ESCLUSIVA DELLO STATO SULLE REGOLE RELATIVE AD APPALTI E CONTRATTI
INFORMATIVA ANTIMAFIA IN GARE SOTTOSOGLIA
Corte costituzionale - Sentenza 10-14 dicembre 2007 n
Corte
costituzionale - Sentenza 10-14 dicembre 2007 n. 431 Presidente Bile - Relatore Tesauro
Ritenuto
in fatto
1. Con ricorso notificato in data 30
agosto 2006 e depositato il successivo 11 settembre, il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, ha promosso questioni di legittimità costituzionale, in via principale,
degli artt. 27 (recte: 27, comma 3), 35, 36, 37, 38, 39, 43, 44, 45, 46, 47,
48, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57 e 58 del titolo III della legge della Regione
Campania del 20 giugno 2006, n. 12 (Disposizioni in materia di amministrazione
e contabilità regionale del Consiglio regionale della Campania), in riferimento
all'art. 117, primo comma (recte: secondo comma), della Costituzione nonché, ove
occorra, ai «principi comunitari in materia di libera concorrenza, libera
circolazione e libertà di stabilimento (artt. 2, 3, 4, 39 e segg., 81 e segg.
del Trattato CEE)».
1.1. Il ricorrente premette che la legge regionale n. 12 del
2006, che ha ad oggetto la disciplina generale dell'ordinamento contabile
dell'amministrazione regionale e della gestione delle risorse finanziarie
necessarie, al titolo III (nel quale sono contenute le disposizioni impugnate),
detta norme in materia di attività contrattuale del Consiglio regionale
inerenti anche al profilo della scelta del contraente ed all'esecuzione dei
contratti. I contratti assoggettati alla disciplina legislativa regionale sono
essenzialmente gli appalti di forniture e servizi di importo inferiore alla soglia
di rilievo comunitario, quelli di importo superiore qualora diversi da quelli
menzionati dalle direttive comunitarie, nonché gli appalti di lavori pubblici
di qualunque importo e i contratti d'opera professionale.
La difesa erariale sostiene che le richiamate disposizioni regionali
determinerebbero un'invasione della competenza legislativa statale esclusiva in
materia di tutela della concorrenza nonché in materia di ordinamento civile.
Infatti, da un lato, le disposizioni volte a disciplinare le procedure di
scelta del contraente (art. 35), lo svolgimento delle gare e di scelta
dell'offerta economicamente più vantaggiosa (art. 36), la pubblicità dei bandi
di gara (art. 37), le cause di esclusione dalle gare (art. 38), la
qualificazione delle gare per l'affidamento di servizi e forniture, il modo di
invitare i concorrenti, i requisiti formali e giuridici dell'offerta nonché di
talune operazioni di gara (art. 39), l'asta pubblica, la licitazione privata,
l'appalto-concorso, l'anomalia dell'offerta, nonché la trattativa privata
(artt. 43-48), in quanto riferibili alla fase di affidamento dell'appalto,
sarebbero riconducibili alla regolamentazione della concorrenza e del mercato,
di competenza statale, in linea peraltro con il riconoscimento, già operato dalla
giurisprudenza costituzionale, del rilievo fondamentale assunto dalle procedure
ad evidenza pubblica ai fini della tutela della concorrenza tra i vari
operatori economici interessati alle commesse pubbliche.
Dall'altro lato, le disposizioni inerenti ai contratti pubblici affidati dalla
Regione Campania in esito alle proprie procedure (artt. 51-58 del capo III del
titolo III della legge regionale in esame) sarebbero riconducibili alla
disciplina civilistica dell'esecuzione del contratto in tutte le sue articolazioni
(garanzie, forme di stipula, termini, prezzo, varianti, spese, verifiche e
collaudi) e rientrerebbero, quindi, nella materia dell'ordinamento civile.
2. Con ricorso, notificato il 22 gennaio 2007 e depositato il
successivo 30 gennaio, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questione di
legittimità costituzionale in via principale degli artt. 2, comma 2, e 7, comma
1, della legge della Regione Abruzzo 8 novembre 2006, n. 33 (Modifiche e
integrazioni di leggi regionali concernenti i lavori pubblici e l'edilizia
residenziale pubblica), in riferimento all'art. 117, secondo comma, della
Costituzione.
