DIFENSORE CIVICO REGIONALE E POTERI SOSTITUTIVI
ANAGRAFE DELLE PRESTAZIONI: LA COMUNICAZIONE DEGLI INCARICHI
CORTE COSTITUZIONALE
CORTE COSTITUZIONALE
SENTENZA N.173
ANNO 2004
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
- Gustavo ZAGREBELSKY Presidente
- Valerio ONIDA Giudice
- Carlo MEZZANOTTE "
- Fernanda CONTRI "
- Guido NEPPI MODONA "
- Piero Alberto CAPOTOSTI "
- Annibale MARINI "
- Franco BILE "
- Giovanni Maria FLICK "
- Francesco AMIRANTE "
- Ugo DE SIERVO "
- Romano VACCARELLA "
- Paolo MADDALENA "
- Alfio FINOCCHIARO "
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 1,
commi 1 e 3, della legge della Regione Toscana 27 settembre 2002, n. 35,
recante «Modificazioni alla legge regionale 2 gennaio 2002, n. 2 (Soppressione
del Comitato regionale di controllo e disposizioni in materia di cessazione dei
controlli preventivi di legittimità sugli atti degli enti locali e di esercizio
dei poteri sostitutivi del Difensore civico regionale)», che, rispettivamente,
sostituiscono l’art. 3, comma 1, e modificano l’art. 5, comma 5, della legge
regionale n. 2 del 2002, promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei
ministri, notificato il 6 dicembre 2002, depositato in cancelleria il 14
successivo e iscritto al n. 92 del registro ricorsi 2002.
Visto l’atto di costituzione della Regione Toscana;
udito nell’udienza pubblica dell’11 novembre 2003 il Giudice relatore
Gustavo Zagrebelsky;
uditi l’avvocato dello Stato Sergio Laporta per il Presidente del Consiglio
dei ministri e l’avvocato Mario Loria per la Regione Toscana.
Ritenuto in fatto
1. – Con ricorso notificato il 6 dicembre 2002 e
depositato il successivo 14 dicembre, il Presidente del Consiglio dei ministri
ha impugnato i commi 1 e 3 dell’art. 1 della legge della Regione Toscana 27
settembre 2002, n. 35, recante «Modificazioni alla legge regionale 2 gennaio
2002, n. 2 (Soppressione del Comitato regionale di controllo e disposizioni in
materia di cessazione dei controlli preventivi di legittimità sugli atti degli
enti locali e di esercizio dei poteri sostitutivi del Difensore civico regionale)»:
il comma 1, limitatamente alla parte in cui sostituisce l’art. 3, comma 1,
della legge regionale n. 2 del 2002; il comma 3, in quanto modifica l’art. 5,
comma 5, della medesima legge regionale n. 2 del 2002.
2. – Nel sollevare le questioni di legittimità
costituzionale, il ricorrente, rappresentato dall’Avvocatura generale dello
Stato, osserva preliminarmente che la legge regionale n. 2 del 2002 era stata
oggetto di ricorso di fronte alla Corte costituzionale, e che in pendenza di
quel giudizio – concluso con l’ordinanza n. 15 del 2003 – la Regione, «con
lodevole apertura alla leale cooperazione», aveva approvato la nuova legge n.
35 del 2002, apportando diverse modifiche alla disciplina allora censurata.
Tra queste modifiche, quelle concernenti l’art. 3, comma 1
– che, nel nuovo testo, affida al Difensore civico regionale l’esercizio dei
poteri sostitutivi attribuiti dalla legge statale o regionale, disciplinando il
modo di esercizio del potere (che deve avvenire previa diffida ad adempiere entro
un congruo termine e con successiva nomina di un commissario ad acta) –,
e l’art. 5, comma 5 – il quale, nel nuovo testo, dispone che in caso di vacanza
dell’ufficio del Difensore civico, i poteri in questione siano esercitati «in
via transitoria» dal Presidente della Giunta regionale –, contrasterebbero,
tuttavia, con gli stessi parametri costituzionali invocati nel precedente
giudizio, e segnatamente con gli articoli 114, primo e secondo comma, 117,
secondo comma, lettera p), e 120, secondo comma, della Costituzione.
2.1. – L’insieme di queste disposizioni, e in particolare
l’art. 120, secondo comma, della Costituzione, demanderebbe alla legge statale
la disciplina dei poteri sostitutivi nei confronti degli enti locali, stante la
carenza di potestà legislativa della Regione in materia di controlli
sostitutivi.
