INCARICHI DI CONSULENZA E CORTE DEI CONTI



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Corte dei Conti Sentenza del 10/03/2009 n Corte dei Conti Sentenza del 10/03/2009 n.145 Sez.1   REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO LA CORTE DEI CONTI SEZIONE PRIMA GIURISDIZIONALE CENTRALE composta dai seguenti magistrati: Dott. Giuseppe DAVID Presidente Dott. Davide MORGANTE Consigliere Dott.ssa Cristina ZUCCHERETTI Consigliere Dott.ssa Maria FRATOCCHI Consigliere Dott. Piergiorgio DELLA VENTURA Consigliere relatore Ha pronunziato la seguente SENTENZA nei giudizi di appello, riuniti ai sensi dell'art. 335 del c.p.c., iscritti ai nn. 29262, 29281 e 29284 del registro di Segreteria, proposti rispettivamente dai sigg.ri: - Co. Fa., elettivamente domiciliato in Ro., via Lu. n. 8, presso l'avv. An. Ca., che lo rappresenta e difende unitamente all'avv. Ma. Ma. (giudizio n. 29262); - En. Cu., elettivamente domiciliato in Ro., via Lu. n. 8, presso l'avv. An. Ca., che lo rappresenta e difende unitamente agli avv.ti St. Ch. e Ma. Ma. (giudizio n. 29281); - Re. Ma., elettivamente domiciliato in Ro., via Lu. n. 8, presso l'avv. An. Ca., che lo rappresenta e difende unitamente all'avv. Ma. Ma. (giudizio n. 29284), avverso la sentenza della Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la regione Umbria n. 11 del 15 gennaio 2007. Visti gli atti e documenti della causa; Uditi, nella camera di consiglio del giorno 10 febbraio 2009, il consigliere relatore dr. Piergiorgio Della Ventura, l'avv. An. Ca. e il vice Procuratore generale dr. Antonio Ciaramella. FATTO Con la sentenza in epigrafe, la Sezione giurisdizionale per la regione Umbria condannava i sigg. Re. Ma., Co. Fa., En. Cu. e Gi. Ma. Ma., nella qualità, rispettivamente, il primo di sindaco, il secondo ed il terzo di assessori, la quarta di segretaria comunale, al pagamento, in favore del comune di Sc., Re. Ma. e Co. Fa. di euro 300,00 (trecento/00) ciascuno, En. Cu. e Gi. Ma. Ma. di euro 200,00 (duecento/00) ciascuno, oltre interessi legali dal deposito al soddisfo e spese di giustizia. I fatti che hanno dato luogo alla condanna possono essere così riassunti. Nel periodo 2000-2005 la Giunta municipale del comune di Sc. (PG) aveva affidato un incarico, in qualità di consulente esterno, al sig. Al. Gu. quale responsabile dell'Ufficio di ragioneria, per una spesa complessiva di euro 25.240,37 (venticinquemiladuecentoquaranta/37), stante inizialmente la vacanza del posto di funzione e, successivamente allo scopo di "addestrare" la vincitrice da concorso per istruttore amministrativo dell'area contabile. La Sezione, dopo aver dichiarato in parte inammissibile l'atto introduttivo, condannava gli odierni appellanti come innanzi indicato, ritenendo contra ius l'affidamento della consulenza. Avverso la sentenza di condanna hanno interposto appello i sigg. Re. Ma., Co. Fa. e En. Cu., con motivi di censura del tutto analoghi e che possono essere così sintetizzati: - difetto di giurisdizione della Corte dei conti, per asserita violazione dell'art. 1 comma 1, legge n. 20/1994 (sull'insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali), considerato che l'incarico consulenziale sarebbe stato ritenuto legittimo dalla Corte territoriale, anche se eccessivamente prolungate nel tempo; - inesistenza della responsabilità anche in ordine alla contestata eccessiva durata, atteso che ci si trovava innanzi ad una situazione eccezionale (affiancamento dall'1.12.2002 al 2005) ed imprevedibile, anche perché non si poteva sopperire alla mancanza di specifiche professionalità con l'organizzazione interna; - inesistenza della colpa grave, anche in ragione del parere di regolarità espresso ex art. 97 T.U. n. 267/2000 dal segretario comunale; - inesistenza del danno, atteso che comunque occorrerebbe tener conto dei vantaggi conseguiti dall'amministrazione. Con le proprie conclusioni, recentemente depositate, la Procura generale ha ritenuto le doglianze espresse dai ricorrenti del tutto infondate e ha chiesto il rigetto degli appelli proposti. Del tutto inconsistenti