INTERVENTI DI RIQUALIFICAZIONE: SERVE LA GARA PUBBLICA
CARTA D'IDENTITA' A STRANIERI CON PERMESSO SCADUTO
Corte di Giustizia delle Comunità europee - Sezione I - Sentenza 18
gennaio 2007 - Causa C-220/05 Presidente Jann - Relatore J
Corte di Giustizia delle Comunità europee - Sezione
I - Sentenza 18 gennaio 2007 - Causa C-220/05 Presidente Jann -
Relatore Juhász
Sentenza
1 La presente domanda di pronuncia pregiudiziale
verte sull'interpretazione della direttiva del Consiglio 14 giugno 1993,
93/37/CEE, che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici
di lavori (GU L 199, pag. 54), come modificata dalla direttiva del Parlamento
europeo e del Consiglio 13 ottobre 1997, 97/52/CE (GU L 328, pag. 1; in
prosieguo: la «direttiva»).
2 Tale domanda è stata presentata nel contesto di un ricorso
di annullamento proposto dal sig. Auroux ed otto altri ricorrenti (in
prosieguo: i «ricorrenti nella causa principale») contro la delibera del
consiglio comunale del comune di Roanne 28 ottobre 2002, che ha autorizzato il
sindaco a sottoscrivere con la Société d'équipement du département de la Loire
(in prosieguo: la «SEDL») un contratto d'appalto riguardante la realizzazione
di un centro ricreativo a Roanne.
Contesto normativo
Diritto comunitario
3 Ai sensi del secondo 'considerando' della direttiva,
«(...) la realizzazione simultanea della libertà di stabilimento e della libera
prestazione dei servizi in materia di appalti di lavori pubblici aggiudicati
negli Stati membri per conto dello Stato, degli enti pubblici territoriali e di
altri enti di diritto pubblico richiede, parallelamente all'eliminazione delle
restrizioni, il coordinamento delle procedure nazionali di aggiudicazione di
tali appalti».
4 Dal sesto 'considerando' della direttiva risulta che gli
appalti di lavori il cui ammontare è inferiore ad EUR 5.000.000 possono non
essere sottoposti alla concorrenza quale è organizzata dalla direttiva e che le
misure di coordinamento non devono essere loro applicate.
5 Secondo il decimo 'considerando' della direttiva, «lo
sviluppo di una concorrenza effettiva nel settore degli appalti di lavori
pubblici richiede una pubblicità comunitaria dei relativi bandi di gara indetti
amministrazioni aggiudicatrici degli Stati membri (...)». Lo stesso 'considerando'
aggiunge che «le informazioni contenute in tali bandi devono permettere agli
imprenditori della Comunità di valutare se gli appalti proposti presentino per
loro interesse (...)».
6 L'art. 1, lett. a)-d), della direttiva prevede:
«Ai fini della presente direttiva:
a) gli “appalti pubblici di lavori” sono contratti a titolo oneroso, conclusi
in forma scritta tra un imprenditore e un'amministrazione aggiudicatrice di cui
alla lettera b), aventi per oggetto l'esecuzione o, congiuntamente, l'esecuzione
e la progettazione di lavori relativi ad una delle attività di cui all'allegato
II o di un'opera di cui alla lettera c) oppure l'esecuzione, con qualsiasi
mezzo, di un'opera rispondente alle esigenze specificate dall'amministrazione
aggiudicatrice;
b) si “amministrazioni aggiudicatrici” lo Stato, gli enti pubblici
territoriali, gli organismi di diritto pubblico e le associazioni costituite da
uno o più di tali enti pubblici territoriali o di tali organismi di diritto
pubblico.
(...)
c) s'intende per “opera” il risultato di un insieme di lavori edilizi o di
genio civile che di per sé esplichi una funzione economica o tecnica;
d) la “concessione di lavori pubblici” è un contratto che presenta le stesse
caratteristiche di cui alla lettera a), ad eccezione del fatto che la
controprestazione dei lavori consiste unicamente nel diritto di gestire l'opera
o in tale diritto accompagnato da un prezzo».
7 Le «attività di cui all'allegato II», menzionate all'art. 1,
lett. a), della direttiva, sono le attività di edilizia e di genio civile
corrispondenti alla classe 50 della nomenclatura generale delle attività
economiche nelle Comunità europee. Nel novero di tali attività compare
espressamente la categoria relativa alla costruzione di immobili.
