FINANZIARIA 2003: PERSONALE E LAVORO FLESSIBILE



(continua a leggere)


Appalti superiori ai 150 mila euro: obbligatorio l'invio telematico dei dati



































































































Speciale Finanziaria 2003 Speciale Finanziaria 2003 La legge 27 dicembre 2002 n.289 (finanziaria 2003) contiene talune rilevanti disposizioni anche in materia di ricorso a forme flessibili di assunzione ed impiego delle risorse umane da parte delle Amministrazioni pubbliche di cui all'art.1, comma 2, D.Lgs.165/2001. Si allude, in particolare, ai commi 13, 18 e 19 dell'art.34 i quali vanno letti in combinato esame con la disciplina introdotta in materia di reclutamento di personale a tempo indeterminato dai commi 4, 5, 6, e 11 della disposizione in oggetto. Le norme da ultimo menzionate hanno infatti sancito, da un lato, che anche per l'anno 2003 alle Amministrazioni pubbliche, ivi comprese le Forze armate, i Corpi di polizia e il Corpo nazionale dei vigili del fuoco, è fatto divieto di procedere ad assunzioni di personale a tempo indeterminato, fatte salve le assunzioni di personale relative a figure professionali non fungibili la cui consistenza organica non sia superiore all'unità, nonché quelle relative alle categorie protette. Dall'altro, che in deroga al divieto di cui al comma 4 dell'art.34 e previa autorizzazione secondo la procedura di cui all'art.39, comma 3-ter, della legge 27 dicembre 1997, n.449 e successive modifiche ed integrazioni, per effettive, motivate e indilazionabili esigenze di servizio e previo esperimento delle procedure di mobilità, le Amministrazioni dello Stato anche ad ordinamento autonomo, le Agenzie, gli Enti pubblici non economici, le Università e gli Enti di ricerca possono procedere ad assunzioni nel limite di un contingente di personale complessivamente corrispondente ad una spesa annua lorda a regime pari a 220 milioni di euro. A tale fine è costituito un apposito Fondo nello stato di previsione della spesa del Ministero dell'economia e delle finanze con uno stanziamento pari a 80 milioni di euro per l'anno 2003 e a 220 milioni di euro a decorrere dall'anno 2004. A mente poi del comma 11 dell'art.34, ai fini del concorso delle Autonomie regionali e locali al rispetto degli obiettivi di finanza pubblica, con decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri da emanare entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge in esame, previo accordo tra Governo, regioni e autonomie locali da concludere in sede di Conferenza unificata, sono fissati per le amministrazioni regionali, per le province e i comuni con popolazione superiore a 5.000 abitanti che abbiano rispettato le regole del patto di stabilità interno per l'anno 2002, per gli altri enti locali e per gli enti del Servizio sanitario nazionale, criteri e limiti per le assunzioni a tempo indeterminato per l'anno 2003. Fatto salvo il ricorso alle procedure di mobilità, tali assunzioni devono comunque essere contenute entro percentuali non superiori al 50% delle cessazioni dal servizio verificatesi nel corso dell'anno 2002. Tale limitazione non concerne il personale infermieristico del Servizio Sanitario Nazionale. Inoltre, per gli enti del Servizio Sanitario Nazionale, possono essere disposte unicamente assunzioni, entro i predetti limiti percentuali, di personale appartenente al ruolo sanitario. Più stringenti limitazioni valgono poi per i Comuni (con popolazione superiore a 5000 abitanti) e le Province che abbiano un rapporto dipendenti-popolazione superiore a quello previsto dall'art.119, comma 3, D.Lgs.77/95 maggiorato del 30 % o la cui percentuale di spesa del personale rispetto alle entrate correnti sia superiore alla media regionale per fasce demografiche. In ogni caso, fino all'adozione dei decreti richiamati dal comma 11 dell'art.34, trova applicazione il divieto generale di assunzioni di cui al menzionato comma 4. Infine, nei confronti delle Province e dei Comuni (con popolazione superiore a 5000 abitanti) che non abbiano rispettato le regole del patto di stabilità interno per l'anno 2002, continua ad applicarsi la disciplina delle assunzioni a tempo indeterminato introdotta dall'art.19 della legge 28 dicembre 