INCOSTITUZIONALI LE PRESCRIZIONI DI DETTAGLIO SULLA RIDUZIONE DI SPESA



(continua a leggere)


ADDIZIONALE IRPEF: EROGATO IL IV ACCONTO 2004



































































































SENTENZA N SENTENZA N. 417 ANNO 2005 REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: - Annibale MARINI Presidente - Giovanni Maria FLICK Giudice - Francesco AMIRANTE " - Ugo DE SIERVO " - Romano VACCARELLA " - Paolo MADDALENA " - Alfio FINOCCHIARO " - Alfonso QUARANTA " - Franco GALLO " - Luigi MAZZELLA " - Gaetano SILVESTRI " ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimit… costituzionale dell'art. 1, commi 4, 5, 9, 10 e 11, e dell'art. 3, comma 1, del decreto-legge 12 luglio 2004, n. 168 (Interventi urgenti per il contenimento della spesa pubblica), convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2004, n. 191, promossi con ricorsi della Regione Campania (registro ricorsi nn. 89 e 93 del 2004), della Regione Toscana (registro ricorsi n. 91 del 2004), della Regione autonoma Valle d'Aosta (registro ricorsi n. 94 del 2004) e della Regione Marche (registro ricorsi n. 96 del 2004), notificati il 10, il 28, il 22, il 28 ed il 28 settembre 2004, depositati in cancelleria il 17 settembre, il 2 ottobre, il 30 settembre, il 5 e il 7 ottobre 2004 ed iscritti ai nn. 89, 93, 91, 94 e 96 del registro ricorsi 2004. Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri; udito nell'udienza pubblica dell'11 ottobre 2005 il Giudice relatore Franco Gallo; uditi gli avvocati Vincenzo Cocozza per la Regione Campania, Fabio Lorenzoni per la Regione Toscana, Giuseppe Franco Ferrari per la Regione autonoma Valle d'Aosta, Stefano Grassi per la Regione Marche e l'avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente del Consiglio dei ministri Ritenuto in fatto 1. - Con ricorso notificato il 10 settembre 2004 (n. 89 del 2004) e depositato il 17 successivo, la Regione Campania ha promosso questione di legittimit… costituzionale dell'art. 1, commi 5, 9, 10, 11, e dell'art. 3, comma 1, del decreto-legge 12 luglio 2004, n. 168 (Interventi urgenti per il contenimento della spesa pubblica), per la violazione degli articoli 3, 100, 114, 117, 118 e 119 della Costituzione, nonch‚ dell'art. 9 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), e del principio di leale collaborazione. La Regione prospetta tre motivi di censura. Con il primo si lamenta che i commi 9, 10 e 11 dell'art. 1 del decreto-legge n. 168 del 2004, non limitandosi ad individuare criteri direttivi o limiti massimi di spesa, ma specificando ed elencando le tipologie delle spese che gli enti territoriali devono contenere nell'ambito di previste percentuali, violano l'autonomia finanziaria di bilancio e di spesa garantita dall'art. 119 e dall'art. 117, terzo comma, Cost. Secondo la Regione, in particolare, dovrebbe spettare allo Stato la sola competenza legislativa concorrente, limitata alla fissazione dei princˇpi fondamentali in materia di ®armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributarioŻ, restando esclusa da tale competenza l'individuazione di ®puntuali modalit… di contenimento della spesaŻ. Una tale previsione di dettaglio non sarebbe giustificabile neanche sotto il profilo del generale contenimento della spesa pubblica per l'attuazione degli obblighi comunitari, perch‚ tale contenimento si potrebbe realizzare con la semplice fissazione delle percentuali generali di risparmio. Sempre secondo la Regione, i commi 9, 10 e 11 impugnati inciderebbero negativamente anche sulla sua competenza in tema di organizzazione amministrativa e sulla sua competenza legislativa ex art. 117, terzo e quarto comma, Cost. Per la ricorrente, infatti, la lesione della sfera di autonomia si verificherebbe non solo attraverso interventi diretti di disciplina del settore di competenza, ma anche attraverso la sottrazione o limitazione delle risorse finanziarie essenziali. Sotto il profilo della dedotta violazione del principio di leale collaborazione, infine, la