INALIENABILITÀ DEGLI IMPIANTI E DELLE RETI



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Principio di rotazione negli affidamenti in economia



































































































SENTENZA N SENTENZA N. 320 ANNO 2011 REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: Alfonso QUARANTA; Giudici : Franco GALLO, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA, ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1, lettera t), della legge della Regione Lombardia 27 dicembre 2010, n. 21, recante «Modifiche alla legge regionale 12 dicembre 2003, n. 26 (Disciplina dei servizi locali di interesse economico generale. Norme in materia di gestione dei rifiuti, di energia, di utilizzo del sottosuolo e di risorse idriche), in attuazione dell’art. 2, comma 186-bis, della legge 23 dicembre 2009, n. 191», promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 25 febbraio-2 marzo 2011, depositato in cancelleria il 1° marzo 2011 ed iscritto al n. 12 del registro ricorsi 2011. Visto l’atto di costituzione della Regione Lombardia; udito nell’udienza pubblica del 18 ottobre 2011 il Giudice relatore Franco Gallo; uditi l’avvocato dello Stato Giacomo Aiello per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato Beniamino Caravita di Toritto per la Regione Lombardia. Ritenuto in fatto 1. – Con ricorso notificato il 25 febbraio 2011 e depositato il successivo 1° marzo (r. ric. n. 12 del 2011), il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato l’art. 1, comma 1, lettera t), della legge della Regione Lombardia 27 dicembre 2010, n. 21, recante «Modifiche alla legge regionale 12 dicembre 2003, n. 26 (Disciplina dei servizi locali di interesse economico generale. Norme in materia di gestione dei rifiuti, di energia, di utilizzo del sottosuolo e di risorse idriche), in attuazione dell’art. 2, comma 186-bis, della legge 23 dicembre 2009, n. 191», per la parte in cui introduce nell’art. 49 della legge regionale n. 26 del 2003 i commi 2, 4 e 6, lettera c). La disposizione è impugnata in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettere e), l), m), s), della Costituzione, nonché, limitatamente all’introduzione del comma 2 nell’art. 49 della legge reg. n. 26 del 2003, in riferimento anche all’art. 117, primo comma, Cost. Il citato comma 2 stabilisce che «Gli enti locali possono costituire una società patrimoniale d’ambito ai sensi dell’articolo 113, comma 13, del d.lgs. 267/2000, a condizione che questa sia unica per ciascun ATO [ambito territoriale ottimale] e vi partecipino direttamente o indirettamente mediante conferimento della proprietà delle reti, degli impianti, delle altre dotazioni patrimoniali del servizio idrico integrato e, in caso di partecipazione indiretta, del relativo ramo d’azienda, i comuni rappresentativi di almeno i due terzi del numero dei comuni dell’ambito». Il comma 4 del medesimo articolo della legge regionale prevede che la società patrimoniale d’ambito «In ogni caso […] pone a disposizione del gestore incaricato della gestione del servizio le reti, gli impianti e le altre dotazioni patrimoniali» e che «L’ente responsabile dell’ATO può assegnare alla società il compito di espletare le gare per l’affidamento del servizio, le attività di progettazione preliminare delle opere infrastrutturali relative al servizio idrico e le attività di collaudo delle stesse». Il successivo comma 6, lettera c), dispone che, al fine di ottemperare nei termini all’obbligo di affidamento del servizio al gestore unico, l’ente responsabile dell’ambito territoriale ottimale, tramite l’Ufficio d’ambito di cui all’art. 48 della stessa legge reg. n. 26 del 2003, effettua «la definizione dei criteri per il trasferimento dei beni e del personale delle gestioni esistenti». 2. – Con riguardo all’art. 1, comma 1, lettera t), per la parte in cui introduce il comma 2 nell’art. 49 della legge della Regione Lombardia n. 26 del 2003, il ricorrente afferma che tale disposizione, nell’autorizzare «ai sensi dell’articolo 113, comma 13, del d.lgs. 267/2000», il conferimento in proprietà delle infrastrutture idriche a società patrimoniali d’ambito a capitale interamente pubblico, non cedibile, víola: a) l’art. 117, secondo comma, lettere e), l), m), s), Cost.; b) l’art. 117, primo comma, Cost. Quanto alla violazione del secondo comma dell’art. 117 Cost., il ricorrente si duole che la disposizione impugnata contrasta con la seguente normativa statale, adottata nell’esercizio della competenza legislativa esclusiva in materia di tutela della concorrenza, ordinamento civile, determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni dei diritti civili e sociali, tutela dell’ambiente (articolo 117, secondo comma, lettere e, l, m, s): a) i commi 5 e 11 dell’art. 23-bis del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133; b) l’art. 143, comma 1, del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale), il quale, in combinato disposto con gli artt. 822, 823 e 824 del codice civile, qualifica le infrastrutture idriche come beni demaniali e ne dispone l’inalienabilità «se non nei modi e nei limiti stabiliti dalla legge». Secondo la difesa dello Stato, il conferimento in proprietà previsto dall’impugnato comma 2 dell’art. 49 non può trovare fondamento nell’espresso richiamo che tale comma opera alla disciplina statale di cui al comma 13 dell’art. 113 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali), in seguito indicato come TUEL. La disposizione da ultimo citata, infatti, sarebbe stata implicitamente abrogata dai commi 5 e 11 dall’art. 23-bis del citato decreto-legge n. 112 del 2008. Dal comma 5, che, affermando il principio della proprietà pubblica delle reti, ne vieta la cessione a soggetti privati quali