2.1. Il ricorrente premette che, con la predetta legge
regionale n. 33 del 2006, sono state apportate modifiche ed integrazioni ad una
serie di leggi concernenti le materie dei lavori pubblici e dell'edilizia
residenziale pubblica.
In particolare, le norme contenute negli artt. 2, comma 2, e 7, comma 1, le
quali intervengono in materia di collaudo e mantengono in vigore, per detto
àmbito, le vigenti norme regionali di settore, si porrebbero in contrasto con
la normativa nazionale contenuta nel decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163
(Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in
attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE).
La difesa erariale ritiene, infatti, che l'art. 4 del d.lgs. n. 163 del 2006
abbia delineato l'assetto delle competenze legislative di Stato, Regioni e
Province autonome, in conformità all'art. 117 della Costituzione, riconducendo,
tra l'altro, la disciplina del collaudo fra le materie di competenza esclusiva
statale, il che escluderebbe che le Regioni possano stabilire una disciplina
diversa da quella del Codice dei contratti pubblici.
2.2. Si è costituita nel giudizio la Regione Abruzzo,
chiedendo che la Corte costituzionale dichiari inammissibili e/o infondate le
questioni di legittimità costituzionale.
In primo luogo, la Regione sostiene l'inammissibilità del ricorso in quanto
basato su un'indicazione generica della norma assunta a parametro di
costituzionalità.
In secondo luogo, la resistente osserva che l'elencazione delle materie
contenuta nell'art. 117, secondo comma, della Costituzione è tassativa e non è
suscettibile di interpretazione estensiva, analogica o integrativa: non
possono, pertanto, essere aggiunte altre materie rispetto a quelle
specificamente indicate in tale norma. Pertanto, posto che l'art. 117, secondo
comma, della Costituzione, contrariamente a quanto si sostiene nel ricorso, non
contiene tra le materie rimesse alla esclusiva competenza statale quella
inerente ai lavori pubblici, sarebbe l'art. 4, comma 3, del codice dei
contratti pubblici, indicato come parametro della dedotta illegittimità
costituzionale delle norme regionali impugnate, nella parte in cui estende
ingiustificatamente l'àmbito della competenza esclusiva statale, ad essere in
contrasto con l'art. 117, secondo comma, della Costituzione, per violazione del
riparto di competenze tra Stato e Regioni.
3. All'udienza pubblica le parti hanno insistito nelle
conclusioni formulate nelle memorie scritte.
Considerato
in diritto
1. Il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
promosso questioni di legittimità costituzionale, in via principale, nei
confronti degli artt. 27 (recte: 27, comma 3), 35, 36, 37, 38, 39, 43, 44, 45,
46, 47, 48, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57 e 58 del titolo III della legge della
Regione Campania del 20 giugno 2006, n. 12 (Disposizioni in materia di
amministrazione e contabilità regionale del Consiglio regionale della
Campania), in riferimento all'art. 117, primo comma (recte: secondo comma),
della Costituzione nonché, ove occorra, ai «principi comunitari, in materia di
libera concorrenza, libera circolazione e libertà di stabilimento (artt. 2, 3,
4, 39 e segg., 81 e segg. del Trattato CEE)».
1.1. Il ricorrente impugna le disposizioni di cui al titolo
III della richiamata legge regionale - aventi ad oggetto l'attività contrattuale
del Consiglio regionale relativa agli appalti di forniture e di servizi di
importo inferiore alla soglia di rilievo comunitario, quelli di importo
superiore qualora diversi da quelli menzionati dalle direttive comunitarie,
nonché gli appalti di lavori pubblici di qualunque importo e i contratti
d'opera professionale - in quanto ritenute lesive della competenza legislativa
statale esclusiva in materia di tutela della concorrenza e di ordinamento
civile.
