, provenendo essa dal Sindaco del comune
interessato, tramite il Consiglio delle autonomie.
In ordine al requisito oggettivo, occorre preliminarmente
accertare se la richiesta di parere sia riconducibile alla materia della
contabilità pubblica, se sussistano i requisiti di generalità ed astrattezza,
se il quesito non implichi valutazione di comportamenti amministrativi, ancor
più se connessi ad atti già adottati o comportamenti espletati, se l'ambito in
concreto sia oggetto di indagini della procura regionale o di giudizio innanzi
alla sezione giurisdizionale regionale della Corte dei conti, ovvero oggetto di
contenzioso penale, civile o amministrativo. Anche sotto il profilo oggettivo
la richiesta in esame risponde ai parametri su indicati ed è, pertanto, da
ritenersi ammissibile.
Nel merito, la norma di cui all'art. 20, comma 9 del D.L.
98/2011, convertito in L. 111 del 15 luglio 2011 ha introdotto un nuovo periodo
all'art. 76, comma 7 del D.L. 112/2008 convertito in L. 133/2008 (a sua volta
integrato dall'art. 14, comma 9 della L. 122/2010), in virtù del quale
l'articolo in questione recita: "È fatto divieto agli enti nei quali
l'incidenza delle spese di personale è pari o superiore al 40% delle spese
correnti di procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo e con qualsivoglia
tipologia contrattuale; i restanti enti possono procedere ad assunzioni di
personale nel limite del 20 per cento della spesa corrispondente alle
cessazioni dell'anno precedente. Per gli enti nei quali l'incidenza delle spese
di personale è pari o inferiore al 35 per cento delle spese correnti sono
ammesse, in deroga al limite del 20 per cento e comunque nel rispetto degli
obiettivi del patto di stabilità interno e dei limiti di contenimento
complessivi delle spese di personale, le assunzioni per turn-over che
consentano l'esercizio delle funzioni fondamentali previste dall'articolo 21,
comma 3, lettera b), della legge 5 maggio 2009, n. 42. Ai fini del computo
della percentuale di cui al periodo precedente si calcolano le spese sostenute
anche dalle società a partecipazione pubblica locale totale o di controllo che
sono titolari di affidamento diretto di servizi pubblici locali senza gara,
ovvero che svolgono funzioni volte a soddisfare esigenze di interesse generale
aventi carattere non industriale, né commerciale, ovvero che svolgono attività
nei confronti della pubblica amministrazione a supporto di funzioni
amministrative di natura pubblicistica. La disposizione di cui al precedente
periodo non si applica alle società quotate su mercati regolamentari."
Il legislatore limita la fattispecie normativa alle
società destinatarie di affidamento diretto di servizi, a quelle che svolgono
servizi privi di rilevanza economica e a quelle che svolgono servizi a supporto
di funzioni amministrative (società strumentali), escludendo le società quotate
in mercati regolamentati e le società che hanno ricevuto l'affidamento con
procedura competitiva sul presupposto che, per queste ultime, la previsione di
una gara assicuri la presenza dei requisiti di economicità, efficienza ed
efficacia necessari all'attuazione del "buon andamento" chiesto dalla
Costituzione all'art. 97, mediante il confronto competitivo sul mercato e la
verifica della congruità dei costi, soprattutto in materia di personale.
La norma in questione avvalora l'interpretazione già
avanzata da diverse sezioni regionali in riferimento a svariati soggetti
partecipati (unioni, comunità montane, consorzi e società partecipate) e
avallata dalle Sezioni riunite della Corte dei conti che, nella deliberazione n.
3/2011, hanno sostenuto che sussiste nell'ordinamento "un tendenziale
principio inteso a rilevare unitariamente le voci contabili riferite alla spesa
per personale tra ente locale e soggetto a vario titolo partecipato al fine di
rendere più trasparente la gestione delle risorse", precisando, altresì,
che tale principio deve fungere da canone di riferimento affinché sia data
rigorosa ed effettiva attuazione alle diverse disposizioni di contenimento
della spesa e sia scongiurato il rischio di elusioni delle stesse. Difatti non
vi è dubbio che l'espansione del fenomeno delle esternalizzazioni delle
attività delle amministrazioni locali sia nato dall'esigenza di perseguire la
maggiore efficienza privatistica nella resa dei servizi pubblici, ma lo
sviluppo straordinario del fenomeno va interpretato anche quale reazione alle
limitazioni poste alla gestione finanziaria dalle ultime leggi finanziarie che
hanno spinto gli amministratori locali a trasferire all'esterno molte attività,
alleggerendo il bilancio dei relativi oneri e trasferendo il personale interessato.
La norma di cui all'art. 76 citato risponde all'esigenza
di evitare elusioni ponendosi, peraltro, in linea con i principi espressi con
la recente deliberazione n. 27/2011 dalle Sezioni Riunite della Corte dei conti
che, chiamate a pronunciarsi in funzione nomofilattica in ordine al
"significato da attribuire all'espressione spesa di personale da
considerare ai fini del calcolo dell'incidenza percentuale di cui al comma 7
dell'art. 76 D.L. 112/08 s.m.i.", operano una differenziazione tra
l'aggregato rilevante per la verifica del rispetto della spesa storica di
personale (commi 557 e 562 dell'articolo unico della legge finanziaria per il
2007) e quello da assumersi quale ......