INTERVENTI DI RIQUALIFICAZIONE: SERVE LA GARA PUBBLICA



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CARTA D'IDENTITA' A STRANIERI CON PERMESSO SCADUTO



































































































Corte di Giustizia delle Comunità europee - Sezione I - Sentenza 18 gennaio 2007 - Causa C-220/05 Presidente Jann - Relatore J Corte di Giustizia delle Comunità europee - Sezione I - Sentenza 18 gennaio 2007 - Causa C-220/05 Presidente Jann - Relatore Juhász Sentenza 1 La presente domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull'interpretazione della direttiva del Consiglio 14 giugno 1993, 93/37/CEE, che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori (GU L 199, pag. 54), come modificata dalla direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 13 ottobre 1997, 97/52/CE (GU L 328, pag. 1; in prosieguo: la «direttiva»). 2 Tale domanda è stata presentata nel contesto di un ricorso di annullamento proposto dal sig. Auroux ed otto altri ricorrenti (in prosieguo: i «ricorrenti nella causa principale») contro la delibera del consiglio comunale del comune di Roanne 28 ottobre 2002, che ha autorizzato il sindaco a sottoscrivere con la Société d'équipement du département de la Loire (in prosieguo: la «SEDL») un contratto d'appalto riguardante la realizzazione di un centro ricreativo a Roanne. Contesto normativo Diritto comunitario 3 Ai sensi del secondo 'considerando' della direttiva, «(...) la realizzazione simultanea della libertà di stabilimento e della libera prestazione dei servizi in materia di appalti di lavori pubblici aggiudicati negli Stati membri per conto dello Stato, degli enti pubblici territoriali e di altri enti di diritto pubblico richiede, parallelamente all'eliminazione delle restrizioni, il coordinamento delle procedure nazionali di aggiudicazione di tali appalti». 4 Dal sesto 'considerando' della direttiva risulta che gli appalti di lavori il cui ammontare è inferiore ad EUR 5.000.000 possono non essere sottoposti alla concorrenza quale è organizzata dalla direttiva e che le misure di coordinamento non devono essere loro applicate. 5 Secondo il decimo 'considerando' della direttiva, «lo sviluppo di una concorrenza effettiva nel settore degli appalti di lavori pubblici richiede una pubblicità comunitaria dei relativi bandi di gara indetti amministrazioni aggiudicatrici degli Stati membri (...)». Lo stesso 'considerando' aggiunge che «le informazioni contenute in tali bandi devono permettere agli imprenditori della Comunità di valutare se gli appalti proposti presentino per loro interesse (...)». 6 L'art. 1, lett. a)-d), della direttiva prevede: «Ai fini della presente direttiva: a) gli “appalti pubblici di lavori” sono contratti a titolo oneroso, conclusi in forma scritta tra un imprenditore e un'amministrazione aggiudicatrice di cui alla lettera b), aventi per oggetto l'esecuzione o, congiuntamente, l'esecuzione e la progettazione di lavori relativi ad una delle attività di cui all'allegato II o di un'opera di cui alla lettera c) oppure l'esecuzione, con qualsiasi mezzo, di un'opera rispondente alle esigenze specificate dall'amministrazione aggiudicatrice; b) si “amministrazioni aggiudicatrici” lo Stato, gli enti pubblici territoriali, gli organismi di diritto pubblico e le associazioni costituite da uno o più di tali enti pubblici territoriali o di tali organismi di diritto pubblico. (...) c) s'intende per “opera” il risultato di un insieme di lavori edilizi o di genio civile che di per sé esplichi una funzione economica o tecnica; d) la “concessione di lavori pubblici” è un contratto che presenta le stesse caratteristiche di cui alla lettera a), ad eccezione del fatto che la controprestazione dei lavori consiste unicamente nel diritto di gestire l'opera o in tale diritto accompagnato da un prezzo». 7 Le «attività di cui all'allegato II», menzionate all'art. 1, lett. a), della direttiva, sono le attività di edilizia e di genio civile corrispondenti alla classe 50 della nomenclatura generale delle attività economiche nelle Comunità europee. Nel novero di tali attività compare espressamente la categoria relativa alla costruzione di immobili. 