Regione lamenta che lo Stato non ha ®effettuato le scelte attraverso una intesa con le regioni, affinch‚ queste contribuissero a far emergere, in base alle differenti esigenze e problematiche locali, tutto quanto utile e necessario per operare il contenimento della spesaŻ. Con il secondo motivo, la ricorrente denuncia la violazione degli articoli 100, 114, 117, terzo e quarto comma, e 118 Cost., dell'art. 9 della legge costituzionale n. 3 del 2001 e del principio di leale collaborazione, da parte del comma 5 dell'art. 1 del decreto-legge citato. Tale comma, insieme con alcuni periodi dei successivi commi 9, 10, 11, introdurrebbe una illegittima disciplina del controllo degli atti della Regione e degli enti locali. Secondo la Regione, la materia dei controlli sarebbe estranea alla competenza statale, essendo riservata alla potest… legislativa regionale ed a quella regolamentare degli enti locali, come confermato dalla struttura del nuovo impianto costituzionale, successivo alla riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione, con l'eliminazione, ad opera dell'art. 9 della legge costituzionale n. 3 del 2001, dei controlli di legittimit… e di merito sugli atti delle Regioni e degli enti locali, precedentemente previsti dagli abrogati articoli 125, primo comma, e 130 Cost. Un ulteriore profilo di illegittimit… delle norme censurate consisterebbe nella loro irragionevolezza, determinata dall'"interferenza" che esse creano tra controllo di gestione e accertamenti della Corte dei conti. Tale "interferenza" sarebbe idonea, secondo la Regione, ®ad alterare la effettivit… e l'efficacia del controllo di gestione stessoŻ. La ricorrente deduce, con il terzo motivo, la violazione degli articoli 117, terzo e quarto comma, 118 e 119 Cost., nonch‚ la violazione del principio di leale collaborazione da parte dell'art. 3, comma 1, del decreto-legge n. 168 del 2004, il quale modifica, confermandone l'impostazione di fondo, l'art. 3 della legge n. 350 del 2003, gi… impugnato dalla stessa Regione in altro procedimento. Infatti, sempre a detta della Regione, la normativa censurata ribadirebbe, in violazione dell'art. 119 Cost., la preesistente e gi… contestata individuazione unilaterale, da parte dello Stato, di concetti dotati di rilevanza costituzionale, quali quelli di "indebitamento" e "investimento", e non si inserirebbe in un'organica disciplina del sistema finanziario regionale tale da garantire un reale autofinanziamento in attuazione del citato art. 119 Cost. La Regione evidenzia, infatti, che la previsione di cui al sesto comma dello stesso art. 119, secondo la quale le Regioni ®possono ricorrere all'indebitamento solo per finanziare spese di investimentoŻ, costituisce parte integrante del nuovo sistema della finanza pubblica, che non ha ancora trovato attuazione. La Regione lamenta anche la violazione dell'art. 117 Cost., perch‚ la disciplina censurata, ove pure rientrasse nella materia di competenza legislativa concorrente della ®armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributarioŻ, non presenterebbe ®le caratteristiche di princŤpi fondamentali alla cui fissazione si dovrebbe limitare la legge stataleŻ. La Regione lamenta, infine, quale violazione del principio di leale collaborazione, il fatto che la disciplina statale sarebbe stata posta in essere senza la partecipazione degli enti locali. 2. - Si Š costituito il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, concludendo per l'infondatezza delle questioni prospettate nel ricorso, ®salva eventuale non procedibilit… del terzo motivo di essoŻ. Sostiene preliminarmente l'Avvocatura che le modifiche apportate dalla legge di conversione al decreto-legge n. 168 del 2004 sono da considerarsi nel complesso scarsamente rilevanti, con l'esclusione di quella del comma 11 dell'art. 1. Con riferimento al primo motivo del ricorso, l'Avvocatura deduce che il taglio della spesa pubblica di Regioni ed enti locali sarebbe stato disposto dalla legislazione statale - ®nel contesto di una complessa manovra - per