In particolare, le disposizioni che disciplinano la fase di affidamento
dell'appalto - relative alle procedure di scelta del contraente (art. 35), allo
svolgimento delle gare (artt. 36, 37 e 39) ed alle modalità di svolgimento
dell'asta pubblica, della licitazione privata, dell'appalto-concorso, nonché della
trattativa privata (artt. 43-48) - sarebbero costituzionalmente illegittime, in
quanto riferibili alla materia della tutela della concorrenza di competenza
esclusiva dello Stato.
Le restanti norme regionali denunciate, inerenti ai contratti pubblici affidati
dalla Regione Campania in esito alle proprie procedure (artt. 51-58 del capo
III del titolo III della legge regionale in esame), determinerebbero invece
un'invasione della sfera di competenza esclusiva statale in tema di ordinamento
civile, in quanto riconducibili alla disciplina civilistica dell'esecuzione del
contratto in tutte le sue articolazioni (garanzie, forme di stipula, termini,
prezzo, varianti, spese, verifiche e collaudi).
2. Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha altresì proposto questioni di
legittimità costituzionale in via principale degli artt. 2, comma 2, e 7, comma
1, della legge della Regione Abruzzo 8 novembre 2006, n. 33 (Modifiche e
integrazioni di leggi regionali concernenti i lavori pubblici e l'edilizia
residenziale pubblica), in riferimento all'art. 117, secondo comma, della
Costituzione.
2.1. Secondo il ricorrente, le norme contenute negli artt. 2,
comma 2, e 7, comma 1, della legge regionale n. 33 del 2006, nella parte in cui
- introducendo modifiche ed integrazioni ad una serie di leggi aventi ad
oggetto le materie dei lavori pubblici e dell'edilizia residenziale pubblica -
intervengono in materia di collaudo e mantengono in vigore, per detto àmbito,
le vigenti norme regionali di settore, si pongono in contrasto con le
disposizioni contenute nel decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 (Codice
dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione
delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE). Quest'ultimo avrebbe espressamente
stabilito l'assetto delle competenze legislative di Stato, Regioni e Province
autonome, in conformità all'art. 117 della Costituzione, facendo rientrare, tra
l'altro, la disciplina del collaudo fra le materie di competenza esclusiva
statale: la sua violazione si risolverebbe, pertanto, nella violazione
dell'art. 117, secondo comma, della Costituzione.
3. Ponendo i predetti ricorsi questioni analoghe, deve essere
disposta la riunione dei relativi giudizi ai fini di una trattazione unitaria e
di un'unica decisione.
4. Le questioni aventi ad oggetto gli artt. 27 (recte: 27,
comma 3), 35, 36, 37, 38, 39, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 51, 52, 53, 54, 55, 56,
57 e 58 del titolo III della legge della Regione Campania n. 12 del 2006, in
riferimento ai «principi comunitari in materia di libera concorrenza, libera
circolazione e libertà di stabilimento» è inammissibile. Le relative censure
sono, infatti, formulate genericamente e non sono sorrette da specifiche
argomentazioni (sentenze n. 256 del 2007, n. 64 del 2007, n. 176 del 2004),
essendosi il ricorrente limitato ad affermare in maniera apodittica la
violazione dei predetti princípi comunitari.
5. Le questioni aventi ad oggetto gli artt. 35, 36, 37, 38,
39, 43, 44, 45, 46, 47 e 48 della legge della Regione Campania n. 12 del 2006,
in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione,
sono fondate.
Questa Corte, di recente, ha affermato che, nel settore degli appalti pubblici,
la disciplina delle procedure di gara e in particolare la regolamentazione
della qualificazione e selezione dei concorrenti, delle procedure di
affidamento e dei criteri di aggiudicazione mirano a garantire che le medesime
si svolgano nel rispetto delle regole concorrenziali e dei princípi comunitari
della libera circolazione delle merci, della libera prestazione dei servizi,
della libertà di stabilimento, nonché dei princípi costituzionali di
trasparenza e parità di trattamento (sentenza n. 401 del 2007). Esse, in quanto
volte a consentire la piena apertura del mercato nel settore degli appalti,
sono dunque riconducibili all'àmbito della tutela della concorrenza ex art.
