FINANZIARIA 2003: PERSONALE E LAVORO FLESSIBILE
Appalti superiori ai 150 mila euro: obbligatorio l'invio telematico dei dati
Speciale Finanziaria 2003
Speciale
Finanziaria 2003
La legge 27
dicembre 2002 n.289 (finanziaria 2003) contiene talune rilevanti
disposizioni anche in materia di ricorso a forme flessibili di assunzione ed impiego
delle risorse umane da parte delle Amministrazioni pubbliche di cui all'art.1,
comma 2, D.Lgs.165/2001.
Si allude, in particolare, ai commi 13, 18 e 19 dell'art.34 i quali
vanno letti in combinato esame con la disciplina introdotta in materia di reclutamento
di personale a tempo indeterminato dai commi 4, 5, 6, e 11 della
disposizione in oggetto.
Le norme da ultimo menzionate hanno infatti sancito, da un lato, che anche per
l'anno 2003 alle Amministrazioni pubbliche, ivi comprese le Forze armate, i
Corpi di polizia e il Corpo nazionale dei vigili del fuoco, è fatto divieto
di procedere ad assunzioni di personale a tempo indeterminato, fatte salve
le assunzioni di personale relative a figure professionali non fungibili la cui
consistenza organica non sia superiore all'unità, nonché quelle relative alle
categorie protette.
Dall'altro, che in deroga al divieto di cui al comma 4 dell'art.34 e previa
autorizzazione secondo la procedura di cui all'art.39, comma 3-ter, della legge
27 dicembre 1997, n.449 e successive modifiche ed integrazioni, per
effettive, motivate e indilazionabili esigenze di servizio e previo esperimento
delle procedure di mobilità, le Amministrazioni dello Stato anche ad
ordinamento autonomo, le Agenzie, gli Enti pubblici non economici, le
Università e gli Enti di ricerca possono procedere ad assunzioni nel limite
di un contingente di personale complessivamente corrispondente ad una spesa
annua lorda a regime pari a 220 milioni di euro. A tale fine è costituito
un apposito Fondo nello stato di previsione della spesa del Ministero
dell'economia e delle finanze con uno stanziamento pari a 80 milioni di euro
per l'anno 2003 e a 220 milioni di euro a decorrere dall'anno 2004.
A mente poi del comma 11 dell'art.34, ai fini del concorso delle Autonomie
regionali e locali al rispetto degli obiettivi di finanza pubblica, con decreti
del Presidente del Consiglio dei Ministri da emanare entro sessanta giorni
dalla data di entrata in vigore della legge in esame, previo accordo tra
Governo, regioni e autonomie locali da concludere in sede di Conferenza
unificata, sono fissati per le amministrazioni regionali, per le province e i
comuni con popolazione superiore a 5.000 abitanti che abbiano rispettato le
regole del patto di stabilità interno per l'anno 2002, per gli altri enti
locali e per gli enti del Servizio sanitario nazionale, criteri e limiti per
le assunzioni a tempo indeterminato per l'anno 2003. Fatto salvo il ricorso
alle procedure di mobilità, tali assunzioni devono comunque essere contenute
entro percentuali non superiori al 50% delle cessazioni dal servizio
verificatesi nel corso dell'anno 2002. Tale limitazione non concerne il
personale infermieristico del Servizio Sanitario Nazionale. Inoltre, per gli
enti del Servizio Sanitario Nazionale, possono essere disposte unicamente
assunzioni, entro i predetti limiti percentuali, di personale appartenente al
ruolo sanitario. Più stringenti limitazioni valgono poi per i Comuni (con
popolazione superiore a 5000 abitanti) e le Province che abbiano un rapporto
dipendenti-popolazione superiore a quello previsto dall'art.119, comma 3,
D.Lgs.77/95 maggiorato del 30 % o la cui percentuale di spesa del personale
rispetto alle entrate correnti sia superiore alla media regionale per fasce
demografiche. In ogni caso, fino all'adozione dei decreti richiamati dal
comma 11 dell'art.34, trova applicazione il divieto generale di assunzioni di
cui al menzionato comma 4. Infine, nei confronti delle Province e dei
Comuni (con popolazione superiore a 5000 abitanti) che non abbiano rispettato
le regole del patto di stabilità interno per l'anno 2002, continua ad
applicarsi la disciplina delle assunzioni a tempo indeterminato introdotta
dall'art.19 della legge 28 dicembre 2001, n.448 (finanziaria 2002).