8 L'art. 6 della direttiva così dispone:
«1. La presente direttiva si applica:
a) agli appalti pubblici di lavori il cui valore stimato al netto dell'imposta
sul valore aggiunto (IVA) sia pari o superiore al controvalore in di 5.000.000
di DSP;
b) agli appalti pubblici di lavori di cui all'articolo 2, paragrafo 1 il cui
valore stimato al netto dell'IVA sia pari o superiore a 5.000.000 di .
(...)
3. Quando un'opera è ripartita in più lotti ciascuno dei quali forma l'oggetto
di un appalto, per valutare l'importo di cui al paragrafo 1 deve essere preso
in considerazione il valore di ciascun lotto. Se il valore cumulato dei lotti è
pari o superiore all'importo di cui al paragrafo 1, le disposizioni di tale
paragrafo si applicano a tutti i lotti. Tuttavia, le amministrazioni aggiudicatrici
possono derogare all'applicazione del paragrafo 1 per i lotti il cui valore di
stima, al netto da IVA, sia inferiore a 1.000.000 di , purché l'importo
cumulato di questi lotti non superi il 20% del valore complessivo dei lotti.
4. Nessuna opera e nessun appalto possono essere scissi al fine di sottrarsi
all'applicazione della presente direttiva.
5. Per il calcolo dell'importo di cui al paragrafo 1 e all'articolo 7 viene
preso in considerazione, oltre al valore degli importi degli appalti pubblici
di lavori, il valore di stima delle forniture necessarie all'esecuzione dei
lavori, messe a disposizione dell'imprenditore dalle amministrazioni
aggiudicatrici.
6. Le amministrazioni aggiudicatrici provvedono affinché non vi siano
discriminazioni tra i vari imprenditori».
Diritto nazionale
9 All'epoca dei fatti controversi, l'art. L. 300-4 del
code de l'urbanisme (Codice urbanistico francese), nella sua versione derivante
dall'art. 8 della legge 13 dicembre 2000, n. 2000-1208 (JORF del 14 dicembre
2000, pag. 19777), così disponeva:
«Lo Stato, gli enti locali o i loro organismi pubblici possono affidare la
progettazione ed esecuzione delle operazioni di sistemazione urbanistica
previste dal presente libro a tutti i soggetti di diritto, sia pubblici, sia
privati, idonei allo scopo.
Allorquando la convenzione è conclusa con un organismo pubblico, una società ad
economia mista locale ai sensi della legge n. 83-597 del 7 luglio 1983 o una
società ad economia mista, il cui capitale è detenuto per più della metà da uno
o più dei seguenti soggetti di diritto pubblico: Stato, regioni, dipartimenti,
comuni o da una loro associazione, essa può assumere la forma di una
convenzione pubblica di sistemazione urbanistica. In tale circostanza,
all'organismo contraente possono essere affidate le acquisizioni per via di
espropriazione o prelazione, nonché la realizzazione di tutte le operazioni e
tutti gli interventi di sistemazione e urbanizzazione primaria che concorrono
all'operazione globale oggetto della convenzione pubblica di lottizzazione.
Gli organismi precisati al comma precedente possono essere incaricati di far
svolgere gli studi preliminari necessari alla definizione delle caratteristiche
dell'operazione nel quadro di un contratto di mandato, che li autorizzi a
stipulare contratti di studio a nome e per conto dell'ente o dell'associazione
di enti.
Le disposizioni di cui al capo IV del titolo II della legge 29 gennaio 1993, n.
93-122, relativa alla prevenzione della corruzione ed alla trasparenza nella
vita economica e nelle procedure pubbliche non sono applicabili alle
convenzioni pubbliche di sistemazione urbanistica concluse in applicazione del
presente articolo.
La convenzione pubblica di sistemazione urbanistica può prevedere le condizioni
alle quali l'organismo contraente è associato agli studi riguardanti
l'operazione e, in particolare, alla revisione o alla modifica del piano
urbanistico locale».
10 Dopo che la Commissione delle Comunità europee ebbe avviato
un procedimento di infrazione contro la Repubblica francese, l'art. L. 300-4
del code de l'urbanisme è stato modificato nel modo seguente dalla legge 20
luglio 2005, n. 2005-809, relativa alle concessioni urbanistiche (JORF del 21
luglio 2005, pag. 11833):
«Lo Stato e gli enti territoriali, nonché i rispettivi organismi pubblici,
hanno facoltà di affidare a tutti i soggetti di diritto idonei allo scopo la
realizzazione delle operazioni di sistemazione urbanistica previste dal
presente libro.
