INCOSTITUZIONALI LE PRESCRIZIONI DI DETTAGLIO SULLA RIDUZIONE DI SPESA
ADDIZIONALE IRPEF: EROGATO IL IV ACCONTO 2004
SENTENZA N
SENTENZA N. 417 ANNO 2005
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
- Annibale MARINI Presidente
- Giovanni Maria FLICK Giudice
- Francesco AMIRANTE "
- Ugo DE SIERVO "
- Romano VACCARELLA "
- Paolo MADDALENA "
- Alfio FINOCCHIARO "
- Alfonso QUARANTA "
- Franco GALLO "
- Luigi MAZZELLA "
- Gaetano SILVESTRI "
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimit… costituzionale dell'art. 1, commi 4, 5, 9, 10 e 11,
e dell'art. 3, comma 1, del decreto-legge 12 luglio 2004, n. 168 (Interventi
urgenti per il contenimento della spesa pubblica), convertito, con
modificazioni, dalla legge 30 luglio 2004, n. 191, promossi con ricorsi della
Regione Campania (registro ricorsi nn. 89 e 93 del 2004), della Regione Toscana
(registro ricorsi n. 91 del 2004), della Regione autonoma Valle d'Aosta
(registro ricorsi n. 94 del 2004) e della Regione Marche (registro ricorsi n.
96 del 2004), notificati il 10, il 28, il 22, il 28 ed il 28 settembre 2004,
depositati in cancelleria il 17 settembre, il 2 ottobre, il 30 settembre, il 5
e il 7 ottobre 2004 ed iscritti ai nn. 89, 93, 91, 94 e 96 del registro ricorsi
2004.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica dell'11 ottobre 2005 il Giudice relatore Franco
Gallo;
uditi gli avvocati Vincenzo Cocozza per la Regione Campania, Fabio Lorenzoni
per la Regione Toscana, Giuseppe Franco Ferrari per la Regione autonoma Valle
d'Aosta, Stefano Grassi per la Regione Marche e l'avvocato dello Stato Franco
Favara per il Presidente del Consiglio dei ministri
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 10 settembre 2004 (n. 89 del 2004) e depositato
il 17 successivo, la Regione Campania ha promosso questione di legittimit… costituzionale
dell'art. 1, commi 5, 9, 10, 11, e dell'art. 3, comma 1, del decreto-legge 12
luglio 2004, n. 168 (Interventi urgenti per il contenimento della spesa
pubblica), per la violazione degli articoli 3, 100, 114, 117, 118 e 119 della
Costituzione, nonch‚ dell'art. 9 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n.
3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), e del
principio di leale collaborazione.
La Regione prospetta tre motivi di censura.
Con il primo si lamenta che i commi 9, 10 e 11 dell'art. 1 del decreto-legge n.
168 del 2004, non limitandosi ad individuare criteri direttivi o limiti massimi
di spesa, ma specificando ed elencando le tipologie delle spese che gli enti
territoriali devono contenere nell'ambito di previste percentuali, violano
l'autonomia finanziaria di bilancio e di spesa garantita dall'art. 119 e
dall'art. 117, terzo comma, Cost. Secondo la Regione, in particolare, dovrebbe
spettare allo Stato la sola competenza legislativa concorrente, limitata alla
fissazione dei princˇpi fondamentali in materia di ®armonizzazione dei bilanci
pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributarioŻ,
restando esclusa da tale competenza l'individuazione di ®puntuali modalit… di
contenimento della spesaŻ. Una tale previsione di dettaglio non sarebbe
giustificabile neanche sotto il profilo del generale contenimento della spesa
pubblica per l'attuazione degli obblighi comunitari, perch‚ tale contenimento
si potrebbe realizzare con la semplice fissazione delle percentuali generali di
risparmio. Sempre secondo la Regione, i commi 9, 10 e 11 impugnati
inciderebbero negativamente anche sulla sua competenza in tema di
organizzazione amministrativa e sulla sua competenza legislativa ex art. 117,
terzo e quarto comma, Cost. Per la ricorrente, infatti, la lesione della sfera
di autonomia si verificherebbe non solo attraverso interventi diretti di
disciplina del settore di competenza, ma anche attraverso la sottrazione o
limitazione delle risorse finanziarie essenziali. Sotto il profilo della
dedotta violazione del principio di leale collaborazione, infine, la Regione
lamenta che lo Stato non ha ®effettuato le scelte attraverso una intesa con le
regioni, affinch‚ queste contribuissero a far emergere, in base alle differenti
esigenze e problematiche locali, tutto quanto utile e necessario per operare il
contenimento della spesaŻ.
