INCOMPATIBILITA' TRA PROFESSIONE LEGALE E LAVORO PUBBLICO PART-TIME



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LEGITTIMO PEDINARE IL DIPENDENTE CON DUE LAVORI



































































































Corte costituzionale - Sentenza 8-21 novembre 2006 n Corte costituzionale - Sentenza 8-21 novembre 2006 n. 390 Presidente Bile - Relatore Vaccarella Ritenuto in fatto 1. Il Tribunale di Napoli ha sollevato, in riferimento agli articoli 3 e 4 della Costituzione, questione di legittimità costituzionale degli articoli 1 e 2 della legge 25 novembre 2003, n. 339 (Norme in materia di incompatibilità dell'esercizio della professione di avvocato). L'art. 1 della legge impugnata prevede che le disposizioni di cui all'articolo 1, commi 56, 56 bis e 57, della legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica), - le quali consentono l'iscrizione dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni con rapporto di lavoro a tempo parziale agli albi professionali quando la prestazione lavorativa non sia superiore al 50 per cento di quella a tempo pieno (c.d. part time ridotto) - «non si applicano all'iscrizione agli albi degli avvocati, per i quali restano fermi i limiti e i divieti di cui al regio decreto legge 27 novembre 1933, n. 1578, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 gennaio 1934, n. 36 e successive modificazioni». Il successivo art. 2, a sua volta, dispone: «I pubblici dipendenti che hanno ottenuto l'iscrizione all'albo degli avvocati successivamente alla data di entrata in vigore della legge 23 dicembre 1996, n. 662 e risultano ancora iscritti, possono optare per il mantenimento del rapporto d'impiego, dandone comunicazione al consiglio dell'ordine presso il quale risultano iscritti, entro trentasei mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge. In mancanza di comunicazione entro il termine previsto, i consigli degli ordini degli avvocati provvedono alla cancellazione di ufficio dell'iscritto al proprio albo» (comma 1); «Il pubblico dipendente, nell'ipotesi di cui al comma 1, ha diritto ad essere reintegrato nel rapporto di lavoro a tempo pieno» (comma 2); «Entro lo stesso termine di trentasei mesi di cui al comma 1, il pubblico dipendente può optare per la cessazione del rapporto di impiego e conseguentemente mantenere l'iscrizione all'albo degli avvocati» (comma 3); «Il dipendente pubblico part time che ha esercitato l'opzione per la professione forense ai sensi della presente legge conserva per cinque anni il diritto alla riammissione in servizio a tempo pieno entro tre mesi dalla richiesta, purché non in soprannumero, nella qualifica ricoperta al momento dell'opzione presso l'Amministrazione di appartenenza. In tal caso l'anzianità resta sospesa per tutto il periodo di cessazione dal servizio e ricomincia a decorrere dalla data di riammissione» (comma 4). 1.1.1. In punto di rilevanza, riferisce il Tribunale che un dipendente dell'Avvocatura dello Stato con qualifica di operatore amministrativo, in possesso dell'abilitazione all'esercizio della professione forense, aveva chiesto all'amministrazione, ai sensi dell'art. 1, comma 58, della legge n. 662 del 1996 la trasformazione del proprio rapporto di lavoro a tempo pieno in rapporto di lavoro a tempo parziale (part time), al fine di esercitare la professione di avvocato; che l'amministrazione gli aveva negato tale trasformazione, motivando il diniego con il conflitto d'interessi che sarebbe scaturito dalla prosecuzione del rapporto di lavoro con l'Avvocatura e dal contestuale esercizio della professione forense; che il dipendente, lamentando l'illegittimità del diniego opposto dall'amministrazione, poiché questa, ai sensi del citato art. 1, comma 58, avrebbe solo dovuto prendere atto dell'opzione formulata dal ricorrente, chiedeva dichiararsi l'avvenuta trasformazione del rapporto di lavoro a tempo pieno con l'Avvocatura in rapporto di lavoro part time, con condanna dell'amministrazione al risarcimento del danno per perdita di chance; che si era ritualmente costituita la Presidenza del Consiglio dei ministri, eccependo l'infondatezza delle ragioni poste a base della domanda e concludendo per il suo rigetto; che si era altresì costituita, in qualità di interventore volontario, l'associazione Adip-Avvocati dipendenti pubblici a tempo parziale, deducendo