INSEDIAMENTO DEL SINDACO E GIURAMENTO



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INELEGGIBILITA' DI UN CONSIGLIERE E COMPUTO DEI VOTI



































































































CONSIGLIO DI STATO, SEZ CONSIGLIO DI STATO, SEZ. V - sentenza 31 luglio 2006 n. 4694 - Pres. Iannotta, Est. Carlotti - Lauletta (Avv.ti Monti, Greppi e Paoletti) c. Presidente della Provincia di Livorno (Avv. Merusi), Agenzia Autonoma per la gestione dell’Albo dei Segretari comunali e provinciali (n.c.) e Celano (Avv.ti Toscano e Guarino) - (annulla T.A.R. Toscana, Sez. I, sent. 21 luglio 2005, n. 3464) FATTO E DIRITTO 1. Il dott. Rocco Lauletta e l’Agenzia autonoma per la gestione dell’albo dei segretari comunali e provinciali (d’ora innanzi, per brevità, solo "Agenzia" o "Ages") hanno impugnato, con distinti appelli, la sentenza, specificata in epigrafe, pronunciata dal T.a.r. della Toscana. 2. Avverso la medesima decisione ha interposto due impugnazioni incidentali pure il Presidente della Provincia di Livorno, costituitosi (anche in primo grado) in proprio e nella qualità di legale rappresentante dell’ente locale sunnominato. 3. All’udienza del 17.2.2006, esaurita la discussione, i ricorsi sono stati trattenuti in decisione. 4. Per un migliore inquadramento delle questioni sottoposte al giudizio del Collegio, occorre riassumere brevemente la vicenda dalla quale ha tratto origine la presente controversia. 5. Con decreto n. 75 del 18.10.2004 il prof. Giorgio Kutufà, proclamato Presidente della Provincia di Livorno il 18.6.2004 (la circostanza è incontestata; v. a pag. 2 del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado) in esito alla tornata di elezioni amministrative tenutesi nei giorni 12 e 13.6.2004, dopo aver richiesto all’Agenzia (con nota in data 25.8.2004) di avviare il procedimento di nomina di un nuovo segretario provinciale (avvio che si concreta nella pubblicazione dell’avviso di vacanza sul sito internet www.agenziasegretari.it), individuò il nuovo Segretario provinciale nella persona del dott. Rosario Celano, inviandone comunicazione all’Agenzia ai fini dell’assegnazione. 6. Con nota del 20.10.2004 il Direttore generale dell’Agenzia rigettò la suddetta richiesta «[…] in quanto effettuata oltre il termine perentorio di 120 gg. [scaduto il 16.10.2004; N.d.E.] prescritto per la conclusione del procedimento di nomina […]»; con lo stesso provvedimento, si diede atto della conferma ope legis nell’incarico del dott. Lauletta, precedente Segretario provinciale. 7. In pari data, giusta decreto n. 79, il Presidente della Provincia di Livorno nominò il dott. Rosario Celano alla carica di Segretario provinciale, ancorché non formalmente assegnato alla sede. 8. Detta nomina venne tuttavia giudicata illegittima dall’Agenzia che, con ulteriore provvedimento del 22.10.2004, ribadì la tardività della scelta compiuta dall’amministrazione provinciale, diffidando ad un tempo il dott. Celano dal prendere servizio presso l’ente. 9. A questo punto il Presidente della Provincia adì il T.a.r. della Toscana, censurando gli atti dell’Ages del 20.10.2004 e del 22.10.2004 per violazione e falsa applicazione dell’art. 99 del D.lgs. n. 267/2000 (d’ora in poi, "T.u.e.l." o "Testo unico"), nonché per eccesso di potere, lamentando, in principalità, l’erronea individuazione, da parte dell’Agenzia, del dies a quo del suddetto termine di 120 giorni, pretesamente decorrente, non già dalla data della proclamazione, ma da quella della comunicazione individuale dell’elezione, nello specifico di poco successiva (giacché risalente al 22.6.2004). 10. Il primo giudice accolse il ricorso con la seguente motivazione: «Il termine di centoventi giorni per la nomina decorre dalla data di insediamento del presidente della provincia …, data che non coincide con l’atto (proclamazione) conclusivo del procedimento di elezione … e nemmeno con l’entrata in carica. La legge, distingue, infatti, fra la proclamazione del presidente della provincia (art. 74, comma 6, d. lgs. n. 267 del 2000) e dei consiglieri, che entrano in carica all’atto della proclamazione (art. 38, comma 4, d. lgs. n. 267 del 2000), e il successivo insediamento disciplinato dall'art. 50, comma 11, d. lgs. n. 267 del 2000 … Anche se la norma vigente non riproduce letteralmente il