DIFENSORE CIVICO REGIONALE E POTERI SOSTITUTIVI



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ANAGRAFE DELLE PRESTAZIONI: LA COMUNICAZIONE DEGLI INCARICHI



































































































CORTE COSTITUZIONALE CORTE COSTITUZIONALE  SENTENZA N.173 ANNO 2004 REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: - Gustavo ZAGREBELSKY Presidente - Valerio ONIDA Giudice - Carlo MEZZANOTTE " - Fernanda CONTRI " - Guido NEPPI MODONA " - Piero Alberto CAPOTOSTI " - Annibale MARINI " - Franco BILE " - Giovanni Maria FLICK " - Francesco AMIRANTE " - Ugo DE SIERVO " - Romano VACCARELLA " - Paolo MADDALENA " - Alfio FINOCCHIARO " ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 1, commi 1 e 3, della legge della Regione Toscana 27 settembre 2002, n. 35, recante «Modificazioni alla legge regionale 2 gennaio 2002, n. 2 (Soppressione del Comitato regionale di controllo e disposizioni in materia di cessazione dei controlli preventivi di legittimità sugli atti degli enti locali e di esercizio dei poteri sostitutivi del Difensore civico regionale)», che, rispettivamente, sostituiscono l’art. 3, comma 1, e modificano l’art. 5, comma 5, della legge regionale n. 2 del 2002, promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il 6 dicembre 2002, depositato in cancelleria il 14 successivo e iscritto al n. 92 del registro ricorsi 2002. Visto l’atto di costituzione della Regione Toscana; udito nell’udienza pubblica dell’11 novembre 2003 il Giudice relatore Gustavo Zagrebelsky; uditi l’avvocato dello Stato Sergio Laporta per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato Mario Loria per la Regione Toscana. Ritenuto in fatto 1. – Con ricorso notificato il 6 dicembre 2002 e depositato il successivo 14 dicembre, il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato i commi 1 e 3 dell’art. 1 della legge della Regione Toscana 27 settembre 2002, n. 35, recante «Modificazioni alla legge regionale 2 gennaio 2002, n. 2 (Soppressione del Comitato regionale di controllo e disposizioni in materia di cessazione dei controlli preventivi di legittimità sugli atti degli enti locali e di esercizio dei poteri sostitutivi del Difensore civico regionale)»: il comma 1, limitatamente alla parte in cui sostituisce l’art. 3, comma 1, della legge regionale n. 2 del 2002; il comma 3, in quanto modifica l’art. 5, comma 5, della medesima legge regionale n. 2 del 2002. 2. – Nel sollevare le questioni di legittimità costituzionale, il ricorrente, rappresentato dall’Avvocatura generale dello Stato, osserva preliminarmente che la legge regionale n. 2 del 2002 era stata oggetto di ricorso di fronte alla Corte costituzionale, e che in pendenza di quel giudizio – concluso con l’ordinanza n. 15 del 2003 – la Regione, «con lodevole apertura alla leale cooperazione», aveva approvato la nuova legge n. 35 del 2002, apportando diverse modifiche alla disciplina allora censurata. Tra queste modifiche, quelle concernenti l’art. 3, comma 1 – che, nel nuovo testo, affida al Difensore civico regionale l’esercizio dei poteri sostitutivi attribuiti dalla legge statale o regionale, disciplinando il modo di esercizio del potere (che deve avvenire previa diffida ad adempiere entro un congruo termine e con successiva nomina di un commissario ad acta) –, e l’art. 5, comma 5 – il quale, nel nuovo testo, dispone che in caso di vacanza dell’ufficio del Difensore civico, i poteri in questione siano esercitati «in via transitoria» dal Presidente della Giunta regionale –, contrasterebbero, tuttavia, con gli stessi parametri costituzionali invocati nel precedente giudizio, e segnatamente con gli articoli 114, primo e secondo comma, 117, secondo comma, lettera p), e 120, secondo comma, della Costituzione. 2.1. – L’insieme di queste disposizioni, e in particolare l’art. 120, secondo comma, della Costituzione, demanderebbe alla legge statale la disciplina dei poteri sostitutivi nei confronti degli enti locali, stante la carenza di potestà legislativa della Regione in materia di controlli sostitutivi. A suffragio della sussistenza di questa riserva statale di attuazione dell’art. 120, secondo comma, della Costituzione, secondo i principi di sussidiarietà e di leale collaborazione, si porrebbero (a) la «continuità testuale» dei due periodi dell’unitario secondo comma dell’art. 120 della Costituzione, che concerne il potere sostitutivo del Governo e i relativi casi di esercizio, (b) le «solenni disposizioni» contenute nell’art. 114, commi primo e secondo, della Costituzione (con la garanzia dell’autonomia degli enti territoriali), (c) l’assegnazione alla competenza legislativa esclusiva dello Stato della materia relativa agli «organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane» [art. 