ottemperare a pressanti richieste di immediato e rapido riequilibrio dei conti pubblici della Repubblica italiana (nel suo complesso) avanzate dall'Unione europeaŻ. In tale quadro, e anche in conseguenza dell'introduzione della moneta unica europea, la normativa impugnata dovrebbe essere ricondotta in prevalenza alle materie, di competenza legislativa esclusiva statale, dei "rapporti dello Stato con l'Unione europea" e della "moneta [.] e mercati finanziari" (art. 117, secondo comma, lettere a ed e, Cost.). A detta dell'Avvocatura, comunque, l'individuazione, con la normativa impugnata, delle voci di spesa sulle quali operare i tagli sarebbe rispettosa dell'autonomia delle Regioni e degli enti locali ®posto che pi— inibente sarebbe stata l'alternativa della fissazione di una percentuale unica di risparmio da applicarsi sull'insieme delle voci di spesaŻ. Sotto altro profilo, l'intesa con le Regioni nell'ambito del procedimento normativo - la cui mancanza Š oggetto di specifica doglianza della ricorrente - sarebbe poi priva di fondamento costituzionale e comunque incompatibile con la necessit… di un rapido intervento di disciplina della materia. Con riferimento al secondo motivo del ricorso, l'Avvocatura sostiene che le comunicazioni agli organi di vigilanza e controllo disposte dall'art. 1, commi 5, 9 e 10, del decreto-legge n. 168 del 2004 non sono in contrasto con la Costituzione, trattandosi di comunicazioni aventi per destinatari organi gi… esistenti e interni a ciascun ente. Il collegamento tra tali organi e la Corte dei conti in sede di controllo di gestione sarebbe in ogni caso gi… previsto dall'art. 7, commi 2 e 7, della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), dall'art. 3, commi da 4 a 8, della legge 14 gennaio 1994, n. 20 (Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti) e dal decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286 (Riordino e potenziamento dei meccanismi di monitoraggio e valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati dell'attivit… svolta dalle amministrazioni pubbliche, a norma dell'articolo 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59). 3. - Con ricorso notificato il 28 settembre 2004 (n. 93 del 2004) e depositato il 2 ottobre successivo, la Regione Campania ha promosso questione di legittimit… costituzionale dell'art. 1, commi 5, 9, 10, 11, e dell'art. 3, comma 1, del decreto-legge n. 168 del 2004, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2004, n. 191, per la violazione degli articoli 3, 100, 114, 117, 118 e 119 della Costituzione, dell'art. 9 della legge costituzionale n. 3 del 2001 e del principio di leale collaborazione. La Regione propone le censure gi… prospettate con il ricorso n. 89 del 2004, evidenziando come in sede di conversione sia stato sostanzialmente confermato l'impianto complessivo del decreto-legge citato, con alcune marginali modifiche a singole disposizioni e, in particolare, con l'aggiunta, al comma 11 dell'art. 1, della previsione secondo cui la riduzione di spesa del 10% non si applica ®per le regioni e gli enti locali che hanno rispettato, nell'anno 2003 e sino al 30 giugno 2004, gli obiettivi previsti relativamente al patto di stabilit… internoŻ per le spese impegnate. 4. - Si Š costituito il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ribadendo le argomentazioni e le conclusioni gi… esposte nella memoria di costituzione con riferimento al ricorso n. 89 del 2004. 