Con il secondo motivo, la ricorrente denuncia la violazione degli articoli 100,
114, 117, terzo e quarto comma, e 118 Cost., dell'art. 9 della legge costituzionale
n. 3 del 2001 e del principio di leale collaborazione, da parte del comma 5
dell'art. 1 del decreto-legge citato. Tale comma, insieme con alcuni periodi
dei successivi commi 9, 10, 11, introdurrebbe una illegittima disciplina del
controllo degli atti della Regione e degli enti locali. Secondo la Regione, la
materia dei controlli sarebbe estranea alla competenza statale, essendo
riservata alla potest… legislativa regionale ed a quella regolamentare degli
enti locali, come confermato dalla struttura del nuovo impianto costituzionale,
successivo alla riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione, con
l'eliminazione, ad opera dell'art. 9 della legge costituzionale n. 3 del 2001,
dei controlli di legittimit… e di merito sugli atti delle Regioni e degli enti
locali, precedentemente previsti dagli abrogati articoli 125, primo comma, e
130 Cost. Un ulteriore profilo di illegittimit… delle norme censurate
consisterebbe nella loro irragionevolezza, determinata
dall'"interferenza" che esse creano tra controllo di gestione e
accertamenti della Corte dei conti. Tale "interferenza" sarebbe
idonea, secondo la Regione, ®ad alterare la effettivit… e l'efficacia del
controllo di gestione stessoŻ.
La ricorrente deduce, con il terzo motivo, la violazione degli articoli 117,
terzo e quarto comma, 118 e 119 Cost., nonch‚ la violazione del principio di
leale collaborazione da parte dell'art. 3, comma 1, del decreto-legge n. 168
del 2004, il quale modifica, confermandone l'impostazione di fondo, l'art. 3
della legge n. 350 del 2003, gi… impugnato dalla stessa Regione in altro
procedimento. Infatti, sempre a detta della Regione, la normativa censurata
ribadirebbe, in violazione dell'art. 119 Cost., la preesistente e gi…
contestata individuazione unilaterale, da parte dello Stato, di concetti dotati
di rilevanza costituzionale, quali quelli di "indebitamento" e
"investimento", e non si inserirebbe in un'organica disciplina del
sistema finanziario regionale tale da garantire un reale autofinanziamento in
attuazione del citato art. 119 Cost. La Regione evidenzia, infatti, che la
previsione di cui al sesto comma dello stesso art. 119, secondo la quale le
Regioni ®possono ricorrere all'indebitamento solo per finanziare spese di
investimentoŻ, costituisce parte integrante del nuovo sistema della finanza
pubblica, che non ha ancora trovato attuazione. La Regione lamenta anche la
violazione dell'art. 117 Cost., perch‚ la disciplina censurata, ove pure
rientrasse nella materia di competenza legislativa concorrente della ®armonizzazione
dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema
tributarioŻ, non presenterebbe ®le caratteristiche di princŤpi
fondamentali alla cui fissazione si dovrebbe limitare la legge stataleŻ. La
Regione lamenta, infine, quale violazione del principio di leale
collaborazione, il fatto che la disciplina statale sarebbe stata posta in
essere senza la partecipazione degli enti locali.
2. - Si Š costituito il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, concludendo per l'infondatezza
delle questioni prospettate nel ricorso, ®salva eventuale non procedibilit… del
terzo motivo di essoŻ.
Sostiene preliminarmente l'Avvocatura che le modifiche apportate dalla legge di
conversione al decreto-legge n. 168 del 2004 sono da considerarsi nel complesso
scarsamente rilevanti, con l'esclusione di quella del comma 11 dell'art. 1.
