DEFINITI "PRINCIPI CONTABILI" PER GLI ENTI LOCALI



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PRINCIPI CONTABILI PER GLI ENTI LOCALI PRINCIPI CONTABILI PER GLI ENTI LOCALI DIVULGAZIONE L’Osservatorio per la finanza e la contabilità degli enti locali, istituito con il decreto legislativo 23 ottobre 1998, n. 410, come risulta dal testo dell’articolo 155 del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, ha tra gli altri il compito di “promuovere l’applicazione dei principi contabili e la congruità degli strumenti applicativi”. Dalla norma è chiaro l’intento legislativo di dotare gli enti locali, che hanno il privilegio di avere una propria normativa contabile chiara, completa ed evoluta, dello strumento essenziale dei principi contabili, che già ha dato ottima prova nella formazione dei documenti contabili delle imprese. L’innovazione non è peraltro di contenuto imperativo, né lo potrebbe essere, ma è di ausilio organizzatorio ed interpretativo per amministratori ed operatori degli enti locali, che così hanno una traccia per le azioni da porre in essere, con ogni vantaggio di trasparenza ed obiettività degli atti relativi. Per la redazione del testo l’Osservatorio, con due atti del proprio presidente, debitamente ratificati in sessione plenaria, ha istituito un gruppo di lavoro chiamandovi a far parte dodici persone particolarmente preparate e designando alla presidenza il presidente della prima sezione dell’Osservatorio. I componenti, segnalati dagli organismi rappresentativi competenti sono: a) quattro dottori commercialisti; b) quattro ragionieri professionisti; c) il presidente dell’associazione dei revisori degli enti locali; d) il presidente dell’associazione professionale dei ragionieri degli enti locali; e) un rappresentante dell’istituto nazionale dei revisori contabili; f) un componente dello stesso Osservatorio. Questo gruppo di lavoro ha prodotto il primo documento costituito dai postulati e dai principi generali. Il documento è stato discusso, arricchito ed approvato dall’Osservatorio nella seduta del 4 luglio 2002. E’ stato quindi sottoposto al Ministro dell’interno. Seguiranno specifici principi contabili per la formazione degli atti che caratterizzano ciascuna specifica funzione. I postulati vengono ora presentati al mondo delle autonomie locali, che così hanno modo di poterli esaminare e possibilmente apprezzare i contenuti. E’ particolarmente gradita la collaborazione di amministratori locali e di operatori ed ogni utile segnalazione. Roma, 19 novembre 2002 IL PRESIDENTE (Dr. A. Giuncato) Osservatorio per la finanza e la contabilità degli enti locali Finalità e postulati dei principi contabili degli enti locali (approvati nella seduta del 4 luglio 2002) Quadro giuridico generale di riferimento 1. L’ordinamento finanziario e contabile degli enti locali, dopo un lungo periodo di staticità, ha avuto un primo allineamento alla contabilità di Stato con il D.P.R. 19 giugno 1979, n. 421 e poi continue modificazioni con i decreti annuali di finanza locale. Infine, con il D.Lgs. 25 febbraio 1995, n. 77 l’intera materia è stata riordinata e modernizzata con abrogazione di tutte le disposizioni precedenti. Il decreto legislativo è stato poi totalmente ricompresso nel testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali ( approvato con il D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267). Il legislatore ha previsto le necessità per gli enti locali di aggiornare i propri strumenti operativi e le proprie procedure nella materia, rinnovando regolamenti ed atti di contenuto economico-finanziariario, con precise disposizioni quali quelle degli articoli 152, 153, 165, ecc. dell’ordinamento. Si è anche dato carico di assicurare un’attività di supporto, istituendo l’Osservatorio per la finanza e la contabilità degli enti locali, al quale ha assegnato il compito di “ promuovere la salvaguardia degli equilibri di bilancio, l’applicazione dei principi contabili e la congruità degli strumenti applicativi, nonché la sperimentazione di nuovi modelli contabili” ( art. 154, comma 2, dell’ordinamento ). A tal fine, ha disposto che l’Osservatorio presenti al Ministro dell’interno almeno una relazione annuale sullo stato di applicazione delle