testo originario dell’art. 36, 6° comma, della legge 8 giugno 1990, n. 142 (prima della modifica introdotta dall’art. 4 della legge 15 maggio 1997, n. 127), deve ritenersi che il giuramento sia condizione per l’assunzione di tutte le funzioni (diverse da quelle transitorie e strumentali come la prima convocazione del Consiglio o la nomina dei membri della Giunta), secondo il modello organizzativo adottato dall’art. 93 Cost.; … Nel caso in esame, come risulta dalla documentazione richiesta con ordinanza del 4 maggio 2005, il giuramento del Presidente della Provincia è stato prestato nella seduta di insediamento del 12 luglio 2004, sicché il provvedimento di nomina del 20 ottobre 2004 risulta tempestivo». 11. Gli appelli, proposti in via principale dal dott. Lauletta e dell’Agenzia, sono stati affidati alle seguenti censure: - l’art. 50 del T.u.e.l. disciplina l’insediamento dei soli Consigli comunale e provinciale, ma non segna anche il momento dell’investitura, nelle rispettive cariche, del Sindaco e del Presidente della Provincia; per costoro, l’insediamento rimonta direttamente alla proclamazione, cui consegue l’immediata immissione dell’eletto nell’esercizio delle funzioni; - la proclamazione non è atto di natura recettizia, che richieda per la sua efficacia un’apposita comunicazione individuale all’interessato, consistendo essa stessa in una forma, particolarmente solenne, di pubblicità del risultato elettorale; - il primo e principale effetto della proclamazione è l’istantanea fine del mandato, dei poteri e delle prerogative dei precedenti organi monocratici, nonché la cessazione automatica dalla carica dei rispettivi Segretari; - dalla data della proclamazione comincia altresì a decorrere il termine perentorio – non inferiore a 60 giorni né superiore a 120 - per l’eventuale nomina di un nuovo Segretario, scaduto il quale s’intende confermato nell’incarico ex lege il precedente assegnatario della sede. Entrambi gli appellanti hanno inoltre dedotto la nullità della sentenza, avendo il T.a.r. accolto l’originaria impugnativa sull’assunto della violazione dell’art. 50, comma 11, del Testo unico, nonostante un motivo del genere non fosse stato formulato. 12. Il Presidente della Provincia di Livorno, in via preliminare, ha eccepito, alternativamente, l’improcedibilità del primitivo ricorso o la sopravvenuta carenza d’interesse alla coltivazione del gravame, non essendo stati impugnati dalle controparti gli atti di nomina del dott. Celano alla carica di Segretario provinciale adottati, in pendenza dei due gradi del giudizio, con i decreti n. 79 del 20.10.2004 e n. 83 del 24.11.2005 (analoga eccezione è stata sollevata dal dott. Celano in riferimento al secondo decreto); nel merito, oltre a contestare le deduzioni avversarie, il Presidente della Provincia di Livorno ha poi riproposto, con gli appelli incidentali, i motivi non esaminati dalla sentenza di primo grado, incentrati, per un verso, sulle circostanze che l’intervenuto insediamento del prof. Kutufà «con effetto dal 22 giugno 2004» era stata certificata dallo stesso dott. Lauletta e che avverso tale certificazione, asseritamente vincolante per l’Agenzia, non era stata promossa querela di falso e, per altro verso, sulla valorizzazione del tenore letterale dell’art. 99 del Testo unico (essendosi sostenuto che l’uso del verbo "disporre", nel terzo comma della previsione, rivelerebbe l’intenzione del Legislatore di correlare l’osservanza del termine di 120 giorni al solo avvio del procedimento di nomina e non anche all’adozione, da parte del Sindaco o del Presidente della Provincia, del provvedimento di nomina strictu sensu inteso). In via subordinata, l’appellante incidentale ha eccepito l’illegittimità costituzionale, per violazione dell’art. 93 Cost., degli artt. 38, comma 4, 40, comma 1, e 46, comma 1, del T.u.e.l., qualora dette norme siano unicamente interpretabili nel senso di riconnettere alla proclamazione, invece che al giuramento, il dies a quo dell’insediamento del Sindaco e del Presidente della Provincia. 13. Gli appelli principali sono fondati e meritano accoglimento; mentre devono essere respinti quelli incidentali. 