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione], (d) la «cogente esigenza» di una disciplina unitaria – o perlomeno fortemente coordinata – delle modalità di esercizio dei poteri sostitutivi, a iniziare dall’individuazione dell’organo chiamato a disporre l’intervento sostitutivo. Questi rilievi condurrebbero a interpretare l’espressione contenuta nell’art. 120, secondo comma, della Costituzione, secondo cui la «legge» definisce le citate procedure di esercizio dei poteri sostitutivi, alla stregua di una riserva alla fonte legislativa statale. 2.2. – Il ricorrente osserva inoltre che nel quadro costituzionale delineato si sarebbe collocato l’art. 1 del decreto-legge 22 febbraio 2002, n. 13 (Disposizioni urgenti per assicurare la funzionalità degli enti locali), convertito con modificazioni nella legge 24 aprile 2002, n. 75, che sopprime il Comitato regionale di controllo sugli atti degli enti locali, e che non potrebbe valere, a sostegno della normativa regionale censurata, la circostanza che anche la vigente legislazione statale [art. 136 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali)] attribuisce al Difensore civico regionale, a mezzo di commissario ad acta dallo stesso nominato, poteri sostitutivi per omissione o ritardo di atti obbligatori, poiché comunque la disposizione regionale censurata produrrebbe l’effetto innovativo derivante dalla sostituzione – in contrasto con i parametri costituzionali invocati – di una specifica disposizione statale con una norma regionale. 2.3. – Sotto altro aspetto, si rileva che la disciplina degli interventi sostitutivi non potrebbe neppure essere qualificata come normativa «di chiusura» rispetto alle disposizioni legislative o amministrative regionali che stabiliscono obblighi rimasti inadempiuti o comunque non osservati. 2.4. – Infine, «in via logicamente subordinata», si sottolinea che lo statuto della Regione Toscana non parrebbe consentire l’attribuzione al Difensore civico regionale di funzioni «di tanto spessore». 3. – Nel giudizio così promosso si è costituita la Regione Toscana, che ha chiesto una pronuncia di inammissibilità o di infondatezza del ricorso. 4. – Nell’imminenza dell’udienza di trattazione, la Regione Toscana ha depositato una memoria in cui, ribadendo l’infondatezza del ricorso governativo, si sottolinea come la legge regionale n. 35 del 2002 ora impugnata, recando modifiche alla legge regionale n. 2 del 2002, fosse stata approvata dalla Regione proprio per tenere conto di quanto rilevato dal Governo nel precedente ricorso contro la legge n. 2 sotto il profilo della competenza a disciplinare il potere sostitutivo nei confronti degli enti nella materia della finanza locale, e in relazione al principio di coordinamento con la finanza pubblica (da ciò l’abrogazione dell’art. 4 della precedente legge). La disciplina impugnata non attribuirebbe alcun nuovo potere sostitutivo al Difensore civico regionale, ma si limiterebbe a «confermare» quanto disposto da singole leggi regionali di settore, che tra l’altro assegnerebbero al Difensore civico anche poteri sostitutivi nei confronti degli enti locali e nei confronti di amministrazioni diverse dagli enti locali, i cui atti non sarebbero più soggetti a controllo da parte del co.re.co., data la soppressione di quest’ultimo. Quanto poi al previsto esercizio di poteri sostitutivi attribuiti al Difensore civico da leggi dello Stato, si tratterebbe di previsione puramente attuativo-ricognitiva, comunque necessaria per garantire continuità nell’azione amministrativa, posto che rilevanti funzioni sarebbero state attribuite da norme statali ai difensori civici regionali. 4.1. – In generale, la difesa regionale contesta l’assunto di fondo del ricorso, e cioè che il potere sostitutivo nei confronti degli enti locali spetti esclusivamente al Governo, secondo gli invocati articoli 114, 117, secondo comma, lettera p), e 120 della Costituzione: al contrario, si osserva, la disciplina de......