norme, con proposte di integrazione normativa e di principi contabili di generale applicazione ( stesso articolo 154, comma 3, dell’ordinamento ). Lo strumento dei principi contabili appare quindi essenziale ed oltremodo moderno, per le esperienze maturate non solo nel mondo aziendale delle imprese, ma anche nel mondo degli enti pubblici nazionali e nelle organizzazioni internazionali, come viene appresso commentato. La redazione dei principi contabili non appare in contrasto con le norme della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, in quanto i suddetti principi chiariscono la portata delle attuali disposizioni di legge vigenti e si prestano ad ogni successiva integrazione dipendente da modifiche legislative, nell’interesse degli enti locali. I principi contabili, intesi come regole tecnico-applicative, sono la matrice del sistema generale che si definisce “di bilancio”, al quale il legislatore ha connesso norme organizzatorie generali, norme di programmazione finanziaria, di previsione, di gestione, di tesoreria, di investimento, di revisione economico-finanziaria, di controllo interno, di rendiconto generale e di risanamento degli enti dissestati. Essi si dirigono, quindi, ai responsabili delle politiche, ai responsabili dei servizi, agli agenti contabili ed al tesoriere. Funzione e sistematica dei principi contabili 2. La funzione dei principi contabili è duplice: (a) la prima è quella di interpretare in chiave tecnica le norme di legge in tema di ordinamento finanziario e contabile, secondo i fini voluti dal legislatore; (b) la seconda è quella di collegare a dette norme tutte quelle alle quali direttamente od indirettamente si fa o si deve far riferimento. 3. Scopo di questo documento è di fornire un quadro generale sistematico (framework) di postulati relativi al sistema di bilancio. Tali postulati sono soggetti ad evoluzione nel tempo, al fine di essere rispondenti alle crescenti esigenze dei destinatari dei bilanci per quanto concerne la qualità dell'informazione e l'attendibilità dei valori con il mutare delle situazioni. 4. I principi contabili che specificano i singoli istituti ed adempimenti seguono le indicazioni generali di questo documento. Nel caso in cui non sia stato emesso un principio contabile specifico su una fattispecie particolare e non normata i gestori del sistema di bilancio possono affrontarla seguendo i principi generali contenuti nel presente documento. 5. Il quadro sistematico delineato è quello di: (a) promuovere l’armonizzazione delle procedure contabili connesse alla presentazione del sistema di bilancio, così da arrivare ad una rappresentazione veritiera e corretta dei programmi e dell’andamento economico, finanziario e patrimoniale dell’ente e ad un agevole consolidamento dei conti pubblici come richiesto dall’art. 157 dell’ordinamento; (b) assistere i gestori del sistema di bilancio, ed in particolare i responsabili di servizio finanziario, nell’applicazione delle norme e particolarmente nel considerare argomenti che devono ancora essere oggetto di un principio contabile; (c) assistere i revisori nel giudicare se il sistema di bilancio è conforme a legge e quindi consentire loro di adempiere in modo adeguato alle loro funzioni; (d) assistere gli utilizzatori del sistema di bilancio ad interpretare le informazioni contenute nei documenti predisposti in conformità ai principi contabili internazionali e nazionali. Rapporti con principi contabili nazionali e principi contabili internazionali 6. I presenti postulati traggono indirizzo e sono ispirati al principio contabile n. 11 emanato dalla Commissione per la statuizione dei principi contabili del Consiglio nazionale dei dottori commercialisti e del Consiglio nazionale dei ragionieri. Ha anche fatto propri i principi dello IASC Framework, redatto dall’International accounting standards commettee. 7. I postulati tengono conto delle indicazioni presentate in “Preface to international public sector accounting standard” e dell’ “International Public Sector Accounting Standard” , facendole proprie, per quanto compatibili con l’ordinamento degli enti locali. Ambito di applicazione 8. Il quadro sistematico tratta: (a) le finalità dei documenti che fanno capo al sistema di bilancio; (b) le caratteristiche qualitative che determinano l’utilità dell’informativa contenuta nei documenti stessi. 