che, essendo entrata in vigore - nel corso del giudizio - la legge n. 339 del 2003 ai pubblici dipendenti era nuovamente impedito di iscriversi all'albo degli avvocati, essendo stato reso ad essi inapplicabile l'art. 1, commi 56, 56 bis e 57, della legge n. 662 del 1996 ed essendo stato, invece, ripristinato il divieto di cui al r.d.l. 27 novembre 1933, n. 1578, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 gennaio 1934, n. 36 e successive modificazioni; che l'Adip aveva, pertanto, sollevato eccezione di legittimità costituzionale, sotto numerosi profili, degli artt. 1 e 2 della legge n. 339 del 2003, comunque concludendo per il diritto del dipendente ad ottenere la trasformazione in rapporto part time del proprio rapporto di lavoro a tempo pieno con l'Avvocatura dello Stato. 1.1.2. Ad avviso del Tribunale gli artt. 1 e 2 della legge n. 339 del 2003 violerebbero, anzitutto, l'art. 3 Cost., introducendo una serie di disparità di trattamento sia rispetto a pubblici dipendenti che svolgono attività professionali diverse da quella di avvocato, sia rispetto a pubblici dipendenti in servizio presso amministrazioni statali diverse dall'Avvocatura dello Stato. Sotto il primo profilo, mentre l'esercizio della professione di avvocato è preclusa ai pubblici dipendenti con rapporto di lavoro part time, analoga preclusione non esiste per i pubblici dipendenti abilitati all'esercizio di altre professioni, come, ad esempio, quella di commercialista o quella di ingegnere. Sotto il secondo profilo, l'art. 3 del r.d.l. n. 1578 del 1933, richiamato dall'impugnato art. 1 della legge n. 339 del 2003, nel ritenere incompatibile la professione di avvocato con quella di pubblico dipendente, fa eccezione per «i professori degli istituti secondari dello Stato». Questi ultimi, pertanto, pur essendo dipendenti statali, non subiscono alcuna limitazione ai fini dell'esercizio della professione forense, non essendo neanche richiesta la trasformazione del loro rapporto di lavoro a tempo pieno in rapporto di lavoro part time. Ulteriore disparità di trattamento sussisterebbe fra gli impiegati pubblici cui è fatto divieto (salva la suddetta eccezione) di svolgere la professione di avvocato successivamente all'entrata in vigore dell'art. 1 della legge n. 339 del 2003 e quelli che, prima dell'entrata in vigore di tale legge, siano stati collocati in part time ridotto ed abbiano ottenuto l'iscrizione all'albo degli avvocati, cui l'art. 2 della stessa legge riconosce il diritto di optare entro 36 mesi tra l'impiego pubblico, con conseguente cancellazione dall'albo, e la professione forense, con l'ulteriore possibilità, entro cinque anni dall'eventuale decisione di proseguire la professione forense, di rientrare nell'amministrazione di appartenenza. Un'ultima disparità di trattamento si verificherebbe tra gli avvocati iscritti all'albo dopo l'entrata in vigore della legge n. 662 del 1996 dei quali l'art. 2 dispone la cancellazione d'ufficio da parte dei consigli dell'ordine, e gli avvocati iscritti all'albo prima dell'entrata in vigore della legge n. 662 del 1996 e che dopo tale legge siano stati assunti da una pubblica amministrazione come dipendenti pubblici a tempo parziale. Questi ultimi dipendenti, oltre a non avere nessun onere di opzione tra avvocatura e pubblico impiego, non sarebbero, infatti, neanche soggetti alla cancellazione d'ufficio in mancanza di opzione nel triennio e andrebbero incontro alla cancellazione dall'albo solo nell'ipotesi in cui, a seguito di una revisione dell'albo, risultasse la loro situazione di incompatibilità. Aggiunge il rimettente che gli artt. 1 e 2 della legge n. 339 del 2003 contrastano anche con l'art. 4 Cost., poiché la discrezionalità del legislatore nello stabilire i modi e i tempi di attuazione del diritto al lavoro sarebbe stata, nella specie, «esercitata [...] in modo irragionevole nella misura in cui le disposizioni soggette a censura sono intese a impedire, ovvero a limitare, l'accesso di tutti i soggetti, in possesso dei prescritti requisiti, alla libera professione, nell'ambito di un mercato concorrenziale. E ciò tanto più se si tiene conto, avuto riguardo all'attività forense, di recenti interventi del legislatore ( d.lgs. n. 96 del 2001) volti a facilitare l'esercizio permanente della stessa attività da parte degli avvocati cittadini di uno Stato membro dell'Unione Europea». 