2001, n.448 (finanziaria 2002). Come sottolineato in esordio, il rigore delle disposizioni testé citate relative al reclutamento di personale a tempo indeterminato risulta comunque attenuato dalla facoltà concessa alle Amministrazioni Pubbliche di fare ricorso, nell'anno 2003, a tipologie lavorative flessibili. In particolare, come dispone testualmente il comma 13 dell'art.34 della L.289/2002, "Per l'anno 2003 le amministrazioni di cui al comma 1 possono procedere all'assunzione di personale a tempo determinato, a eccezione di quanto previsto dall'art.108 del Testo Unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n.267, o con convenzioni ovvero alla stipula di contratti di collaborazione coordinata e continuativa nel limite del 90 per cento della spesa annua sostenuta per le stesse finalità nel triennio 1999-2001. Tale limitazione non trova applicazione nei confronti delle Regioni e delle Autonomie locali, fatta eccezione per le Province e i Comuni che per l'anno 2002 non abbiano rispettato le regole del patto di stabilità interno, nonché del personale infermieristico del Servizio sanitario nazionale. Per il comparto scuola trovano applicazione le specifiche disposizioni di settore. Per gli enti di ricerca, per l'Istituto Superiore di Sanità, per l'Agenzia Spaziale italiana e per l'Ente per le nuove tecnologie, l'energia e l'ambiente, nonché per le scuole superiori ad ordinamento speciale, sono fatte comunque salve le assunzioni a tempo determinato i cui oneri ricadono su fondi derivanti da contratti con le istituzioni comunitarie e internazionali di cui all'articolo 5, comma 27, della legge 24 dicembre 1993, n.537, ovvero da contratti con le imprese". Limitandoci, in questa sede, a un commento "a botta calda" e salvi successivi approfondimenti, basti qui innanzitutto evidenziare come esuli dal campo di applicazione della disposizione testé citata l'eventuale ricorso da parte delle Amministrazioni Pubbliche a quella specifica tipologia lavorativa atipica rappresentata dal contratto di fornitura di lavoro temporaneo, meglio noto come lavoro interinale. Come è noto, infatti, in quest'ultimo caso non si è dinanzi ad una particolare forma di "assunzione di personale a tempo determinato", non concretandosi tra Amministrazione utilizzatrice e lavoratore inviato in missione un vero e proprio rapporto di lavoro (a tempo determinato) bensì un mero rapporto di dipendenza funzionale, cui si riconnette l'esercizio, da parte dell'Amministrazione utilizzatrice, di soli poteri direttivi. Conseguentemente, per le Amministrazioni Pubbliche che nell'anno 2003 vogliano ricorrere al lavoro interinale non vale il limite di spesa fissato dall'art.34, comma 13. In secondo luogo, va osservato come la disposizione in esame ricalchi parzialmente il contenuto e la ratio dell'art.19, comma 1, della legge 28 dicembre 2001, n.488 (finanziaria 2002). Ivi, infatti, in termini chiari ed univoci trovavasi affermato che "la spesa relativa al personale assunto a tempo determinato o con convenzioni dalle province, dai comuni, dalle comunità montane e dai consorzi di enti locali non può superare l'importo della spesa sostenuta a medesimo titolo nell'anno 2001, con un incremento pari al tasso di inflazione programmata indicata nel documento di programmazione economico-finanziaria". Il comma 13 dell'art.34 L.289/2002, invece, oltre a disporre che Regioni ed Autonomie locali che abbiano rispettato le norme stabilite dal patto di stabilità interno, ai fini del ricorso a tipologie lavorative flessibili, non sono tenute a rispettare alcun vincolo di spesa, presenta talune difficoltà di lettura non essendo chiaro se si riferisca ai soli incarichi a termine mediante la stipula di convenzioni o di contratti di collaborazione coordinata e continuativa o anche alle assunzioni con contratti di lavoro subordinato a termine di cui al D.Lgs.368/2001 (sul ricorso a quell'ulteriore forma di assunzione a tempo determinato rappresentata dai contratti di formazione e lavoro, v. infra nel testo). Difficoltà di lettura connesse anche alla circostanza che il successivo comma 19 prende in specifica considerazione talune particolari ipotesi di assunzione con contratti a termine, introducendo una proroga annuale ex