9. I postulati di bilancio che sono oggetto di questo principio sono da riferirsi al sistema di bilancio previsto nell’ordinamento. 10. La serie di documenti che costituisce il sistema di bilancio include, a livello di programmazione di mandato: (a) le linee programmatiche; (b) il piano generale di sviluppo; 11. La serie di documenti che costituisce il sistema di bilancio include, a livello di preventivo: (a) la relazione previsionale e programmatica; (b) il bilancio annuale di previsione; (c) il bilancio pluriennale; (d) il piano esecutivo di gestione; (e) gli allegati al bilancio di previsione. 12. La serie di documenti che costituisce il sistema di bilancio include, a livello di gestione: (a) le variazioni di bilancio, i prelievi dal fondo di riserva e le variazioni al piano esecutivo di gestione; (b) gli atti relativi alle fasi di acquisizione delle entrate e di erogazione delle spese (accertamento, riscossione, versamento, impegno, liquidazione, ordinazione e pagamento). 13. La serie di documenti che costituisce il sistema di bilancio include, a livello di tesoreria: (a) la convenzione di tesoreria; (b) il giornale di cassa; (c) gli atti relativi alle operazioni di cassa (ordinativo di incasso, mandato di pagamento, quietanza, ecc.); (d) gli atti relativi alle operazioni di finanziamento (anticipazioni di tesoreria, delegazioni di pagamento, ecc.); (e) il conto del tesoriere. 14. La serie di documenti che costituisce il sistema di bilancio include, a livello di investimento: (a) atti di programmazione degli investimenti; (b) i piani economico-finanziari; (c) i documenti di attuazione di finanziamenti mediante indebitamento. 15. La serie di documenti che costituisce il sistema di bilancio include, a livello di revisione economico-finanziaria: (a) il parere sulla proposta di bilancio di previsione e sulle variazioni bilancio; (b) la relazione sulla proposta di deliberazione consiliare del rendiconto e schema di rendiconto; (c) il referto su gravi irregolarità; (d) verifiche di cassa. 16. La serie di documenti che costituisce il sistema di bilancio include, a livello di controllo interno: (a) la ricognizione sullo stato di attuazione dei programmi e la salvaguardia degli equilibri di bilancio; (b) i pareri dei responsabili dei servizi e del responsabile del servizio finanziario; (c) il visto di regolarità contabile attestante la copertura finanziaria sui provvedimenti dei responsabili dei servizi che comportano impegni di spesa, ecc. 17. La serie di documenti che costituisce il sistema di bilancio include, a livello rendiconto: (a) il conto del bilancio; (b) il conto economico; (c) il conto del patrimonio; (d) gli allegati al rendiconto. 18. L’ente locale che segue gli indirizzi dei principi contabili è utile che lo evidenzi nella relazione previsionale e programmatica e nella relazione al rendiconto della gestione. Gli utilizzatori e le loro esigenze informative 19. Tra gli utilizzatori del sistema di bilancio vi sono cittadini, consiglieri e amministratori, organi di controllo ed enti pubblici, dipendenti, finanziatori, fornitori ed altri creditori. Essi usano il sistema di bilancio per soddisfare alcune delle proprie diverse esigenze informative. Tra queste si possono citare: (a) Cittadini. I cittadini hanno il diritto di disporre di un documento che permetta loro di comprendere quali sono i concreti indirizzi dell’amministrazione (in termini di servizi, della loro efficacia e dei loro costi), i livelli di pressione fiscale programmati e realizzati dall’ente locale, i risultati delle politiche pubbliche del territorio; (b) Consiglieri ed amministratori. Il consiglio è l’organo di indirizzo e di controllo politico-amministrativo ed ha competenza in relazione agli atti fondamentali, tra cui «programmi, relazioni previsionali e programmatiche, piani finanziari, programmi triennali e elenco annuale dei lavori pubblici, bilanci annuali e pluriennali e relative variazioni, rendiconto…» (art. 42, c. 2, T.U.). È chiaro che questa attribuzione può essere pienamente esercitata solo se il sistema di bilancio è predisposto in modo tale da fornire una rappresentazione