8 L'art. 6 della direttiva così dispone: «1. La presente direttiva si applica: a) agli appalti pubblici di lavori il cui valore stimato al netto dell'imposta sul valore aggiunto (IVA) sia pari o superiore al controvalore in di 5.000.000 di DSP; b) agli appalti pubblici di lavori di cui all'articolo 2, paragrafo 1 il cui valore stimato al netto dell'IVA sia pari o superiore a 5.000.000 di . (...) 3. Quando un'opera è ripartita in più lotti ciascuno dei quali forma l'oggetto di un appalto, per valutare l'importo di cui al paragrafo 1 deve essere preso in considerazione il valore di ciascun lotto. Se il valore cumulato dei lotti è pari o superiore all'importo di cui al paragrafo 1, le disposizioni di tale paragrafo si applicano a tutti i lotti. Tuttavia, le amministrazioni aggiudicatrici possono derogare all'applicazione del paragrafo 1 per i lotti il cui valore di stima, al netto da IVA, sia inferiore a 1.000.000 di , purché l'importo cumulato di questi lotti non superi il 20% del valore complessivo dei lotti. 4. Nessuna opera e nessun appalto possono essere scissi al fine di sottrarsi all'applicazione della presente direttiva. 5. Per il calcolo dell'importo di cui al paragrafo 1 e all'articolo 7 viene preso in considerazione, oltre al valore degli importi degli appalti pubblici di lavori, il valore di stima delle forniture necessarie all'esecuzione dei lavori, messe a disposizione dell'imprenditore dalle amministrazioni aggiudicatrici. 6. Le amministrazioni aggiudicatrici provvedono affinché non vi siano discriminazioni tra i vari imprenditori». Diritto nazionale 9 All'epoca dei fatti controversi, l'art. L. 300-4 del code de l'urbanisme (Codice urbanistico francese), nella sua versione derivante dall'art. 8 della legge 13 dicembre 2000, n. 2000-1208 (JORF del 14 dicembre 2000, pag. 19777), così disponeva: «Lo Stato, gli enti locali o i loro organismi pubblici possono affidare la progettazione ed esecuzione delle operazioni di sistemazione urbanistica previste dal presente libro a tutti i soggetti di diritto, sia pubblici, sia privati, idonei allo scopo. Allorquando la convenzione è conclusa con un organismo pubblico, una società ad economia mista locale ai sensi della legge n. 83-597 del 7 luglio 1983 o una società ad economia mista, il cui capitale è detenuto per più della metà da uno o più dei seguenti soggetti di diritto pubblico: Stato, regioni, dipartimenti, comuni o da una loro associazione, essa può assumere la forma di una convenzione pubblica di sistemazione urbanistica. In tale circostanza, all'organismo contraente possono essere affidate le acquisizioni per via di espropriazione o prelazione, nonché la realizzazione di tutte le operazioni e tutti gli interventi di sistemazione e urbanizzazione primaria che concorrono all'operazione globale oggetto della convenzione pubblica di lottizzazione. Gli organismi precisati al comma precedente possono essere incaricati di far svolgere gli studi preliminari necessari alla definizione delle caratteristiche dell'operazione nel quadro di un contratto di mandato, che li autorizzi a stipulare contratti di studio a nome e per conto dell'ente o dell'associazione di enti. Le disposizioni di cui al capo IV del titolo II della legge 29 gennaio 1993, n. 93-122, relativa alla prevenzione della corruzione ed alla trasparenza nella vita economica e nelle procedure pubbliche non sono applicabili alle convenzioni pubbliche di sistemazione urbanistica concluse in applicazione del presente articolo. La convenzione pubblica di sistemazione urbanistica può prevedere le condizioni alle quali l'organismo contraente è associato agli studi riguardanti l'operazione e, in particolare, alla revisione o alla modifica del piano urbanistico locale». 