14. La questione al centro del contendere investe l’esegesi, in uno letterale, teleologica e sistematica, dell’art. art. 99, comma 3, del T.u.e.l. e può, a sua volta, articolarsi in tre distinti problemi ermeneutici: a) quale sia il dies a quo del termine stabilito per la nomina del Segretario comunale o provinciale; b) se il termine in discorso sia, o no, perentorio e, conseguentemente, quali siano gli effetti della sua eventuale inosservanza; c) se, infine, entro il suddetto termine debba essere unicamente avviato il procedimento di nomina o se, piuttosto, debba intervenire il provvedimento di nomina propriamente detto. Dalla risposta al secondo ed al terzo quesito dipende, all’evidenza, la decisione in ordine alle eccezioni preliminari sollevate dal Presidente della Provincia di Livorno e, dunque, l’esame di queste ultime può essere provvisoriamente accantonato, per essere nuovamente affrontato nel prosieguo. 15. Giova alla migliore esposizione delle ragioni del decidere riportare in extenso il testo del succitato art. 99: «1. Il sindaco e il presidente della provincia nominano il segretario, che dipende funzionalmente dal capo dell'amministrazione, scegliendolo tra gli iscritti all'albo di cui all'articolo 98. 2. Salvo quanto disposto dall'articolo 100, la nomina ha durata corrispondente a quella del mandato del sindaco o del presidente della provincia che lo ha nominato. Il segretario cessa automaticamente dall'incarico con la cessazione del mandato del sindaco e del presidente della provincia, continuando ad esercitare le funzioni sino alla nomina del nuovo segretario. 3. La nomina è disposta non prima di sessanta giorni e non oltre centoventi giorni dalla data di insediamento del sindaco e del presidente della provincia, decorsi i quali il segretario è confermato». 16. Il primo dei tre interrogativi sopra elencati postula logicamente la preventiva individuazione della «data di insediamento del sindaco e del presidente della provincia», giacché l’art. 99 del Testo unico àncora a tale evento l’iniziale decorrenza del termine in questione. Prima di affrontare ex professo la problematica, occorre preliminarmente sgomberare il campo da un profilo di carattere esclusivamente processuale: gli appellanti in via principale hanno difatti denunciato il vizio di ultrapetizione in cui sarebbe incorso il T.a.r., avendo accolto l’impugnativa del Presidente del Provincia per un motivo da questi non proposto in prime cure. L’obiezione, seppure condivisibile (ed invero, nel ricorso introduttivo non si fa accenno alcuno al giorno del giuramento), non è idonea tuttavia, da sola, a condurre alla riforma della sentenza impugnata: notoriamente, infatti, il giudice d’appello può confermare una sentenza, corredandola, se del caso, di una diversa motivazione, laddove la pronuncia gravata risulti comunque corretta nella parte dispositiva. Sennonché, nel merito, la tesi sostenuta dal primo giudice poggia su un’inesatta interpretazione delle norme di diritto applicate e presta il fianco alle critiche contro di essa dedotte. Invero, sebbene il T.u.e.l. non contenga un’espressa previsione in ordine al momento in cui entrano in carica il Sindaco ed il Presidente della Provincia, non è però seriamente contestabile che entrambi gli organi monocratici si insedino immediatamente, per effetto della proclamazione dell’avvenuta elezione consacrata nell’apposito verbale dell’Ufficio elettorale centrale, alla stessa stregua di quanto accade per tutti gli altri consiglieri (in tal senso dispone eloquentemente l’art. 38, comma 4, che recita: «I consiglieri entrano in carica all'atto della proclamazione …») e che, nel medesimo istante, cessi il mandato dei loro predecessori. L’approdo esegetico è, d’altronde, coerente con il vigente sistema elettorale, con cui si sono fortemente personalizzate le figure del Sindaco e del Presidente della Provincia, ormai direttamente indicati dal corpo elettorale. Convergono, in questo senso, altre considerazioni di carattere sistematico. In primo luogo, viene in rilievo la circostanza che il Sindaco ed il Presidente della Provincia, fin dal momento della loro proclamazione, sono abilitati a compiere tutti gli atti di loro competenza (ivi incluse le ordinanze contingibili ed urgenti o, per il Sindaco, i provvedimenti posti in essere in qualità di ufficiale del Governo ); d’altronde, il Testo unico non accenna a veruna limitazione oggettiva dell’attività giuridica di detti organi e, tanto meno, si rinviene una norma che restrin......