117, secondo comma, lettera e), della Costituzione, di esclusiva competenza del
legislatore statale (sentenze n. 401 del 2007, n. 345 del 2004).
L'esclusività di siffatta competenza si esprime nella ammissibilità della
formulazione, da parte del legislatore statale, di una disciplina integrale e
dettagliata delle richiamate procedure e nell'inderogabilità delle relative
disposizioni, le quali legittimamente incidono, nei limiti della loro
specificità e dei contenuti normativi che di esse sono propri, sulla totalità
degli àmbiti materiali entro i quali si applicano (sentenza n. 430 del 2007),
senza che ciò determini una compressione irragionevole e sproporzionata di
alcuna sfera di competenza regionale. Il carattere trasversale della tutela
della concorrenza (sentenze n. 401 del 2007, n. 272 del 2004), infatti, implica
che essa, avendo ad oggetto la disciplina del mercato di riferimento delle
attività economiche, può influire anche su materie attribuite alla competenza
legislativa, concorrente o residuale, delle Regioni (sentenza n. 430 del 2007).
Peraltro, detto carattere, al fine di evitare che siano vanificate le
competenze delle Regioni, comporta anche che norme regionali riconducibili a
queste competenze abbiano effetti proconcorrenziali. Ciò deve ritenersi
ammissibile purché tali effetti, connessi alla specificità dei settori
disciplinati, siano indiretti e marginali e non si pongano in contrasto con gli
obiettivi posti dalle norme statali che tutelano e promuovono la concorrenza
(sentenza n. 430 del 2007).
Le disposizioni regionali in esame - nell'ambito della legge regionale n. 12
del 2006, che ha ad oggetto la disciplina generale dell'ordinamento contabile
dell'amministrazione regionale e della gestione delle risorse finanziarie
necessarie - regolamentano l'attività del Consiglio regionale inerente
all'affidamento di appalti di forniture e di servizi di importo inferiore alla soglia
di rilievo comunitario, di appalti di importo superiore qualora diversi da
quelli menzionati dalle direttive comunitarie, di appalti di lavori pubblici di
qualunque importo e la relativa attività contrattuale, nonché la stipulazione
di contratti d'opera professionale.
In particolare, disciplinano, in termini generali, la fase dell'affidamento
degli appalti, dettando le regole relative alle procedure di scelta del
contraente (art. 35), ai criteri di aggiudicazione ed in specie
all'identificazione dell'offerta economicamente più vantaggiosa (art. 36), alla
pubblicità dei bandi di gara (art. 37), alle cause di esclusione dalle gare
(art. 38), all'asta pubblica (art. 43), alla licitazione privata (art. 44),
all'appalto-concorso (art. 45), all'anomalia dell'offerta (art. 46), alla
trattativa privata (artt. 47 e 48). In base ai criteri già individuati da
questa Corte e sopra richiamati, è evidente che le norme sono tutte
riconducibili alla materia tutela della concorrenza, avendo ad oggetto
direttamente e principalmente le procedure di gara, il cui scopo, come già
affermato (sentenza n. 401 del 2007), è quello di consentire la piena apertura
del mercato nel settore degli appalti: pertanto esse invadono la sfera di
competenza esclusiva del legislatore statale, tra l'altro esercitata con il
d.lgs. n. 163 del 2006 (sentenza n. 401 del 2007), le cui disposizioni sono
inderogabili.
6. Le censure sollevate nei confronti degli artt. 51-58 del
capo III del titolo III della legge regionale campana n. 12 del 2006, in riferimento
all'art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione, sono fondate.
Le disposizioni pongono la disciplina dei contratti pubblici affidati dalla
Regione Campania in esito alle proprie procedure di scelta del contraente ed in
particolare intervengono a dettare norme in tema di garanzie del contratto
(art. 51), di modalità di stipulazione (art. 52) e di durata dello stesso (art.
53), di anticipazione e revisione dei prezzi (art. 54), di subappalto e
cessione del contratto (art. 55), di aumento o diminuzione della prestazione
(art. 56), di spese contrattuali (art. 57) e di verifica e collaudo (art. 58).
Esse attengono a quella fase inerente all'attività contrattuale della pub......