10 Dopo che la Commissione delle Comunità europee ebbe avviato un procedimento di infrazione contro la Repubblica francese, l'art. L. 300-4 del code de l'urbanisme è stato modificato nel modo seguente dalla legge 20 luglio 2005, n. 2005-809, relativa alle concessioni urbanistiche (JORF del 21 luglio 2005, pag. 11833): «Lo Stato e gli enti territoriali, nonché i rispettivi organismi pubblici, hanno facoltà di affidare a tutti i soggetti di diritto idonei allo scopo la realizzazione delle operazioni di sistemazione urbanistica previste dal presente libro. Il concedente è tenuto a sottoporre il rilascio delle concessioni urbanistiche ad una procedura di pubblicazione, che consenta la presentazione di diverse offerte concorrenti, alle condizioni disposte tramite decreto emesso previo parere del Conseil d'État. Il concessionario risponde della direzione tecnica dei lavori e della dotazione delle infrastrutture di base concorrenti all'operazione prevista dalla concessione, nonché della realizzazione degli studi e di tutti i compiti necessari alla loro esecuzione. Il concedente può affidare al concessionario l'incarico di acquistare i beni necessari alla realizzazione dell'operazione, eventualmente anche per via di espropriazione o prelazione. Il concessionario procede alla vendita, alla locazione o alla concessione in uso dei beni immobiliari rientranti nel perimetro della concessione». 11 L'art. 11 della detta legge n. 2005-809 dispone inoltre: «Fatte salve le sentenze passate in giudicato, sono convalidate, nella misura in cui la loro legittimità è contestata in base al fatto che la designazione dell'ente cui è affidata la sistemazione urbanistica non è stata preceduta da una procedura di pubblicità che consentisse la presentazione di diverse offerte concorrenti: 1° le concessioni urbanistiche, le convenzioni pubbliche di sistemazione urbanistica e le convenzioni di sistemazione urbanistica sottoscritte anteriormente alla pubblicazione della presente legge». La controversia principale e le questioni pregiudiziali 12 Con delibera del 28 ottobre 2002, il consiglio comunale del comune di Roanne ha autorizzato il sindaco a sottoscrivere con la SEDL una convenzione per la realizzazione di un centro ricreativo (in prosieguo: la «convenzione»). 13 La convenzione, conclusa il 25 novembre 2002, prevede la realizzazione del centro ricreativo in fasi successive. La prima fase comporta la costruzione di un cinema multisala e di locali commerciali destinati ad essere ceduti a terzi, nonché di opere destinate ad essere riconsegnate all'amministrazione aggiudicatrice, cioè un parcheggio pubblico, oltre che talune strade di accesso ed aree pubbliche. Le fasi ulteriori, che implicano la sottoscrizione di un addendum alla convenzione, contemplano essenzialmente la costruzione di ulteriori spazi commerciali o di servizio e di un albergo. 14 Secondo il preambolo della convenzione, attraverso la detta operazione il comune di Roanne intende riqualificare un settore urbano poco valorizzato e favorire lo sviluppo delle attività ricreative e del turismo. 15 In virtù dell'art. 2 della convenzione, alla SEDL veniva, in particolare, affidato l'incarico di procedere ad acquisizioni fondiarie, di organizzare un concorso di architettura e/o di ingegneria, di far effettuare studi, di realizzare i lavori di costruzione, di redigere e di aggiornare taluni documenti contabili e di gestione, di reperire fondi, di attuare mezzi efficaci per assicurare la commercializzazione delle opere, oltre che di assicurare in via generale la gestione ed il coordinamento dell'operazione, nonché l'informazione nei confronti del comune. 16 Dall'art. 10, secondo comma, della convenzione risulta che ogni attribuzione di lavori da parte della SEDL a terzi è soggetta al principio di pubblicità e di messa in concorrenza previsti dal code des marchés publics (codice francese degli appalti pubblici) in forza dell'art. 48.1 della legge 29 gennaio 1993, n. 93-122 (JORF del 30 gennaio 1993). 17 Secondo il bilancio previsionale allegato alla convenzione, si prevede che l'importo totale degli introiti ammonterà ad EUR 10.227.103 per la realizzazione della prima fase dell'operazione e ad EUR 14.268.341 per la realizzazione globale dell'operazione. Di quest'ultimo ammontare, un importo di EUR 2.925.000 proverrà dal comune a corrispettivo della cessione del parcheggio automobilistico. Si stima, inoltre, che la SEDL otterrà EUR 8.099.000 a corrispettivo della cessione di opere destinate a terzi. Infine, si è convenuto che il comune di Roanne contribuirà al finanziamento dell'insieme delle opere da realizzare per un importo di EUR 2.443.103 a titolo della prima fase dei lavori e di EUR 3.034.341 per l'insieme dei lavori. 