1.2. Si sono costituiti il ricorrente nel giudizio principale e l'interveniente Adip-Avvocati dipendenti pubblici a tempo parziale, entrambi ribadendo le ragioni a sostegno dell'illegittimità costituzionale delle norme impugnate; l'Adip ha altresì depositato memoria nell'imminenza dell'udienza. 1.2.1. Si è altresì costituito, ed ha successivamente depositato memoria, l'Oua-Organismo unitario dell'avvocatura, ritenendosi legittimata ad intervenire in giudizio, «quale organo del Congresso nazionale forense», «per rappresentare e tutelare gli interessi giuridici appartenenti alla classe forense nelle sue vesti istituzionalizzate». 2. Il Tribunale di Cuneo - nel corso di un giudizio nel quale un dipendente della Provincia di Cuneo con qualifica di impiegato di livello C3, profilo di agente caccia e pesca, aveva impugnato il provvedimento col quale l'amministrazione provinciale aveva respinto la sua domanda di trasformazione del rapporto di lavoro a tempo pieno in rapporto di lavoro part time, con orario pari al 50 per cento di quello a tempo pieno, motivata con l'intenzione di esercitare la professione di avvocato - ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge 25 novembre 2003 n. 339 in riferimento agli artt. 3, 4, 35 e 41 della Costituzione. 2.1.1. Riferisce il Tribunale che il part time era stato negato dall'amministrazione sul rilievo che la legge n. 339 del 2003 aveva sancito l'incompatibilità tra la posizione di pubblico dipendente in regime di c.d. part time ridotto (vale a dire con prestazione lavorativa non superiore al cinquanta per cento di quella a tempo pieno) e l'esercizio della professione di avvocato. Sollevata dal ricorrente la questione di legittimità costituzionale di tale ultima disposizione, il giudice l'ha ritenuta rilevante e non manifestamente infondata con riferimento agli artt. 3, 4, 35 e 41 della Costituzione. 2.1.2. In punto rilevanza, osserva il Tribunale che l'unico ostacolo allo svolgimento della libera professione di avvocato da parte del ricorrente è rappresentato dal divieto reintrodotto dall'art. 1 della legge n. 339 del 2003 divieto che costituisce altresì l'unico motivo in base al quale la Provincia di Cuneo ha negato il part time al ricorrente, avendo quest'ultimo dichiarato nella relativa domanda che la richiesta di trasformazione del rapporto di lavoro a tempo pieno in rapporto di lavoro a tempo parziale era finalizzata allo svolgimento dell'attività di avvocato. 2.1.3. Quanto alla violazione dell'art. 3 Cost., osserva il remittente che, nel quadro legislativo attuale, in cui vige il principio generale secondo cui il pubblico dipendente in regime di part time ridotto può esercitare la libera professione per la quale abbia conseguito la richiesta abilitazione, il divieto di iscrizione agli albi degli avvocati, fatto rivivere dall'art. 1 della legge n. 339 del 2003 rappresenta una lex specialis, dal momento che analogo divieto non vale con riferimento a tutte le altre libere professioni (medici, ingegneri, architetti, commercialisti, geometri, ragionieri, ecc.). Peraltro, la normativa censurata non trova giustificazione né in principi di rango costituzionale, né in ragioni che rendano effettivamente diversa la situazione del pubblico dipendente che esercita la professione di avvocato da quella del pubblico dipendente che svolge qualsiasi altra professione liberale, né in esigenze proprie della pubblica amministrazione. In particolare, non sarebbe persuasiva l'affermazione, ricorrente nei lavori preparatori della legge n. 339 del 2003 per cui il divieto di esercizio della professione di avvocato da parte del pubblico dipendente in regime di part time c.d. ridotto avrebbe come finalità quella di assicurare l'indipendenza del difensore (intesa in senso ampio e tecnico di mancanza di subordinazione) e l'inviolabilità del diritto di difesa garantito dall'art. 24 della Costituzione. Invero, l'idoneità allo svolgimento della professione di avvocato è attestata, per quanto riguarda il possesso delle capacità e delle cognizioni tecniche, dal superamento dell'esame di Stato che l'aspirante deve obbligatoriamente sostenere per conseguire l'abilitazione all'esercizio della professione. Quanto, poi, alla fedeltà al mandato conferito dal cliente, «essa non appare affatto pregiudicata dal rapporto di dipendenza con la pubblica amministrazione, in quanto nell'esercizio della