veritiera e corretta dei programmi e dei risultati dell’azione amministrativa dell’ente; (c) Organi di controllo ed altri enti pubblici, il sistema di bilancio rappresenta un documento essenziale per la comprensione del funzionamento dell’amministrazione. Gli enti pubblici e così pure gli organi di controllo devono poter disporre di una informazione che permetta loro di comprendere quale sia l’andamento economico, finanziario e patrimoniale dell’ente, così da poter assumere in modo consapevole i propri comportamenti in relazione a ciò; (d) Dipendenti. I dipendenti ed i loro gruppi di rappresentanza hanno interesse ad avere informazioni in merito ai programmi ed all’andamento economico, finanziario e patrimoniale dell’ente locale. In particolare i responsabili di servizio hanno la necessità di disporre di uno strumento che consenta loro di comprendere e quindi realizzare gli indirizzi programmatici dell’ente e verificarne i risultati; (e) Finanziatori. I finanziatori sono interessati alle informazioni che possano metterli in grado di capire se i loro finanziamenti e i relativi interessi saranno pagati alle scadenze stabilite. L’istituto del dissesto, di cui al titolo VIII del T.U., rende particolarmente pressante l’interesse dei finanziatori in merito all’andamento finanziario dell’ente; (f) Fornitori ed altri creditori. I fornitori e gli altri creditori commerciali sono interessati alle informazioni che possono metterli in grado di valutare la solvibilità dell’ente. Anche per fornitori ed altri creditori l’istituto del dissesto rende indispensabile avere notizia dell’andamento dell’ente. Le finalità del sistema di bilancio 20. Le finalità del sistema di bilancio sono quelle di fornire informazioni in merito ai programmi futuri, a quelli in corso di realizzazione ed all’andamento finanziario dell’ente a beneficio di un’ampia serie di utilizzatori nel processo di decisione politica, sociale ed economica. 21. Più in dettaglio, il sistema di bilancio deve assolvere molteplici funzioni: (a) una funzione politico-amministrativa; (b) una funzione economico-finanziaria; (c) una generale funzione informativa. 22. Sotto il profilo politico-amministrativo, i documenti contabili sono lo strumento essenziale per l’esercizio della prerogative di indirizzo e di controllo che il consiglio dell’ente, organo politico, deve esercitare sulla giunta, organo esecutivo. 23. Si sottolinea che la corretta applicazione della funzione politico-amministrativa risiede nel rispetto di un percorso che parte dal programma amministrativo del sindaco o presidente, transita attraverso le linee programmatiche comunicate all’organo consiliare, trova esplicitazione nel piano generale di sviluppo dell’ente – da considerare quale programma di mandato – ed infine si sostanzia nei documenti della programmazione, relazione previsionale e programmatica e bilancio pluriennale, nella previsione del bilancio annuale e, infine, nello strumento di indirizzo gestionale, il piano esecutivo di gestione, quando è obbligatorio. 24. Alla funzione di autorizzazione attribuita al sistema di bilancio è connessa quella economico-finanziaria, che consiste nell’analisi della destinazione delle risorse a preventivo e nella verifica del loro corretto impiego. Ne consegue un ruolo di indirizzo e di guida dell’azione esecutiva, di coordinamento dell’attività stessa e della sua rendicontazione 25. Il sistema di bilancio preparato a tali scopi soddisfa le esigenze comuni della gran parte degli utilizzatori ed assolve quindi ad una più generale funzione informativa. Per altro, il sistema di bilancio non fornisce tutte le informazioni di cui gli utilizzatori potrebbero aver bisogno per prendere decisioni poiché l’informativa è ridotta a: (a) informazioni finanziarie, attraverso il bilancio annuale e pluriennale; (b) informazioni di carattere finanziario e quali-quantitativo attraverso la relazione previsionale e programmatica. 26. Ai fini dell’assunzione delle decisioni è essenziale fornire informazioni anche in merito alla situazione patrimoniale-finanziaria ed ai cambiamenti della situazione patrimoniale-finanziaria, nonché sugli andamenti economici programmati dell’ente, non potendosi ritenere soddisfacente il raggiungimento......