18 Dagli artt. 22-25 della convenzione risulta che, alla sua scadenza, la SEDL redigerà un bilancio di fine esercizio che dovrà essere approvato dal comune di Roanne. Ogni eccedenza figurante su tale bilancio dovrà essere versata al comune. Inoltre, quest'ultimo diverrà automaticamente proprietario dell'insieme dei terreni e delle opere destinati ad essere ceduti a terzi e non ancora rivenduti. Il comune di Roanne garantirà anche l'esecuzione dei contratti in corso, esclusi i contratti di lavoro, e subentrerà nei debiti contratti dalla SEDL. 19 Con atto introduttivo depositato dinanzi al tribunal administratif de Lyon l'11 dicembre 2002, i ricorrenti della causa principale hanno proposto un ricorso di annullamento contro la delibera del consiglio comunale del 28 ottobre 2002. Con tale ricorso essi contestano la validità della detta delibera sia sotto il profilo del diritto nazionale sia sotto il profilo del diritto comunitario. Con riferimento a quest'ultimo, essi hanno affermato che la conclusione della convenzione avrebbe dovuto essere preceduta da una misura di pubblicità e da una messa in concorrenza in conformità agli obblighi derivanti dalla direttiva. 20 È in tale contesto che il tribunal administratif de Lyon ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali: «1) Se una convenzione, con la quale una prima amministrazione aggiudicatrice affidi ad una seconda amministrazione aggiudicatrice la realizzazione, per fini di interesse generale, di un'operazione di sistemazione urbanistica, nell'ambito della quale tale seconda amministrazione aggiudicatrice rimetta alla prima opere destinate a soddisfare sue esigenze, e allo scadere della quale la prima amministrazione aggiudicatrice diventi automaticamente proprietaria dei terreni e delle opere che non siano stati ceduti a terzi, costituisca un appalto pubblico di lavori ai sensi delle disposizioni di cui all'art. 1 della direttiva (...); 2) In caso di soluzione affermativa alla prima questione, se, ai fini della valutazione del summenzionato limite di 5.000.000 di diritti speciali di prelievo, fissato dall'art. 6 della detta direttiva, occorra tener conto esclusivamente del prezzo versato a titolo di corrispettivo per la cessione delle opere rimesse all'amministrazione aggiudicatrice, ovvero della somma di tale prezzo e delle partecipazioni versate, ancorché queste ultime siano solo parzialmente destinate alla realizzazione delle dette opere, o, infine, dell'importo complessivo dei lavori, ove i beni non ceduti allo scadere del contratto divengono automaticamente di proprietà della prima amministrazione aggiudicatrice, che prosegue, in tal caso, l'esecuzione dei contratti in corso e si accolla i debiti contratti dalla seconda amministrazione aggiudicatrice; 3) In caso di soluzione affermativa alle prime due questioni: se la prima amministrazione aggiudicatrice sia dispensata, per concludere una siffatta convenzione, dal ricorso alle procedure di aggiudicazione degli appalti previste dalla direttiva medesima, sulla base del rilievo che tale convenzione può essere aggiudicata esclusivamente a determinate persone giuridiche e che le medesime procedure verranno applicate dalla seconda autorità aggiudicatrice ai fini dell'attribuzione dei propri appalti di lavori». Sulla ricevibilità delle questioni 21 Il comune di Roanne e il governo francese affermano preliminarmente che la domanda di pronuncia pregiudiziale è irricevibile. 22 Il comune di Roanne sostiene che, promulgando la legge n. 2005-809, il legislatore francese ha convalidato retroattivamente le convenzioni pubbliche di sistemazione urbanistica che sono state concluse senza essere state precedute da una procedura di pubblicità e di messa in concorrenza. Considerato che il giudice del rinvio sarebbe tenuto ad applicare la normativa francese ed a considerare che la convenzione sia stata convalidata dalla detta legge, la richiesta interpretazione del diritto comunitario non sarebbe più necessaria per risolvere la controversia principale. 23 Il governo francese afferma che la domanda di pronuncia pregiudiziale qualifica a torto la convenzione di cui trattasi come convenzione di sistemazione urbanistica ai ......