Il concedente è tenuto a sottoporre il rilascio delle concessioni urbanistiche
ad una procedura di pubblicazione, che consenta la presentazione di diverse
offerte concorrenti, alle condizioni disposte tramite decreto emesso previo
parere del Conseil d'État.
Il concessionario risponde della direzione tecnica dei lavori e della dotazione
delle infrastrutture di base concorrenti all'operazione prevista dalla
concessione, nonché della realizzazione degli studi e di tutti i compiti
necessari alla loro esecuzione. Il concedente può affidare al concessionario
l'incarico di acquistare i beni necessari alla realizzazione dell'operazione,
eventualmente anche per via di espropriazione o prelazione. Il concessionario
procede alla vendita, alla locazione o alla concessione in uso dei beni
immobiliari rientranti nel perimetro della concessione».
11 L'art. 11 della detta legge n. 2005-809 dispone inoltre:
«Fatte salve le sentenze passate in giudicato, sono convalidate, nella misura
in cui la loro legittimità è contestata in base al fatto che la designazione
dell'ente cui è affidata la sistemazione urbanistica non è stata preceduta da
una procedura di pubblicità che consentisse la presentazione di diverse offerte
concorrenti:
1° le concessioni urbanistiche, le convenzioni pubbliche di sistemazione
urbanistica e le convenzioni di sistemazione urbanistica sottoscritte
anteriormente alla pubblicazione della presente legge».
La controversia principale
e le questioni pregiudiziali
12 Con delibera del 28 ottobre 2002, il consiglio comunale
del comune di Roanne ha autorizzato il sindaco a sottoscrivere con la SEDL una
convenzione per la realizzazione di un centro ricreativo (in prosieguo: la
«convenzione»).
13 La convenzione, conclusa il 25 novembre 2002, prevede la
realizzazione del centro ricreativo in fasi successive. La prima fase comporta
la costruzione di un cinema multisala e di locali commerciali destinati ad
essere ceduti a terzi, nonché di opere destinate ad essere riconsegnate
all'amministrazione aggiudicatrice, cioè un parcheggio pubblico, oltre che
talune strade di accesso ed aree pubbliche. Le fasi ulteriori, che implicano la
sottoscrizione di un addendum alla convenzione, contemplano essenzialmente la
costruzione di ulteriori spazi commerciali o di servizio e di un albergo.
14 Secondo il preambolo della convenzione, attraverso la detta
operazione il comune di Roanne intende riqualificare un settore urbano poco
valorizzato e favorire lo sviluppo delle attività ricreative e del turismo.
15 In virtù dell'art. 2 della convenzione, alla SEDL veniva,
in particolare, affidato l'incarico di procedere ad acquisizioni fondiarie, di
organizzare un concorso di architettura e/o di ingegneria, di far effettuare
studi, di realizzare i lavori di costruzione, di redigere e di aggiornare
taluni documenti contabili e di gestione, di reperire fondi, di attuare mezzi efficaci
per assicurare la commercializzazione delle opere, oltre che di assicurare in
via generale la gestione ed il coordinamento dell'operazione, nonché
l'informazione nei confronti del comune.
16 Dall'art. 10, secondo comma, della convenzione risulta che
ogni attribuzione di lavori da parte della SEDL a terzi è soggetta al principio
di pubblicità e di messa in concorrenza previsti dal code des marchés publics
(codice francese degli appalti pubblici) in forza dell'art. 48.1 della legge 29
gennaio 1993, n. 93-122 (JORF del 30 gennaio 1993).
17 Secondo il bilancio previsionale allegato alla convenzione,
si prevede che l'importo totale degli introiti ammonterà ad EUR 10.227.103 per
la realizzazione della prima fase dell'operazione e ad EUR 14.268.341 per la realizzazione
globale dell'operazione. Di quest'ultimo ammontare, un importo di EUR 2.925.000
proverrà dal comune a corrispettivo della cessione del parcheggio
automobilistico. Si stima, inoltre, che la SEDL otterrà EUR 8.099.000 a
corrispettivo della cessione di opere destinate a terzi. Infine, si è convenuto
che il comune di Roanne contribuirà al finanziamento dell'insieme delle opere
da realizzare per un importo di EUR 2.443.103 a titolo della prima fase dei
lavori e di EUR 3.034.341 per l'insieme dei lavori.
