DOCUMENTO UNICO VALUTAZIONE RISCHI E COSTI DELLA SICUREZZA
RISARCIMENTO PER MANCATA ADOZIONE DEL DECRETO DI ESPROPRIO
AUTORITA' PER LA VIGILANZA SUI CONTRATTI PUBBLICI DI LAVORI, SERVIZI E
FORNITURE
AUTORITA' PER LA VIGILANZA SUI
CONTRATTI PUBBLICI DI LAVORI, SERVIZI E FORNITURE
DETERMINAZIONE 5 marzo 2008
Sicurezza nell'esecuzione degli appalti relativi a servizi e forniture.
Predisposizione del documento unico di valutazione dei rischi (DUVRI) e determinazione
dei costi della sicurezza. (Determinazione n. 3/2008).
IL CONSIGLIO Considerato in fatto Con la legge 3 agosto 2007, n. 123 recante
«Misure in tema di tutela della salute e della sicurezza sul lavoro e delega al
Governo per il riassetto e la riforma della normativa in materia» e' stata
introdotta la necessita' di redigere, tra i documenti a corredo dell'appalto,
un «documento unico di valutazione dei rischi da interferenze» (di seguito
DUVRI) ed e' stato modificato l'art. 86 del codice degli appalti relativo al
«criteri di valutazione delle offerte anormalmente basse» soprattutto con
riguardo all'esclusione di ribassi d'asta per il costo relativo alla sicurezza.
Ai sensi dell'art. 1 di siffatta legge il Governo deve emanare entro nove mesi
dalla pubblicazione (avvenuta il 10 agosto 2007) uno o piu' decreti legislativi
per il «riassetto e la riforma delle disposizioni vigenti in materia di salute
e sicurezza dei lavoratori nei luoghi di lavoro».
La prima novita' di rilievo operata dalla legge n. 123/2007 e' contenuta
nell'art. 3, comma 1, lettera a), il quale modifica l'art.7, comma 3, del
decreto legislativo 16 settembre 1994, n. 626, riguardante il «miglioramento
della sicurezza e della salute dei lavoratori durante il lavoro».
La disposizione novellata prevede l'obbligo per il datore di lavoro committente
di promuovere la cooperazione ed il coordinamento tra committente e appaltatore
attraverso l'elaborazione di un «documento unico di valutazione dei rischi»
(DUVRI), che indichi le misure adottate per l'eliminazione delle
«interferenze». La medesima disposizione aggiunge che «Tale documento e'
allegato al contratto d'appalto o d'opera. Le disposizioni del presente comma
non si applicano ai rischi specifici propri dell'attivita' delle imprese
appaltatrici o dei singoli lavoratori autonomi».
Un'altra importante novita' e' stata introdotta con l'art. 8 della legge n.
123/2007, che modifica il comma 3-bis dell'art. 86 del decreto legislativo n.
163/2006 (Codice dei contratti pubblici), che ora prevede che «Nella
predisposizione delle gare d'appalto e nella valutazione dell'anomalia delle
offerte nelle procedure di affidamento di appalti di lavori pubblici, di
servizi e forniture, gli enti aggiudicatori sono tenuti a valutare che il
valore economico sia adeguato e sufficiente rispetto al costo del lavoro e al
costo relativo alla sicurezza, il quale deve essere specificatamente indicato e
risultare congruo rispetto all'entita' e alle caratteristiche dei lavori, dei
servizi o delle forniture». Il citato art. 8, ha altresi' introdotto un comma
3-ter dell'art. 86 del codice dei contratti pubblici: «Il costo relativo alla
sicurezza non puo' essere comunque soggetto a ribasso d'asta».
Dal delineato quadro normativo emerge, quindi, che i costi della sicurezza -
sia nel comparto dei lavori che in quello dei servizi e delle forniture -
devono essere dalla stazione appaltante adeguatamente valutati ed indicati nei
bandi; a loro volta le imprese dovranno nelle loro offerte indicare i costi
specifici connessi con la loro attivita'. Naturalmente, in sede di verifica
dell'anomalia di tali offerte, la stazione appaltante dovra' valutarne la
congruita' rispetto all'entita' e alle caratteristiche del lavoro, servizio o
fornitura. Viene, infine, normativamente escluso, anche in questo caso per
lavori, servizi e forniture data la natura generale del principio esposto
all'art. 86, comma 3-ter, che il costo della sicurezza sia suscettibile di
ribasso.