sono le società patrimoniali d’àmbito, nonostante il loro capitale totalmente pubblico; dal comma 11, che dispone l’abrogazione dell’art. 113 del TUEL nelle parti incompatibili con il menzionato art. 23-bis. Con tale abrogazione sarebbe venuta meno la norma statale dalla quale il comma 2 impugnato traeva l’autorizzazione a intervenire in una materia riservata alla legislazione esclusiva dello Stato dall’art. 117, secondo comma, lettere l) e s). In subordine, la difesa erariale deduce il contrasto dell’impugnato comma 2 con la normativa statale vincolante in tema di servizio idrico integrato di cui all’art. 143, comma 1, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale). Quest’ultimo stabilisce che «Gli acquedotti, le fognature, gli impianti di depurazione e le altre infrastrutture idriche di proprietà pubblica, fino al punto di consegna e/o di misurazione, fanno parte del demanio ai sensi dell’art. 822 e ss. del codice civile e sono inalienabili se non nei modi e nei limiti stabiliti dalla legge». Da tale articolo, nella sua connessione sistematica con gli artt. 822, 823 e 824 del cod. civ., si evince, secondo il ricorrente, che gli acquedotti provinciali e comunali sono soggetti al regime del demanio pubblico. Di qui l’illegittimità costituzionale del denunciato comma 2, in quanto autorizza il trasferimento della proprietà degli impianti a società di diritto privato che si trovano in posizione di autonomia soggettiva rispetto agli enti pubblici che ne sono soci. Quanto alla violazione del primo comma dell’art. 117 Cost., il Presidente del Consiglio dei ministri lamenta che la disposizione impugnata disattende un vincolo derivante dall’ordinamento comunitario e reso operante attraverso l’art. 15, comma 1-ter, del decreto-legge 25 settembre 2009, n. 135 (Disposizioni urgenti per l’attuazione di obblighi comunitari e per l’esecuzione di sentenze della Corte di giustizia delle Comunità europee), convertito, con modificazioni, dalla legge 20 novembre 2009, n. 166, il quale prevede che «tutte le forme di affidamento della gestione del servizio idrico integrato devono avvenire nel rispetto dei principi di autonomia gestionale del soggetto gestore e di piena ed esclusiva proprietà pubblica delle risorse idriche». 2.1. – Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato anche l’art. 1, comma 1, lettera t), per la parte in cui introduce il comma 4 nell’art. 49 della legge reg. Lombardia n. 26 del 2003. Tale comma è censurato in quanto, prevedendo la possibilità di assegnare alla società patrimoniale d’àmbito il compito di espletare le gare per l’affidamento del servizio, si porrebbe in contrasto con l’art. 150, comma 2, del d.lgs. n. 152 del 2006 e con l’art. 12, comma 1, lettera b), del d.P.R. 7 settembre 2010, n. 168 (Regolamento in materia di servizi pubblici locali di rilevanza economica, a norma dell’articolo 23-bis, comma 10, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133). La suddetta normativa statale prevede, infatti, che spetti all’Autorità d’ambito aggiudicare la gestione del servizio idrico integrato. La riserva alla legge statale del potere di attribuire a diversi organi ed enti le funzioni già di competenza degli ATO è confermata, secondo la difesa erariale, dall’art. 2, comma 186-bis, della legge 23 dicembre 2009, n. 191 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2010), il quale, nel prevedere la soppressione delle AATO, ammette soltanto la loro attribuzione in blocco ad altro, unico soggetto, non anche, come previsto dalla disposizione regionale, lo scorporo di singole attribuzioni da devolvere a soggetti diversi. 2.2. – L’art. 1, comma 1, lettera t), della legge reg. Lombardia n. 21 del 2010 è impugnato, infine, per la parte in cui introduce nell’art. 49 della citata legge della Regione Lombardia n. 26 del 2003 il comma 6, lettera c), il quale attribuisce all’ente responsabile dell’ATO la competenza a definire i criteri per il trasferimento dei beni e del personale delle gestioni esistenti. La norma, secondo l’Avvocatura dello Stato, si collega all’impugnato comma 2 del medesimo art. 49, perché presuppone il trasferimento di proprietà da questa autorizzato. Siffatto trasferimento – secondo la già illustrata doglianza del ricorrente – è, tuttavia, vietato dalla legge statale. Ne consegue, secondo la difesa dello Stato, che al comma 6, lettera c), del citato art. 49 sono riferibili le medesime censure formulate rispetto al comma 2 dell’art. 49 nel precedente punto 2. 3. – Si è costituita in giudizio la Regione Lombardia, che ha chiesto di dichiarare la questione non fondata e, limitatamente all’impugnazione del richiamato comma 6, lettera c), inammissibile per genericità della censura. 3.1. – In merito all’impugnazione del comma 2 dell’art. 49, la difesa regionale nega che il comma 13 dell’art. 113 del TUEL sia stato implicitamente abrogato dall’art. 23-bis del decreto-legge n. 112 del 2008. Si osserva in proposito che l’art. 23-bis prevede – nel comma 11 – l’abrogazione delle disposizioni previgenti incompatibili, ma demanda pure – nel comma 10, lettera m) – ad un regolamento di delegificazione l’espressa individuazione delle norme da abrogare. E l’art. 12, comma 1, lettera a), di tale regolamento (d.P.R. n. 168 del 2010) indica quali norme abrogate – a decorrere dall’entrata in vigore dell’atto regolamentare di cui è parte – i commi 5, 5-bis, 6, 7, 8, 9, escluso il primo periodo, 14, 15-bis, 15-ter e 15-quater del menzionato art. 113 del TUEL, senza fare menzione del comma 13. Di qui la conclusione che il comma 13 dell’art. 113 del TUEL, al quale – come visto – l’impugnato comma 2 dell’art. 49 si richiama quale suo fondamento, deve considerarsi pienamente vigente. Inoltre, prosegue la resistente, non sussisterebbe alcuna incompatibi......