appaiono al PM le doglianze relative alla violazione dell'art. 1 della legge n. 20/1994, poiché l'insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali compiute dai soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti non comporta la sottrazione di tali scelte ad ogni possibilità di controllo: il "merito" dell'attività amministrativa riguarda infatti, sostiene il Requirente, la scelta della modalità di azione della P.A. alla stregua di criteri di opportunità e, quindi, di parametri non giuridici, in vista della realizzazione degli interessi affidati dalla legge alle sue cure. Esso, pertanto, non attiene al profilo della legittimità dell'azione amministrativa, in quanto presuppone che la legge, pur determinando i fini che debbono essere obbligatoriamente perseguiti dalla p.a., lascia a quest'ultima la possibilità di valutare (e, quindi, di scegliere) in che modo tali interessi debbano essere perseguiti nel caso concreto. Non vi sarebbe quindi dubbio che l'insindacabilità "nel merito" sancita dall'art. 1, primo comma, della citata legge n. 20 del 1994 non priva la Corte dei conti della possibilità di controllare la conformità alla legge dell'attività amministrativa; e tale conformità non potrebbe non essere verificata anche sotto l'aspetto funzionale, vale a dire in relazione alla congruenza dei singoli atti compiuti rispetto ai fini imposti. Il giudice cioè, rispetto agli atti discrezionali, può e deve verificare la compatibilità delle scelte amministrative con i fini pubblici dell'ente. Detta disposizione, peraltro, prosegue il PM, deve essere messa in correlazione con l'art. 1, comma 1, della legge 7 agosto 1990 n. 241, il quale stabilisce, in via generale, che l'esercizio dell'attività amministrativa deve ispirarsi a criteri di economicità e di efficacia (cita Cassazione, SS.UU., 2 aprile 2007 n. 8096/07). E proprio la pervicacia con la quale si è inteso perseguire un intervento inopportuno nella sua durata, secondo l'Accusa connoterebbe la colpa grave degli appellanti, esattamente individuata nella sentenza del primo giudice allorché censura la reiterazione degli incarichi consulenziali anche dopo l'espletamento del concorso per l'assunzione dell'istruttore amministrativo; valutazione effettuata, osserva il Requirente, ex ante e non ex post delle scelte discrezionali operate dall'Amministrazione. Ed in tale sede valutativa il primo giudice avrebbe anche correttamente tenuto conto, contrariamente a quanto sollevato nel gravame, che "il ripetuto incarico di consulenza è valso comunque ad istruire il neo assunto dipendente" (richiama pag. 31 della sentenza). Né, per il Procuratore generale, avrebbe valore esimente della colpa grave il richiamo operato dagli appellanti al parere favorevole, espresso sulle delibere, dal segretario comunale. Al riguardo, rileva il Requirente che per giurisprudenza costante le pronunce consultive o di controllo non esimono mai da colpa gli autori del fatto o del comportamento, né la attenuano (cita Corte dei conti, Sezione II app., 13 marzo 2001 n. 115). Il Procuratore generale chiede quindi che questa Sezione voglia respingere, perché infondati, gli appelli proposti dai signori Re. Ma., Co. Fa. e En. Cu., confermando l'impugnata sentenza e condannando gli appellanti medesimi al pagamento delle spese del presente grado di giudizio. Nell'odierna pubblica udienza, l'avv. An. Ca. ha insistito per l'accoglimento dell'appello, riportandosi agli scritti. Il PM ha invece chiesto il rigetto, confermando le conclusioni depositate. DIRITTO 1. In rito, si dispone la riunione degli odierni appelli, ai sensi dell'art. 335 c.p.c., in quanto proposti avverso la medesima sentenza. 2. In via pregiudiziale, prioritaria appare la verifica dell'eccezione di difetto di giurisdizione di questo Giudice contabile, sollevata con identiche argomentazioni da tutti gli appellanti. 