Considerata la rilevanza delle questioni e delle problematiche gia' insorte
nell'applicazione delle nuove disposizioni in materia di appalti di servizi e
forniture, l'Autorita' ha proceduto ad effettuare apposite audizioni con i
rappresentanti dell'ANCI - Associazione nazionale comuni italiani, dell'UPI -
Unione delle province d'Italia, di ITACA - Istituto per l'innovazione e la
trasparenza degli appalti e la compatibilita' ambientale, del Ministero del
lavoro e previdenza - Direzione generale per le politiche previdenziali, del
Ministero della solidarieta' sociale - Direzione generale della tutela cond.
lav., dell'ANCE - Direzione generale relazioni industriali e Direzione generale
sicurezza costruzioni, dell'ANIEM - Associazione nazionale imprese edili, della
CNA costruzioni - Conf. naz. artig. piccola e media impresa, della CONFAPI,
della CONFINDUSTRIA, dell'Associazione nazionale ingegneria della sicurezza,
della FILCA - CISL, della FILLEA - CGIL, dell'INAIL, dell'INPS, di ASSTRA -
Associazione trasporti, dell'ANAEPA, della FILCAMS - CGIL, della TUCS - UIL,
della FISASCT - CISL, della FENEAL - UIL.
In tali audizioni e' emersa l'importanza della tematica sulla sicurezza e
l'esigenza di un atto di indirizzo dell'Autorita' che dia indicazioni utili
alle stazioni appaltanti ed alle imprese; sono stati, inoltre, forniti importanti
contributi che hanno concorso a chiarire alcuni aspetti della normativa in
materia.
Ritenuto in diritto Le citate novita' introdotte dalla legge n. 123/2007 in
materia di sicurezza creano difficolta' operative alle Stazioni appaltanti con
particolare riguardo al settore dei servizi e delle forniture, poiche', non
c'e', allo stato attuale, una normativa analoga a quella prevista per gli
appalti di lavori (decreto legislativo n. 494/1996 e decreto del Presidente
della Repubblica n. 222/2003), che dia indicazioni specifiche sia sulle
modalita' di redazione del DUVRI, sia sulle modalita' di valutazione dei
relativi costi.
Gli aspetti che si ritiene di dover chiarire riguardano in particolare:
A. Esistenza di «interferenze» e il conseguente obbligo di redazione
del DUVRI;
B. Valutazione dei costi della sicurezza;
C. Costi della sicurezza da non assoggettare a ribasso.
A. Esistenza di «interferenze» e il conseguente obbligo di redazione del DUVRI
Il DUVRI si configura quale adempimento derivante dall'obbligo, previsto dal
novellato art. 7, comma 3, del decreto legislativo n.626/1994, del datore di
lavoro committente di promuovere la cooperazione e il coordinamento tra lo
stesso e le imprese appaltatrici e/o i lavoratori autonomi. Si tratta di un
documento da redigersi a cura delle stazioni appaltanti e che deve dare
indicazioni operative e gestionali su come superare uno dei maggiori ostacoli
alla prevenzione degli incidenti nei luoghi di lavoro e nei cantieri:
l'interferenza».
Si parla di interferenza nella circostanza in cui si verifica un «contatto
rischioso» tra il personale del committente e quello dell'appaltatore o tra il
personale di imprese diverse che operano nella stessa sede aziendale con
contratti differenti.
In linea di principio, occorre mettere in relazione i rischi presenti nei
luoghi in cui verra' espletato il servizio o la fornitura con i rischi
derivanti dall'esecuzione del contratto.
Le Stazioni appaltanti hanno come unico riferimento per la redazione del DUVRI
l'art. 7 del citato decreto legislativo n.626/1994 riguardante i contratti di
appalto o contratti d'opera, che non fornisce indicazioni di dettaglio sulle
modalita' operative per la sua redazione.
Dal dettato normativo, tuttavia, discende che il DUVRI deve essere redatto solo
nei casi in cui esistano interferenze. In esso, dunque, non devono essere
riportati i rischi propri dell'attivita' delle singole imprese appaltatrici o
dei singoli lavoratori autonomi, in quanto trattasi di rischi per i quali resta
immutato l'obbligo dell'appaltatore di redigere un apposito documento di
valutazione e di provvedere all'attuazione delle misure necessarie per ridurre
o eliminare al minimo tali rischi.
In assenza di interferenze non occorre redigere il DUVRI; tuttavia si ritiene
necessario indicare nella documentazione di gara (bandi, inviti e richieste di
offerta) che l'importo degli oneri della sicurezza e' pari a zero. In tal modo,
infatti, si rende noto che la valutazione dell'eventuale esistenza di
interferenze e' stata comunque effettuata, anche se solo per escluderne
l'esistenza.