Come sottolineato in esordio, il rigore delle disposizioni testé citate
relative al reclutamento di personale a tempo indeterminato risulta comunque
attenuato dalla facoltà concessa alle Amministrazioni Pubbliche di fare
ricorso, nell'anno 2003, a tipologie lavorative flessibili.
In particolare, come dispone testualmente il comma 13 dell'art.34 della
L.289/2002, "Per l'anno 2003 le amministrazioni di cui al comma 1 possono
procedere all'assunzione di personale a tempo determinato, a eccezione di
quanto previsto dall'art.108 del Testo Unico di cui al decreto legislativo 18
agosto 2000, n.267, o con convenzioni ovvero alla stipula di contratti di
collaborazione coordinata e continuativa nel limite del 90 per cento della
spesa annua sostenuta per le stesse finalità nel triennio 1999-2001. Tale
limitazione non trova applicazione nei confronti delle Regioni e delle
Autonomie locali, fatta eccezione per le Province e i Comuni che per l'anno
2002 non abbiano rispettato le regole del patto di stabilità interno, nonché
del personale infermieristico del Servizio sanitario nazionale. Per il comparto
scuola trovano applicazione le specifiche disposizioni di settore. Per gli enti
di ricerca, per l'Istituto Superiore di Sanità, per l'Agenzia Spaziale italiana
e per l'Ente per le nuove tecnologie, l'energia e l'ambiente, nonché per le
scuole superiori ad ordinamento speciale, sono fatte comunque salve le
assunzioni a tempo determinato i cui oneri ricadono su fondi derivanti da
contratti con le istituzioni comunitarie e internazionali di cui all'articolo
5, comma 27, della legge 24 dicembre 1993, n.537, ovvero da contratti con le
imprese".
Limitandoci, in questa sede, a un commento "a botta calda" e salvi
successivi approfondimenti, basti qui innanzitutto evidenziare come esuli dal
campo di applicazione della disposizione testé citata l'eventuale ricorso da
parte delle Amministrazioni Pubbliche a quella specifica tipologia lavorativa
atipica rappresentata dal contratto di fornitura di lavoro temporaneo, meglio
noto come lavoro interinale.
Come è noto, infatti, in quest'ultimo caso non si è dinanzi ad una
particolare forma di "assunzione di personale a tempo determinato",
non concretandosi tra Amministrazione utilizzatrice e lavoratore inviato in
missione un vero e proprio rapporto di lavoro (a tempo determinato) bensì un
mero rapporto di dipendenza funzionale, cui si riconnette l'esercizio, da parte
dell'Amministrazione utilizzatrice, di soli poteri direttivi.
Conseguentemente, per le Amministrazioni Pubbliche che nell'anno 2003 vogliano
ricorrere al lavoro interinale non vale il limite di spesa fissato dall'art.34,
comma 13.
In secondo luogo, va osservato come la disposizione in esame ricalchi
parzialmente il contenuto e la ratio dell'art.19, comma 1, della legge 28
dicembre 2001, n.488 (finanziaria 2002).
Ivi, infatti, in termini chiari ed univoci trovavasi affermato che "la
spesa relativa al personale assunto a tempo determinato o con convenzioni dalle
province, dai comuni, dalle comunità montane e dai consorzi di enti locali non
può superare l'importo della spesa sostenuta a medesimo titolo nell'anno 2001,
con un incremento pari al tasso di inflazione programmata indicata nel
documento di programmazione economico-finanziaria".
Il comma 13 dell'art.34 L.289/2002, invece, oltre a disporre che Regioni ed
Autonomie locali che abbiano rispettato le norme stabilite dal patto di
stabilità interno, ai fini del ricorso a tipologie lavorative flessibili, non
sono tenute a rispettare alcun vincolo di spesa, presenta talune difficoltà
di lettura non essendo chiaro se si riferisca ai soli incarichi a termine
mediante la stipula di convenzioni o di contratti di collaborazione coordinata
e continuativa o anche alle assunzioni con contratti di lavoro subordinato a
termine di cui al D.Lgs.368/2001 (sul ricorso a quell'ulteriore forma di
assunzione a tempo determinato rappresentata dai contratti di formazione e
lavoro, v. infra nel testo).
Difficoltà di lettura connesse anche alla circostanza che il successivo comma
19 prende in specifica considerazione talune particolari ipotesi di assunzione
con contratti a termine, introducendo una proroga annuale ex lege.