5. - Con ricorso notificato il 22 settembre 2004 (n. 91 del 2004) e depositato il 30 successivo, la Regione Toscana, su proposta del Consiglio della autonomie locali, ha promosso questione di legittimit… costituzionale dell'art. 1, comma 11, del decreto-legge n. 168 del 2004, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 191 del 2004, per la violazione degli articoli 114, 117, 118 e 119, ®anche in relazione agli articoli 3 e 97 della CostituzioneŻ. La Regione deduce che la norma censurata pone, al di fuori di una riforma organica e strutturale, un nuovo limite di spesa, cosŤ violando l'autonomia costituzionalmente garantita alle Regioni e agli enti locali. Al riguardo, sostiene di essere legittimata a ricorrere a tutela dell'autonomia degli enti locali, perch‚, in base al sistema creato dal nuovo art. 118 Cost., essa potrebbe allocare funzioni amministrative a questi ultimi e, inoltre, la sua autonomia sarebbe condizionata dalla loro efficienza. La Regione prospetta tre motivi di censura. Con il primo motivo, lamenta che la norma denunciata disciplina ®in modo dettagliato ed autoapplicativo, le categorie di spesa sulle quali gli enti devono operareŻ nella materia del ®coordinamento della finanza pubblicaŻ, nella quale spetterebbe invece allo Stato la sola determinazione dei princŤpi fondamentali. N‚, a detta della Regione, si potrebbe ricondurre la disciplina contenuta nel comma in questione alla materia ®legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di comuni, province e citt… metropolitaneŻ, di potest… legislativa esclusiva statale, ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera p), Cost. Un ulteriore profilo di contrasto con gli articoli 117 e 118 Cost. sarebbe rappresentato, infine, dal fatto che la fissazione di limiti di spesa per gli enti locali renderebbe ad essi concretamente impossibile l'esercizio delle funzioni allocate dalla Regione. Con il secondo motivo, la Regione si duole che la norma censurata, in violazione degli articoli 114 e 119 Cost., non si limita a porre obiettivi finanziari di contenimento della spesa pubblica, ma individua, invece, le specifiche categorie di spesa sulle quali gli enti devono operare, ®senza possibilit… di effettuare diverse ed autonome scelte all'interno dei propri bilanci e senza poter tener conto delle funzioni - proprie, fondamentali o altrimenti attribuite - cui dette spese sono correlateŻ. Ad avviso della ricorrente, una tale previsione, oltre a ledere l'autonomia finanziaria regionale, si porrebbe anche in contrasto, con l'art. 114, primo e secondo comma, Cost., che sancisce l'equiordinazione dei diversi enti che compongono la Repubblica, perch‚ attraverso la fissazione di specifici vincoli di spesa non consentirebbe ®agli enti territoriali il regolare svolgimento delle azioni programmateŻ. Con il terzo motivo, la ricorrente lamenta che la norma impugnata, adottata con decreto-legge del luglio 2004, imporrebbe alle regioni e agli enti locali di applicare il nuovo limite di spesa gi… nel 2004, non tenendo conto della programmazione economica impostata per l'anno in corso, e violando cosŤ l'autonomia politica e finanziaria di regioni ed enti locali, anche in relazione al principio di buon andamento della pubblica amministrazione. La fissazione di parametri uguali per tutti i destinatari determinerebbe altresŤ una violazione del principio di ragionevolezza, sia per l'eccessiva rigidit… dei vincoli posti, in relazione alle diversit… delle realt… locali, sia perch‚ si terrebbe conto non dell'entit… del bilancio o delle quote non ancora impegnate, ma della media della spesa pregressa. Inoltre, la norma impugnata fisserebbe arbitrariamente come parametro temporale per valutare il rispetto del patto di stabilit… interno la data intermedia del 30 giugno 2004. Sotto altro profilo, la ricorrente lamenta che la norma censurata consentirebbe, in violazione dell'art. 97 Cost., di superare, in casi eccezionali, il limite di spesa del 10% solo per le missioni all'estero, le spese di rappresentanza, le relazioni pubbliche ed i convegni, ma non anche per altre categorie di spesa che potrebbero essere pi— attinenti agli obiettivi da perseguire attraverso l'azione amministrativa. 6. - Si Š costituito il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, concludendo per l'inammissibilit… o l'infondatezza delle questioni prospettate nel ricorso. L'Avvocatura premette che l'interesse al ricorso va riferito agli enti locali e non alla Regione e che in ogni caso la norma impugnata ha avuto un ambito di applicazione di soli cinque mesi, legato ad esigenze non strutturali di necessit… ......