A suffragio della sussistenza di questa riserva statale di
attuazione dell’art. 120, secondo comma, della Costituzione, secondo i principi
di sussidiarietà e di leale collaborazione, si porrebbero (a) la
«continuità testuale» dei due periodi dell’unitario secondo comma dell’art. 120
della Costituzione, che concerne il potere sostitutivo del Governo e i relativi
casi di esercizio, (b) le «solenni disposizioni» contenute nell’art.
114, commi primo e secondo, della Costituzione (con la garanzia dell’autonomia
degli enti territoriali), (c) l’assegnazione alla competenza legislativa
esclusiva dello Stato della materia relativa agli «organi di governo e funzioni
fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane» [art. 117, secondo
comma, lettera p), della Costituzione], (d) la «cogente esigenza»
di una disciplina unitaria – o perlomeno fortemente coordinata – delle modalità
di esercizio dei poteri sostitutivi, a iniziare dall’individuazione dell’organo
chiamato a disporre l’intervento sostitutivo.
Questi rilievi condurrebbero a interpretare l’espressione
contenuta nell’art. 120, secondo comma, della Costituzione, secondo cui la
«legge» definisce le citate procedure di esercizio dei poteri sostitutivi, alla
stregua di una riserva alla fonte legislativa statale.
2.2. – Il ricorrente osserva inoltre che nel quadro
costituzionale delineato si sarebbe collocato l’art. 1 del decreto-legge 22
febbraio 2002, n. 13 (Disposizioni urgenti per assicurare la funzionalità degli
enti locali), convertito con modificazioni nella legge 24 aprile 2002, n. 75,
che sopprime il Comitato regionale di controllo sugli atti degli enti locali, e
che non potrebbe valere, a sostegno della normativa regionale censurata, la
circostanza che anche la vigente legislazione statale [art. 136 del decreto
legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento
degli enti locali)] attribuisce al Difensore civico regionale, a mezzo di
commissario ad acta dallo stesso nominato, poteri sostitutivi per
omissione o ritardo di atti obbligatori, poiché comunque la disposizione
regionale censurata produrrebbe l’effetto innovativo derivante dalla
sostituzione – in contrasto con i parametri costituzionali invocati – di una
specifica disposizione statale con una norma regionale.
2.3. – Sotto altro aspetto, si rileva che la disciplina
degli interventi sostitutivi non potrebbe neppure essere qualificata come
normativa «di chiusura» rispetto alle disposizioni legislative o amministrative
regionali che stabiliscono obblighi rimasti inadempiuti o comunque non
osservati.
2.4. – Infine, «in via logicamente subordinata», si
sottolinea che lo statuto della Regione Toscana non parrebbe consentire
l’attribuzione al Difensore civico regionale di funzioni «di tanto spessore».
3. – Nel giudizio così promosso si è costituita la Regione
Toscana, che ha chiesto una pronuncia di inammissibilità o di infondatezza del
ricorso.
4. – Nell’imminenza dell’udienza di trattazione, la
Regione Toscana ha depositato una memoria in cui, ribadendo l’infondatezza del
ricorso governativo, si sottolinea come la legge regionale n. 35 del 2002 ora
impugnata, recando modifiche alla legge regionale n. 2 del 2002, fosse stata
approvata dalla Regione proprio per tenere conto di quanto rilevato dal Governo
nel precedente ricorso contro la legge n. 2 sotto il profilo della competenza a
disciplinare il potere sostitutivo nei confronti degli enti nella materia della
finanza locale, e in relazione al principio di coordinamento con la finanza
pubblica (da ciò l’abrogazione dell’art. 4 della precedente legge).
La disciplina impugnata non attribuirebbe alcun nuovo
potere sostitutivo al Difensore civico regionale, ma si limiterebbe a
«confermare» quanto disposto da singole leggi regionali di settore, che tra
l’altro assegnerebbero al Difensore civico anche poteri sostitutivi nei
confronti degli enti locali e nei confronti di amministrazioni diverse dagli
enti locali, i cui atti non sarebbero più soggetti a controllo da parte del
co.re.co., data la soppressione di quest’ultimo.
Quanto poi al previsto esercizio di poteri sostitutivi
attribuiti al Difensore civico da leggi dello Stato, si tratterebbe di
previsione puramente attuativo-ricognitiva, comunque necessaria per garantire
continuità nell’azione amministrativa, posto che rilevanti funzioni sarebbero
state attribuite da norme statali ai difensori civici regionali.
4.1. – In generale, la difesa regionale contesta l’assunto
di fondo del ricorso, e cioè che il potere sostitutivo nei confronti degli enti
locali spetti esclusivamente al Governo, secondo gli invocati articoli 114,
117, secondo comma, lettera p), e 120 della Costituzione: al contrario,
si osserva, la disciplina de......