18 Dagli artt. 22-25 della convenzione risulta che, alla sua
scadenza, la SEDL redigerà un bilancio di fine esercizio che dovrà essere
approvato dal comune di Roanne. Ogni eccedenza figurante su tale bilancio dovrà
essere versata al comune. Inoltre, quest'ultimo diverrà automaticamente
proprietario dell'insieme dei terreni e delle opere destinati ad essere ceduti
a terzi e non ancora rivenduti. Il comune di Roanne garantirà anche
l'esecuzione dei contratti in corso, esclusi i contratti di lavoro, e subentrerà
nei debiti contratti dalla SEDL.
19 Con atto introduttivo depositato dinanzi al tribunal
administratif de Lyon l'11 dicembre 2002, i ricorrenti della causa principale
hanno proposto un ricorso di annullamento contro la delibera del consiglio
comunale del 28 ottobre 2002. Con tale ricorso essi contestano la validità
della detta delibera sia sotto il profilo del diritto nazionale sia sotto il
profilo del diritto comunitario. Con riferimento a quest'ultimo, essi hanno
affermato che la conclusione della convenzione avrebbe dovuto essere preceduta
da una misura di pubblicità e da una messa in concorrenza in conformità agli
obblighi derivanti dalla direttiva.
20 È in tale contesto che il tribunal administratif de Lyon ha
deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti
questioni pregiudiziali:
«1) Se una convenzione, con la quale una prima amministrazione aggiudicatrice
affidi ad una seconda amministrazione aggiudicatrice la realizzazione, per fini
di interesse generale, di un'operazione di sistemazione urbanistica,
nell'ambito della quale tale seconda amministrazione aggiudicatrice rimetta
alla prima opere destinate a soddisfare sue esigenze, e allo scadere della
quale la prima amministrazione aggiudicatrice diventi automaticamente
proprietaria dei terreni e delle opere che non siano stati ceduti a terzi,
costituisca un appalto pubblico di lavori ai sensi delle disposizioni di cui
all'art. 1 della direttiva (...);
2) In caso di soluzione affermativa alla prima questione, se, ai fini della
valutazione del summenzionato limite di 5.000.000 di diritti speciali di
prelievo, fissato dall'art. 6 della detta direttiva, occorra tener conto
esclusivamente del prezzo versato a titolo di corrispettivo per la cessione
delle opere rimesse all'amministrazione aggiudicatrice, ovvero della somma di
tale prezzo e delle partecipazioni versate, ancorché queste ultime siano solo
parzialmente destinate alla realizzazione delle dette opere, o, infine,
dell'importo complessivo dei lavori, ove i beni non ceduti allo scadere del
contratto divengono automaticamente di proprietà della prima amministrazione
aggiudicatrice, che prosegue, in tal caso, l'esecuzione dei contratti in corso
e si accolla i debiti contratti dalla seconda amministrazione aggiudicatrice;
3) In caso di soluzione affermativa alle prime due questioni: se la prima
amministrazione aggiudicatrice sia dispensata, per concludere una siffatta
convenzione, dal ricorso alle procedure di aggiudicazione degli appalti
previste dalla direttiva medesima, sulla base del rilievo che tale convenzione
può essere aggiudicata esclusivamente a determinate persone giuridiche e che le
medesime procedure verranno applicate dalla seconda autorità aggiudicatrice ai
fini dell'attribuzione dei propri appalti di lavori».
Sulla ricevibilità delle questioni
21 Il comune di Roanne e il governo francese affermano
preliminarmente che la domanda di pronuncia pregiudiziale è irricevibile.
22 Il comune di Roanne sostiene che, promulgando la legge n.
2005-809, il legislatore francese ha convalidato retroattivamente le
convenzioni pubbliche di sistemazione urbanistica che sono state concluse senza
essere state precedute da una procedura di pubblicità e di messa in
concorrenza. Considerato che il giudice del rinvio sarebbe tenuto ad applicare
la normativa francese ed a considerare che la convenzione sia stata convalidata
dalla detta legge, la richiesta interpretazione del diritto comunitario non
sarebbe più necessaria per risolvere la controversia principale.
23 Il governo francese afferma che la domanda di pronuncia
pregiudiziale qualifica a torto la convenzione di cui trattasi come convenzione
di sistemazione urbanistica ai ......