lege. Un primissimo commento alla normativa in parola (v. "Finanziaria 2003", Guida Giuridico-Normativa, Italia Oggi, p.131) propende per una lettura restrittiva dell'art.34, comma 13, L.289/2002 nel senso che la stessa si riferisce ai soli rapporti lavorativi (a termine) attivati mediante convenzioni o contratti di collaborazione coordinata e continuativa. Tuttavia, tale interpretazione (che peraltro sembra contraddetta dal commento che appare a pag.62 e ss. della pubblicazione appena menzionata) suscita qualche perplessità giacché, oltre a non dare rilievo all'espressione "assunzione di personale a tempo determinato", non tiene conto dell'evidenziata linea di continuità che senz'altro esiste tra le pertinenti disposizioni di cui all'art.19, comma 1, della Legge finanziaria 2002 e all'art.34, comma 13, della Legge finanziaria 2003. Salvi successivi approfondimenti, al momento non si può quindi radicalmente escludere che, analogamente a quanto stabilito dall'art.19, comma 1, L.488/2001, le Amministrazioni Pubbliche, per l'anno 2003, possano ricorrere non solo ad incarichi di collaborazione esterna mediante convenzioni a termine o contratti di collaborazione coordinata e continuativa, ma anche ad assunzioni a tempo determinato mediante i contratti a termine di cui al D.Lgs.389/2001. Sul punto si impongono però alcune ulteriori considerazioni. Come rilevato, il più volte citato art.19, comma 1, della Legge finanziaria 2002 non ha determinato, nemmeno in via indiretta, la durata massima dei rapporti lavorativi a termine attivabili, nell'anno 2002, da parte delle Autonomie locali, limitandosi a fissare il limite di spesa a tal fine sostenibile. Ciò differenzia tale norma da quella contenuta nell'art.34, comma 13, della Legge finanziaria 2003 la quale, al contrario, fa espresso riferimento al solo anno 2003. Da ciò potrebbe discendere un'importante conseguenza giuridica e cioè che i rapporti lavorativi a termine attivati dalle Amministrazioni Pubbliche dopo l'entrata in vigore della Legge 289/2002 non potranno eccedere il termine finale del 31 dicembre 2003. Interpretazione, quella appena adombrata, che sembra del resto trovare ulteriore conferma nel successivo comma 18 dell'art.34, il quale anche per i contratti di formazione e lavoro, nel disporre la sospensione delle procedure di conversione in rapporti lavorativi a tempo indeterminato, pone come termine ultimo di proroga quello del 31 dicembre 2003. Ciò pone un ulteriore problema, di ordine interpretativo ed applicativo, giacché, com'è noto, la nuova normativa generale sul contratto a termine di cui al D.Lgs.389/2001 non ha introdotto alcun limite alla durata del contratto di lavoro subordinato a tempo determinato (salvo il caso del contratto stipulato con il dirigente) richiedendo soltanto che il termine risulti direttamente o indirettamente da atto scritto. Da quanto precede, non è agevole stabilire con certezza se il vincolo annuale di spesa imposto alle Amministrazioni Pubbliche (con l'espressa esclusione delle Regioni e delle Autonomie Locali che per l'anno 2002 abbiano rispettato le regole del patto di stabilità interno) obblighi le stesse a stipulare contratti a termine, convenzioni o contratti di collaborazione coordinata e continuativa che non eccedano il termine del 31 dicembre 2003 o se, al contrario, salvo il predetto limite di spesa relativo all'anno 2003, i medesimi contratti possano comunque avere una durata superiore.Al momento, appare prudenziale propendere per la prima soluzione, giacché un'interpretazione in chiave finalistica della complessiva disciplina sin qui esaminata, porta a riconoscerne i caratteri di normativa speciale e derogatoria. Come rilevato, l'art.34, comma 13, della Legge finanziaria 2003 menziona accanto alle "assunzioni di personale a tempo determinato" quelle che avvengono mediante "convenzioni" o con la "stipula di contratti di collaborazione coordinata e continuativa". Si è quindi sottolineato come, allo stato, risulti incerto se la disposizione testé citata faccia effettivo riferimento anche a tipologie di lavoro subordinato o se, al contrario, prenda in considerazione i soli rapporti che, pur avendo durata predeterminata, sono caratterizzati dall'autonomia della prestazione