Un primissimo commento alla normativa in parola (v. "Finanziaria
2003", Guida Giuridico-Normativa, Italia Oggi, p.131) propende per una
lettura restrittiva dell'art.34, comma 13, L.289/2002 nel senso che la stessa
si riferisce ai soli rapporti lavorativi (a termine) attivati mediante
convenzioni o contratti di collaborazione coordinata e continuativa.
Tuttavia, tale interpretazione (che peraltro sembra contraddetta dal commento
che appare a pag.62 e ss. della pubblicazione appena menzionata) suscita
qualche perplessità giacché, oltre a non dare rilievo all'espressione
"assunzione di personale a tempo determinato", non tiene conto
dell'evidenziata linea di continuità che senz'altro esiste tra le pertinenti
disposizioni di cui all'art.19, comma 1, della Legge finanziaria 2002 e
all'art.34, comma 13, della Legge finanziaria 2003.
Salvi successivi approfondimenti, al momento non si può quindi radicalmente
escludere che, analogamente a quanto stabilito dall'art.19, comma 1,
L.488/2001, le Amministrazioni Pubbliche, per l'anno 2003, possano ricorrere
non solo ad incarichi di collaborazione esterna mediante convenzioni a termine
o contratti di collaborazione coordinata e continuativa, ma anche ad assunzioni
a tempo determinato mediante i contratti a termine di cui al D.Lgs.389/2001.
Sul punto si impongono però alcune ulteriori considerazioni.
Come rilevato, il più volte citato art.19, comma 1, della Legge finanziaria
2002 non ha determinato, nemmeno in via indiretta, la durata massima dei
rapporti lavorativi a termine attivabili, nell'anno 2002, da parte delle
Autonomie locali, limitandosi a fissare il limite di spesa a tal fine
sostenibile.
Ciò differenzia tale norma da quella contenuta nell'art.34, comma 13, della
Legge finanziaria 2003 la quale, al contrario, fa espresso riferimento al solo
anno 2003.
Da ciò potrebbe discendere un'importante conseguenza giuridica e cioè che i
rapporti lavorativi a termine attivati dalle Amministrazioni Pubbliche dopo
l'entrata in vigore della Legge 289/2002 non potranno eccedere il termine
finale del 31 dicembre 2003. Interpretazione, quella appena adombrata, che
sembra del resto trovare ulteriore conferma nel successivo comma 18 dell'art.34,
il quale anche per i contratti di formazione e lavoro, nel disporre la
sospensione delle procedure di conversione in rapporti lavorativi a tempo
indeterminato, pone come termine ultimo di proroga quello del 31 dicembre 2003.
Ciò pone un ulteriore problema, di ordine interpretativo ed applicativo,
giacché, com'è noto, la nuova normativa generale sul contratto a termine di cui
al D.Lgs.389/2001 non ha introdotto alcun limite alla durata del contratto di
lavoro subordinato a tempo determinato (salvo il caso del contratto stipulato
con il dirigente) richiedendo soltanto che il termine risulti direttamente o
indirettamente da atto scritto. Da quanto precede, non è agevole stabilire con
certezza se il vincolo annuale di spesa imposto alle Amministrazioni Pubbliche
(con l'espressa esclusione delle Regioni e delle Autonomie Locali che per
l'anno 2002 abbiano rispettato le regole del patto di stabilità interno)
obblighi le stesse a stipulare contratti a termine, convenzioni o contratti di
collaborazione coordinata e continuativa che non eccedano il termine del 31
dicembre 2003 o se, al contrario, salvo il predetto limite di spesa relativo
all'anno 2003, i medesimi contratti possano comunque avere una durata
superiore.Al momento, appare prudenziale propendere per la prima soluzione,
giacché un'interpretazione in chiave finalistica della complessiva disciplina
sin qui esaminata, porta a riconoscerne i caratteri di normativa speciale e
derogatoria.
Come rilevato, l'art.34, comma 13, della Legge finanziaria 2003 menziona
accanto alle "assunzioni di personale a tempo determinato" quelle che
avvengono mediante "convenzioni" o con la "stipula di contratti
di collaborazione coordinata e continuativa".
Si è quindi sottolineato come, allo stato, risulti incerto se la disposizione
testé citata faccia effettivo riferimento anche a tipologie di lavoro
subordinato o se, al contrario, prenda in considerazione i soli rapporti che,
pur avendo durata predeterminata, sono caratterizzati dall'autonomia della
prestazione lavorativa.