2.1. Sul punto, occorre precisare che la cognizione della Corte dei conti riguarda, in linea di massima, anche le scelte discrezionali dell'amministrazione, per verificare se esse siano coerenti con i principi di imparzialità e buon andamento dell'azione amministrativa, o invece abbiano comportato l'adozione di scelte arbitrarie e diseconomiche: in particolare, è stato pacificamente affermato che la Corte dei conti ben può sindacare gli atti amministrativi, senza che sia di ostacolo il divieto riguardante il merito delle scelte discrezionali (ex multis, cfr. Corte dei conti, Sezione II app., 14.4.1999, n. 120 e 1.12.2000, n. 396; Sezione III app., 7.1.2003, n. 2 e 8.1.2003, n. 9. Cfr., inoltre, Cassaz, SS.UU., 19.1.2001, n. 11 e 10.7.2000, n. 469). In altri termini, poiché ciò che distingue l'attività amministrativa discrezionale da quella vincolata è la possibilità di scelta tra più comportamenti leciti, in questi casi il Giudice contabile dovrà verificare, con giudizio ex ante, se la scelta operata corrispondesse di per sé a criteri generali di logica e ragionevolezza (cfr., ex plurimis, Corte dei conti, SS.RR., 30.9.1993, n. 904/A). Come noto, il tema è stato evocato, in particolare, dal decreto legge 23 ottobre 1996, n. 543, convertito con legge 20 dicembre 1996, n. 639, il quale prevede che "... la responsabilità dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti in materia di contabilità pubblica è personale e limitata agli atti ed alle omissioni commesse con dolo o colpa grave, ferma restando l'insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali". In realtà, la disposizione su riportata non ha modificato i principi giurisprudenziali già in precedenza consolidatisi in tema di sindacato del giudice contabile sull'attività discrezionale della pubblica amministrazione (tra l'altro, lo stesso tenore letterale della norma vale ad escludere una specifica volontà innovativa da parte del Legislatore: ".... ferma restando l'insidacabilità") : princìpi secondo i quali al Giudice della responsabilità amministrativa è precluso ogni apprezzamento che investa le valutazioni di convenienza e di opportunità compiute dall'autorità deliberante, essendo vietata ogni ingerenza nell'attività di ponderazione comparata degli interessi. E' viceversa consentito -e anzi connaturato alla tipologia di questo giudizio- il vaglio dell'attività discrezionale degli amministratori, con riferimento alla rispondenza della stessa a criteri di razionalità e congruità rilevabili dalla comune esperienza amministrativa, al fine di stabilire se la scelta risponda a quei criteri di prudente apprezzamento cui deve sempre ispirarsi l'azione dei pubblici apparati. L'insindacabilità delle scelte amministrative, di cui alla norma appena ricordata, non esclude cioè la verifica giudiziale sul corretto esercizio del potere discrezionale stesso; verifica che si avvale di parametri esterni (quali la competenza, il termine e la materia) ed interni (rapporto fra fine istituzionale e fine concreto; congruità e proporzionalità delle scelte; princìpi di razionalità, imparzialità e buona amministrazione) : Corte dei conti, Sezione II app., 27.5.1999, n. 162. La nuova disposizione, in altri termini, riafferma più semplicemente la necessità -già comunque tenuta presente dalla giurisprudenza- di distinguere tra merito dell'azione amministrativa (in ordine al quale non è ammissibile il sindacato del giudice) e conformità di tale azione ai canoni generali su ricordati (Corte dei conti, Sezione III app., 10.3.2003, n. 100). In sostanza, la discrezionalità cui si riferisce l'art. 1 comma 1, della legge n. 20/1994 comporta che il pubblico amministratore, nella scelta tra molteplici alternative, tutte ugualmente lecite, possa optare per una di esse ritenendola la più opportuna nel caso di specie: in tal caso, il giudizio comparativo operato dall'amministrazione sarà insindacabile da parte della Corte (Corte dei Conti, Sezione III app., n. 2/2003, cit.). Più precisamente, il merito rappresenta la sfera libera dell'azione amministrativa discrezionale, ossia l'ambito nel quale la stessa, essendo stati rispettati i limiti anzidetti, può svolgersi senza essere soggetta al sindacato del giudice (Corte dei Conti, Sezione giurisdizionale Lombardia, 17.11.2003, n. 1224).