professione di avvocato il pubblico dipendente non è soggetto agli ordini e alla direttive della datrice di lavoro, ma esclusivamente alle norme deontologiche valide per tutti gli iscritti all'ordine (e al riguardo vengono in considerazione il Codice deontologico approvato dal Consiglio nazionale forense il 17 aprile 1997 e quello europeo, approvato dal Consiglio degli ordini forensi europei il 28 ottobre 1998), norme la cui osservanza è presidiata da sanzioni disciplinari e, ove occorra, anche da sanzioni penali (artt. 380 e 622 c.p.) ». Ancor meno convincente, secondo il Tribunale, sarebbe l'ulteriore affermazione, pur essa ricorrente nei lavori parlamentari, secondo la quale la possibilità che i dipendenti delle pubbliche amministrazioni possano essere iscritti agli albi degli avvocati verrebbe ad instaurare «uno strano rapporto di interazione pubblico-privato per cui il prestigio del difensore non sarà più basato sulla sua professionalità, ma sul suo potere nell'ambito dell'amministrazione, con creazione di una clientela al di fuori di una corretta concorrenza professionale e di una commistione di interessi privati in attività pubbliche». A giudizio del rimettente, situazioni del genere «vanno, se del caso, affrontate e risolte con la previsione di limitazioni territoriali all'esercizio della professione di avvocato da parte del pubblico dipendente» che occupi, in seno all'amministrazione, «una posizione suscettibile di fungere da richiamo di clientela (si pensi all'avvocato che contemporaneamente è anche cancelliere o ufficiale giudiziario) e non già con l'introduzione di un divieto generale ed indiscriminato avente come destinatario qualsiasi pubblico dipendente e quindi anche quello che dalle mansioni svolte presso l'amministrazione di appartenenza non può trarre alcun indebito vantaggio ai fini del reperimento della clientela (come è il caso del ricorrente, dipendente della Provincia di Cuneo con qualifica di impiegato di livello C3, profilo di agente caccia e pesca) ». In ogni caso, la medesima commistione di interessi varrebbe per altre professioni liberali (si pensi all'esercizio della professione di architetto o di geometra da parte di un impiegato in servizio presso un ufficio tecnico comunale), con riferimento alle quali, tuttavia, non è previsto analogo divieto. Del resto, il timore che il prestigio del difensore possa basarsi, anziché sulle qualità personali, sulle funzioni pubbliche ricoperte «non ha impedito al legislatore di sancire la compatibilità dell'esercizio della professione di avvocato con l'attività di professore di università o istituti secondari statali o con incarichi quali quelli di giudice di pace, giudice tributario, giudice onorario di tribunale e vice procuratore onorario (anzi addirittura i V.P.O. possono esercitare la professione di avvocato anche nella stessa circoscrizione purché in sedi distaccate) ». Quanto, poi, all'esigenza di garantire l'imparzialità e il buon andamento dell'amministrazione, la normativa vigente già prevede - continua il rimettente - una serie di limiti che appare idonea a salvaguardare l'anzidetta esigenza, come ha messo in luce la Corte costituzionale con la sentenza n. 189 del 2001, che ha dichiarato non fondate tutte le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 56 e 56 bis, della legge n. 662 del 1996 sollevate dal Consiglio nazionale forense con riferimento agli artt. 3, 4, 24, 97 e 98 Cost. Invero, l'art. 1 della legge n. 662 del 1996 nell'abrogare il divieto di iscrizione agli albi degli avvocati nei confronti dei pubblici dipendenti in regime di part time ridotto, ha stabilito: al comma 56 bis (introdotto dal d.l. 28 marzo 1997, n. 79 convertito, con modificazioni, dalla legge 28 maggio 1997, n. 140), che ai suddetti dipendenti non solo non possono essere conferiti incarichi da parte della pubblica amministrazione, ma che non è neppure consentito loro di assumere il patrocinio in controversie di cui questa sia parte; al comma 58, che l'amministrazione possa negare la trasformazione del rapporto a tempo pieno in part time nel caso in cui l'ulteriore attività di lavoro (subordinato o autonomo) del dipendente «comporti un conflitto di interessi con la specifica attività di servizio svolta», ovvero di differire la trasformazione stessa, per un periodo non superiore a sei mesi, allorché possa derivarne grave pregiudiz......