Ribadendo come, al momento, si è indotti a propendere per un'intepretazione
estensiva della norma, val la pena svolgere alcune brevi considerazioni sul
significato giuridico da attribuire alle predette espressioni e sulla
disciplina normativa che va riconnessa alle stesse.
Con l'espressione "assunzioni di personale a tempo determinato",
bisognerebbe intendere, tecnicamente, i soli casi di costituzione di rapporti
di lavoro subordinato a termine: come accennato, la possibilità di ricorso a
tale forma di rapporti di lavoro è oggi prevista nel D.Lgs. n. 368/2001, e, con
specifico riferimento alle pubbliche amministrazioni, in alcune norme speciali,
quali quelle contenute negli artt.90 e 110, commi 1-5, D.Lgs.267/2000 (Testo
Unico degli Enti Locali).
Con le espressioni "convenzioni" e "stipula di contratti di
collaborazione coordinata e continuativa", invece, dovrebbe intendersi il
ricorso, da parte delle Amministrazioni Pubbliche, a forme di lavoro autonomo,
le quali, seppure devono avere durata predeterminata, non sono affatto
riconducibili all'ambito della fattispecie del lavoro subordinato a termine: la
possibilità di ricorso al lavoro autonomo è prevista per le pubbliche
amministrazioni, entro limiti molto stringenti, da norme specifiche, quali, principalmente,
gli artt. 7, c. 6, e 14, c. 2, del D.Lgs. n. 165/2001 e l'art.110, c. 6,
D.Lgs.267/2000.
Le disposizioni da ultimo citate hanno dunque ad oggetto lo svolgimento di
determinate attività, solitamente a contenuto intellettuale, che, in presenza
di specifici presupposti (quali la carenza oggettiva e/o qualitativa di
personale dipendente), possono essere affidate a soggetti esterni alla p.a.
committente, dotati di comprovata esperienza e professionalità, previa
stipulazione di contratti che potremmo omnicomprensivamente definire di
collaborazione esterna. Tali contratti, espressamente qualificati dalla Legge
finanziaria 2003 come "convenzioni" e "contratti di
collaborazione coordinata e continuativa" hanno quindi esclusivamente ad
oggetto incarichi di lavoro autonomo e non, sempre per utilizzare la
terminologia dell'art.34, comma 13 L.289/2002, "assunzioni di personale a
tempo determinato".Da ciò discende che tali incarichi di lavoro autonomo
non possono avere ad oggetto l'esercizio delle tipiche attività di gestione o
di rappresentanza dell'amministrazione, che spettano in via esclusiva al
personale assunto con contratto di lavoro dipendente, a tempo indeterminato o
determinato, con qualifica dirigenziale o, per gli enti sprovvisti di
dirigenza, investito della responsabilità di servizi.
Come accennato in esordio, ai fini della presente indagine, riveste indubbio
interesse anche la disposizione di cui al comma 18 dell'art.34 della Legge
finanziaria 2003 che ha ad oggetto quella specifica tipologia di assunzione di
personale a tempo determinato rappresentata dai contratti di formazione e
lavoro.
In particolare, nella prima parte, la norma in esame dispone la sospensione
sino al 31 dicembre 2003 delle procedure di conversione in rapporti di lavoro a
tempo indeterminato sia dei contratti di formazione e lavoro già scaduti nel
2002 sia di quelli che verranno a scadenza nel corso dell'anno 2003.
Sul punto, rilevato per inciso come la ragione giustificatrice di tale
disposizione sia da ricollegare all'esigenza di non vedere, per tale via,
vanificato il principio del blocco delle assunzioni a tempo indeterminato ed il
rispetto dei connessi vincoli di spesa di cui, rispettivamente, ai commi 4 e 11
dell'art.34 e all'art.29 L.289/2002, occorre tuttavia sottolineare come, in
campo pubblicistico, la contrattazione collettiva di comparto sin qui
intervenuta in materia di conversione del CFL in rapporto di lavoro a tempo
indeterminato (v. art.3, comma 17, CCNL Regioni ed Autonomie Locali; art.36,
comma 14, CCNL enti pubblici non economici; art.40, comma 14, CCNL Cnel; art.
21, comma 15, CCNL integrativo Ministeri) abbia fatto esclusivo riferimento
all'art.3, comma 11, L.863/84, ovvero alla procedura di conversione del CFL
"nel corso del suo svolgimento" e, dunque, prima della sua scadenza.
Ciò per la semplice ragione che alle Amministrazioni Pubbliche è preclusa la
possibilità di ricorrere alla procedura di ......