Per quanto riguarda la problematica inerente la sussistenza o meno di
interferenze, a mero titolo esemplificativo si possono considerare interferenti
i seguenti rischi:
- derivanti da sovrapposizioni di piu' attivita' svolte da operatori di
appaltatori diversi;
- immessi nel luogo di lavoro del committente dalle lavorazioni
dell'appaltatore;
- esistenti nel luogo di lavoro del committente, ove e' previsto che debba
operare l'appaltatore, ulteriori rispetto a quelli specifici dell'attivita'
propria dell'appaltatore;
- derivanti da modalita' di esecuzione particolari richieste esplicitamente dal
committente (che comportino pericoli aggiuntivi rispetto a quelli specifici
dell'attivita' appaltata).
Si rammenta che la circolare interpretativa del Ministero del lavoro e della
previdenza sociale n. 24 del 14 novembre 2007 ha escluso dalla valutazione dei
rischi da interferenza le attivita' che, pur essendo parte del ciclo produttivo
aziendale, si svolgano in luoghi sottratti alla giuridica disponibilita' del
committente e, quindi, alla possibilita' per la Stazione Appaltante di svolgere
nei medesimi luoghi gli adempimenti di legge.
Appare utile, in ogni caso, precisare come taluni appalti di servizi o
forniture si svolgono all'interno di edifici pubblici ove e' presente un datore
di lavoro che non e' committente (scuole, mercati, musei, biblioteche). In tali
fattispecie e' necessario che il committente (in genere l'ente proprietario
dell'edificio) si coordini con il datore di lavoro del luogo ove si svolgera'
materialmente la fornitura o il servizio.
Deve, inoltre, essere sottolineato che la valutazione dei rischi da
interferenza, in particolare negli edifici quali, a titolo esemplificativo,
ospedali e scuole, deve avvenire con riferimento non solo al personale interno
ed ai lavoratori delle imprese appaltatrici, ma anche agli utenti che a vario
titolo possono essere presenti presso la struttura stessa quali i degenti, gli
alunni ed anche il pubblico esterno.
Per gli appalti di seguito riportati e' possibile escludere preventivamente la
predisposizione del DUVRI e la conseguente stima dei costi della sicurezza:
- la mera fornitura senza installazione, salvo i casi in cui siano necessarie
attivita' o rocedure suscettibili di generare interferenza con la fornitura
stessa, come per esempio la consegna di materiali e prodotti nei luoghi di
lavoro o nei cantieri (con l'esclusione di quelli ove i rischi interferenti
sono stati valutati nel piano di sicurezza e coordinamento, come precisato nel
seguito);
- i servizi per i quali non e' prevista l'esecuzione all'interno della Stazione
appaltante, intendendo per «interno» tutti i locali/luoghi messi a disposizione
dalla stessa per l'espletamento del servizio, anche non sede dei propri uffici;
- i servizi di natura intellettuale, anche se effettuati presso la stazione
appaltante.
La citata circolare del Ministero del lavoro e della previdenza sociale ha poi
chiarito che il DUVRI e' un documento «dinamico», per cui la valutazione dei
rischi effettuata prima dell'espletamento dell'appalto deve essere
necessariamente aggiornata in caso di situazioni mutate, quali l'intervento di
subappalti o di forniture e posa in opera o nel caso di affidamenti a
lavoratori autonomi.
L'aggiornamento della valutazione dei rischi deve essere inoltre effettuato in
caso di modifiche di carattere tecnico, logistico o organizzativo resesi
necessarie nel corso dell'esecuzione dell'appalto o allorche', in fase di
esecuzione del contratto, emerga la necessita' di un aggiornamento del
documento. Nei contratti rientranti nel campo di applicazione del decreto
legislativo n.494/1996, per i quali occorre redigere il Piano di sicurezza e
coordinamento, l'analisi dei rischi interferenti e la stima dei relativi costi
sono contenuti nel Piano di sicurezza e coordinamento e, quindi, in tale
evenienza non appare necessaria la redazione del DUVRI.
Infine, si fa presente che il DUVRI e' un documento tecnico, che dovra' essere
allegato al contratto di appalto, poiche' l'appaltatore dovra' espletare le
attivita' ivi previste, volte alla eliminazione dei rischi. Pertanto, esso va
considerato alla stessa stregua delle specifiche tecniche (art. 68 del Codice
contratti pubblici), in quanto deve consentire pari accesso agli offerenti, non
deve comportare la creazione di ostacoli ingiustificati alla concorrenza e
deve, quindi, essere messo a disposizione dei partecipanti alla gara.