Con riferimento al primo motivo del ricorso, l'Avvocatura deduce che il taglio
della spesa pubblica di Regioni ed enti locali sarebbe stato disposto dalla
legislazione statale - ®nel contesto di una complessa manovra - per ottemperare
a pressanti richieste di immediato e rapido riequilibrio dei conti pubblici
della Repubblica italiana (nel suo complesso) avanzate dall'Unione europeaŻ. In
tale quadro, e anche in conseguenza dell'introduzione della moneta unica
europea, la normativa impugnata dovrebbe essere ricondotta in prevalenza alle
materie, di competenza legislativa esclusiva statale, dei "rapporti dello
Stato con l'Unione europea" e della "moneta [.] e mercati
finanziari" (art. 117, secondo comma, lettere a ed e, Cost.). A detta
dell'Avvocatura, comunque, l'individuazione, con la normativa impugnata, delle
voci di spesa sulle quali operare i tagli sarebbe rispettosa dell'autonomia
delle Regioni e degli enti locali ®posto che pi— inibente sarebbe stata
l'alternativa della fissazione di una percentuale unica di risparmio da
applicarsi sull'insieme delle voci di spesaŻ. Sotto altro profilo, l'intesa con
le Regioni nell'ambito del procedimento normativo - la cui mancanza Š oggetto
di specifica doglianza della ricorrente - sarebbe poi priva di fondamento
costituzionale e comunque incompatibile con la necessit… di un rapido
intervento di disciplina della materia.
Con riferimento al secondo motivo del ricorso, l'Avvocatura sostiene che le
comunicazioni agli organi di vigilanza e controllo disposte dall'art. 1, commi
5, 9 e 10, del decreto-legge n. 168 del 2004 non sono in contrasto con la
Costituzione, trattandosi di comunicazioni aventi per destinatari organi gi…
esistenti e interni a ciascun ente. Il collegamento tra tali organi e la Corte
dei conti in sede di controllo di gestione sarebbe in ogni caso gi… previsto
dall'art. 7, commi 2 e 7, della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per
l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3), dall'art. 3, commi da 4 a 8, della legge 14 gennaio 1994,
n. 20 (Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei
conti) e dal decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286 (Riordino e
potenziamento dei meccanismi di monitoraggio e valutazione dei costi, dei
rendimenti e dei risultati dell'attivit… svolta dalle amministrazioni
pubbliche, a norma dell'articolo 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59).
3. - Con ricorso notificato il 28 settembre 2004 (n. 93 del 2004) e depositato
il 2 ottobre successivo, la Regione Campania ha promosso questione di
legittimit… costituzionale dell'art. 1, commi 5, 9, 10, 11, e dell'art. 3,
comma 1, del decreto-legge n. 168 del 2004, convertito, con modificazioni,
dalla legge 30 luglio 2004, n. 191, per la violazione degli articoli 3, 100,
114, 117, 118 e 119 della Costituzione, dell'art. 9 della legge costituzionale
n. 3 del 2001 e del principio di leale collaborazione.
La Regione propone le censure gi… prospettate con il ricorso n. 89 del 2004,
evidenziando come in sede di conversione sia stato sostanzialmente confermato
l'impianto complessivo del decreto-legge citato, con alcune marginali modifiche
a singole disposizioni e, in particolare, con l'aggiunta, al comma 11 dell'art.
1, della previsione secondo cui la riduzione di spesa del 10% non si applica
®per le regioni e gli enti locali che hanno rispettato, nell'anno 2003 e sino
al 30 giugno 2004, gli obiettivi previsti relativamente al patto di stabilit…
internoŻ per le spese impegnate.
4. - Si Š costituito il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ribadendo le argomentazioni e le
conclusioni gi… esposte nella memoria di costituzione con riferimento al
ricorso n. 89 del 2004.
5. - Con ricorso notificato il 22 settembre 2004 (n. 91 del 2004) e depositato
il 30 successivo, la Regione Toscana, su proposta del Consiglio della autonomie
locali, ha promosso questione di legittimit… costituzionale dell'art. 1, comma
11, del decreto-legge n. 168 del 2004, convertito, con modificazioni, dalla
legge n. 191 del 2004, per la violazione degli articoli 114, 117, 118 e 119,
®anche in relazione agli articoli 3 e 97 della CostituzioneŻ.