lavorativa. Ribadendo come, al momento, si è indotti a propendere per un'intepretazione estensiva della norma, val la pena svolgere alcune brevi considerazioni sul significato giuridico da attribuire alle predette espressioni e sulla disciplina normativa che va riconnessa alle stesse. Con l'espressione "assunzioni di personale a tempo determinato", bisognerebbe intendere, tecnicamente, i soli casi di costituzione di rapporti di lavoro subordinato a termine: come accennato, la possibilità di ricorso a tale forma di rapporti di lavoro è oggi prevista nel D.Lgs. n. 368/2001, e, con specifico riferimento alle pubbliche amministrazioni, in alcune norme speciali, quali quelle contenute negli artt.90 e 110, commi 1-5, D.Lgs.267/2000 (Testo Unico degli Enti Locali). Con le espressioni "convenzioni" e "stipula di contratti di collaborazione coordinata e continuativa", invece, dovrebbe intendersi il ricorso, da parte delle Amministrazioni Pubbliche, a forme di lavoro autonomo, le quali, seppure devono avere durata predeterminata, non sono affatto riconducibili all'ambito della fattispecie del lavoro subordinato a termine: la possibilità di ricorso al lavoro autonomo è prevista per le pubbliche amministrazioni, entro limiti molto stringenti, da norme specifiche, quali, principalmente, gli artt. 7, c. 6, e 14, c. 2, del D.Lgs. n. 165/2001 e l'art.110, c. 6, D.Lgs.267/2000. Le disposizioni da ultimo citate hanno dunque ad oggetto lo svolgimento di determinate attività, solitamente a contenuto intellettuale, che, in presenza di specifici presupposti (quali la carenza oggettiva e/o qualitativa di personale dipendente), possono essere affidate a soggetti esterni alla p.a. committente, dotati di comprovata esperienza e professionalità, previa stipulazione di contratti che potremmo omnicomprensivamente definire di collaborazione esterna. Tali contratti, espressamente qualificati dalla Legge finanziaria 2003 come "convenzioni" e "contratti di collaborazione coordinata e continuativa" hanno quindi esclusivamente ad oggetto incarichi di lavoro autonomo e non, sempre per utilizzare la terminologia dell'art.34, comma 13 L.289/2002, "assunzioni di personale a tempo determinato".Da ciò discende che tali incarichi di lavoro autonomo non possono avere ad oggetto l'esercizio delle tipiche attività di gestione o di rappresentanza dell'amministrazione, che spettano in via esclusiva al personale assunto con contratto di lavoro dipendente, a tempo indeterminato o determinato, con qualifica dirigenziale o, per gli enti sprovvisti di dirigenza, investito della responsabilità di servizi. Come accennato in esordio, ai fini della presente indagine, riveste indubbio interesse anche la disposizione di cui al comma 18 dell'art.34 della Legge finanziaria 2003 che ha ad oggetto quella specifica tipologia di assunzione di personale a tempo determinato rappresentata dai contratti di formazione e lavoro. In particolare, nella prima parte, la norma in esame dispone la sospensione sino al 31 dicembre 2003 delle procedure di conversione in rapporti di lavoro a tempo indeterminato sia dei contratti di formazione e lavoro già scaduti nel 2002 sia di quelli che verranno a scadenza nel corso dell'anno 2003. Sul punto, rilevato per inciso come la ragione giustificatrice di tale disposizione sia da ricollegare all'esigenza di non vedere, per tale via, vanificato il principio del blocco delle assunzioni a tempo indeterminato ed il rispetto dei connessi vincoli di spesa di cui, rispettivamente, ai commi 4 e 11 dell'art.34 e all'art.29 L.289/2002, occorre tuttavia sottolineare come, in campo pubblicistico, la contrattazione collettiva di comparto sin qui intervenuta in materia di conversione del CFL in rapporto di lavoro a tempo indeterminato (v. art.3, comma 17, CCNL Regioni ed Autonomie Locali; art.36, comma 14, CCNL enti pubblici non economici; art.40, comma 14, CCNL Cnel; art. 21, comma 15, CCNL integrativo Ministeri) abbia fatto esclusivo riferimento all'art.3, comma 11, L.863/84, ovvero alla procedura di conversione del CFL "nel corso del suo svolgimento" e, dunque, prima della sua scadenza. Ciò per la semplice ragione che alle Amministrazioni Pubbliche è preclusa la possibilità di ricorrere alla procedura di ......