B. Valutazione dei costi della sicurezza Per quantificare i costi della
sicurezza da interferenze, in analogia agli appalti di lavori, si puo' far
riferimento, in quanto compatibili, alle misure di cui all'art. 7, comma 1, del
decreto del Presidente della Repubblica n. 222/2003 inserite nel DUVRI ed in
particolare:
a) gli apprestamenti (come ponteggi, trabattelli, etc.);
b) le misure preventive e protettive e dei dispositivi di protezione
individuale eventualmente necessari per eliminare o ridurre al minimo i rischi
da lavorazioni interferenti;
c) gli eventuali impianti di terra e di protezione contro le scariche
atmosferiche, degli impianti antincendio, degli impianti di evacuazione fumi
(se non presenti o inadeguati all'esecuzione del contratto presso i
locali/luoghi del datore di lavoro committente);
d) i mezzi e servizi di protezione collettiva (come segnaletica di sicurezza,
avvisatori acustici, etc.);
e) le procedure previste per specifici motivi di sicurezza;
f) gli eventuali interventi finalizzati alla sicurezza e richiesti per lo
sfasamento spaziale o temporale delle lavorazioni interferenti;
g) le misure di coordinamento relative all'uso comune di apprestamenti,
attrezzature, infrastrutture, mezzi e servizi di protezione collettiva.
La stima dei costi dovra' essere congrua, analitica per singole voci, riferita
ad elenchi prezzi standard o specializzati, oppure basata su prezziari o
listini ufficiali vigenti nell'area interessata, o sull'elenco prezzi delle
misure di sicurezza del committente; nel caso in cui un elenco prezzi non sia
applicabile o non sia disponibile, la stima dovra' essere effettuata con
riferimento ad una analisi dei costi dettagliata e desunta da indagini di
mercato.
Si precisa che anche nell'ipotesi di subappalto gli oneri relativi alla
sicurezza non devono essere soggetti a riduzione e vanno evidenziati
separatamente da quelli soggetti a ribasso d'asta nel relativo contratto tra
aggiudicataria e subappaltatore. In tal caso, inoltre, il direttore
dell'esecuzione e' tenuto a verificare che l'appaltatore committente
corrisponda i costi della sicurezza anche all'impresa subappaltatrice.
Potrebbe, infine, verificarsi la situazione in cui e' prevista la possibilita'
per gli offerenti di presentare varianti, quando il criterio di aggiudicazione
della gara e' quello dell'offerta economicamente piu' vantaggiosa (art. 76 del
Codice dei contratti pubblici) o quando emerge la necessita' di modifiche in
corso di esecuzione del contratto derivanti da intervenute esigenze di
carattere tecnico, logistico ed organizzativo nei casi stabiliti dal codice
(art. 114 del Codice dei contratti pubblici). In tali casi si potrebbe
verificare la necessita' di modificare il DUVRI, attivita' che puo' comportare
una rideterminazione degli oneri di sicurezza per interferenza. Al riguardo, si
palesa l'opportunita' da parte della stazione appaltante di prevedere tra le
somme a disposizione una voce relativa ad imprevisti a cui poter attingere
anche in tale evenienza.
Non e' da escludere, infine, che nella fase di cooperazione e coordinamento che
precede la stesura finale del DUVRI da allegare al contratto emerga la
necessita' di apportare modifiche al documento gia' posto a base d'appalto.
In analogia a quanto previsto dall'art. 131 del codice, relativamente ai
lavori, puo', quindi, prevedersi in tale fase la possibilita' per l'appaltatore
di presentare proposte integrative al DUVRI, proposte che naturalmente dovranno
rappresentare oggetto di attenta valutazione da parte delle stazioni
appaltanti. L'art. 131, comma 2, lettera a) del codice prevede infatti che
entro trenta giorni dall'aggiudicazione e comunque prima della consegna dei
lavori, l'appaltatore od il concessionario puo' presentare alle amministrazioni
aggiudicatrici eventuali proposte integrative del piano di sicurezza e di
coordinamento.
Si evidenzia, quindi, l'opportunita' di inserire nel capitolato d'oneri una
apposita dicitura, la quale indichi che il committente ha redatto (o non ha
redatto) il DUVRI e che tale documento potra' essere aggiornato dallo stesso
committente, anche su proposta dell'esecutore del contratto, in caso di
modifiche di carattere tecnico, logistico o organizzativo incidenti sulle
modalita' realizzative; tale documento potra', inoltre, esse......