La Regione deduce che
la norma censurata pone, al di fuori di una riforma organica e strutturale, un
nuovo limite di spesa, cosŤ violando l'autonomia
costituzionalmente garantita alle Regioni e agli enti locali. Al riguardo,
sostiene di essere legittimata a ricorrere a tutela dell'autonomia degli enti
locali, perch‚, in base al sistema creato dal nuovo art. 118 Cost., essa
potrebbe allocare funzioni amministrative a questi ultimi e, inoltre, la sua
autonomia sarebbe condizionata dalla loro efficienza.
La Regione prospetta tre motivi di censura.
Con il primo motivo, lamenta che la norma denunciata disciplina ®in modo
dettagliato ed autoapplicativo, le categorie di spesa sulle quali gli enti
devono operareŻ nella materia del ®coordinamento della finanza pubblicaŻ, nella
quale spetterebbe invece allo Stato la sola determinazione dei princŤpi
fondamentali. N‚, a detta della Regione, si potrebbe ricondurre la disciplina
contenuta nel comma in questione alla materia ®legislazione elettorale, organi
di governo e funzioni fondamentali di comuni, province e citt… metropolitaneŻ,
di potest… legislativa esclusiva statale, ai sensi dell'art. 117, secondo
comma, lettera p), Cost. Un ulteriore profilo di contrasto con gli articoli 117
e 118 Cost. sarebbe rappresentato, infine, dal fatto che la fissazione di
limiti di spesa per gli enti locali renderebbe ad essi concretamente
impossibile l'esercizio delle funzioni allocate dalla Regione.
Con il secondo motivo, la Regione si duole che la norma censurata, in
violazione degli articoli 114 e 119 Cost., non si limita a porre obiettivi
finanziari di contenimento della spesa pubblica, ma individua, invece, le
specifiche categorie di spesa sulle quali gli enti devono operare, ®senza
possibilit… di effettuare diverse ed autonome scelte all'interno dei propri
bilanci e senza poter tener conto delle funzioni - proprie, fondamentali o
altrimenti attribuite - cui dette spese sono correlateŻ. Ad avviso della
ricorrente, una tale previsione, oltre a ledere l'autonomia finanziaria
regionale, si porrebbe anche in contrasto, con l'art. 114, primo e secondo
comma, Cost., che sancisce l'equiordinazione dei diversi enti che compongono la
Repubblica, perch‚ attraverso la fissazione di specifici vincoli di spesa non
consentirebbe ®agli enti territoriali il regolare svolgimento delle azioni
programmateŻ.
Con il terzo motivo, la ricorrente lamenta che la norma impugnata, adottata con
decreto-legge del luglio 2004, imporrebbe alle regioni e agli enti locali di
applicare il nuovo limite di spesa gi… nel 2004, non tenendo conto della
programmazione economica impostata per l'anno in corso, e violando cosŤ
l'autonomia politica e finanziaria di regioni ed enti locali, anche in
relazione al principio di buon andamento della pubblica amministrazione. La
fissazione di parametri uguali per tutti i destinatari determinerebbe altresŤ
una violazione del principio di ragionevolezza, sia per l'eccessiva rigidit…
dei vincoli posti, in relazione alle diversit… delle realt… locali, sia perch‚
si terrebbe conto non dell'entit… del bilancio o delle quote non ancora
impegnate, ma della media della spesa pregressa. Inoltre, la norma impugnata
fisserebbe arbitrariamente come parametro temporale per valutare il rispetto
del patto di stabilit… interno la data intermedia del 30 giugno 2004. Sotto
altro profilo, la ricorrente lamenta che la norma censurata consentirebbe, in
violazione dell'art. 97 Cost., di superare, in casi eccezionali, il limite di
spesa del 10% solo per le missioni all'estero, le spese di rappresentanza, le
relazioni pubbliche ed i convegni, ma non anche per altre categorie di spesa
che potrebbero essere pi— attinenti agli obiettivi da perseguire attraverso
l'azione amministrativa.
6. - Si Š costituito il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, concludendo per l'inammissibilit…
o l'infondatezza delle questioni prospettate nel ricorso.
L'Avvocatura premette che l'interesse al ricorso va riferito agli enti locali e
non alla Regione e che in ogni caso la norma impugnata ha avuto un ambito di
applicazione di soli cinque mesi, legato ad esigenze non strutturali di
necessit… ......