LA SICUREZZA NEGLI INTERVENTI DI MANUTENZIONE
MANIFESTAZIONE DI AMMINISTRATORI PER LA FINANZA LOCALE
Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici
Autorità per la vigilanza sui
lavori pubblici
Determinazione n.
13/2004
del 28 luglio 2004
“Chiarimenti in merito ai lavori di manutenzione ed
ai contratti aperti”
Considerato
in fatto
L’Associazione Nazionale Comuni
d’Italia (ANCI) dell’Emilia e Romagna, con nota del 3 giugno 2004, ha chiesto a
questa Autorità di esprimere il proprio avviso in ordine ad alcuni problemi che
si presentano negli appalti di manutenzione e nei contratti aperti
previsti dall’articolo 154 del d.P.R. 21 dicembre 1999, n. 554 e s.m. nonché in
ordine alla possibilità di ricorrere per questi lavori all’appalto integrato
di cui all’articolo 19, comma 1, lettera b) della legge 11 febbraio 1994, n.
109 e s.m. ed all’articolo 140 del d.P.R. 21 dicembre 1999, n. 554 e s.m.
In particolare l’associazione ha
rappresentato che per i lavori di manutenzione affidabili con contratti
aperti è estremamente difficile prevedere l’organizzazione delle singole
lavorazioni e di conseguenza valutare i rischi per la sicurezza e salute dei
lavoratori e, pertanto, sussiste l’impossibilità di assolvere a gran parte
delle prescrizioni previste dalle norme vigenti in materia di sicurezza.
Soluzione adeguata, secondo
l’associazione, potrebbe essere quella di indicare nel relativo bando di gara
un piano di sicurezza di massima basato sulla lettura dei dati storici delle
lavorazioni effettuate in casi similari nel passato e ponendo a carico
dell’appaltatore l’elaborazione di uno specifico piano operativo di sicurezza
collegato ad ogni singolo ordine di lavoro.
Considerato in diritto
Le richieste di chiarimenti
avanzate necessitano in primo luogo di chiarire cosa le norme intendono per manutenzione.
La specificazione è contenuta nell’articolo 2, comma 2, lettera l), del d.P.R.
n. 554/1999 e s.m. Essa è definita come la combinazione di tutte le azioni
tecniche specialistiche e amministrative, incluse le azioni di supervisione,
volte a mantenere o a riportare un opera o un impianto nella condizione di
svolgere la funzione prevista dal provvedimento di approvazione del progetto.
Da tale definizione si deduce che essa si riferisce sia alla manutenzione ordinaria
sia a quella straordinaria. Va, inoltre, rilevato che la manutenzione
può essere suddivisa in quella programmabile ed in quella di pronto
intervento.
In secondo luogo va chiarito che
il contratto aperto è definito dall’articolo 154, comma 2, del d.P.R.
554/1999 e s.m. come il contratto che si riferisce ad un determinato arco di
tempo e che prevede, come oggetto, l’esecuzione di lavorazioni che sono
singolarmente definite nel loro contenuto prestazionale ed esecutivo ma non nel
loro numero. La quantità delle prestazioni da eseguire dipende dalle necessità
che verranno in evidenza nell’arco di tempo previsto contrattualmente. Si
tratta, quindi, di contratti che riguardano esclusivamente lavorazioni
inerenti la manutenzione ordinaria o straordinaria definita di pronto
intervento. Nel caso, infatti, che gli interventi siano individuabili sia
nel contenuto prestazionale ed esecutivo, sia nel numero e sia nella
localizzazione si tratta di normali appalti di esecuzione di lavori.
Va, inoltre, osservato che la
normativa (articolo 19, comma 1, lettera b), della legge 11 febbraio 1994,
n. 109 e s.m.) prevede la possibilità di impiegare l’appalto integrato
per gli interventi di manutenzione, restauro e scavi archeologici qualsiasi
siano i loro importi nonché per gli interventi di importo superiore a 200.000
euro e inferiore a 10 milioni di euro qualora, però, la componente
impiantistica o tecnologica incida per più del 60% del valore dell’opera e per
gli interventi di importo inferiore a 200.000 euro e pari o superiore a 10
milioni di euro senza alcun limite sulla loro natura. Il comma 1-bis del
suddetto articolo 19 dispone, poi, che la gara per l’appalto integrato
deve avvenire sulla base di un progetto definitivo, mentre il comma 5-bis
del medesimo articolo dispone che nel caso di lavori di manutenzione
l’esecuzione dei lavori può prescindere dalla redazione del progetto esecutivo.
Ciò significa che i lavori di manutenzione ordinaria e straordinaria,
programmabili o di pronto intervento, possono essere eseguiti
sulla base del progetto definitivo.
La suddetta disposizione (art.
19, comma 5-bis, della legge 109/94 e s.m.) conferma gli avvisi più volte
espressi dall’Autorità (determinazione del 31 gennaio 2001, n. 4) in
ordine alla derogabilità della disposizione relativa ai tre livelli progettuali
(preliminare, definitivo ed esecutivo) ogni qual volta la differenza di
definizione tecnica fra il progetto definitivo e quello esecutivo, nella
sostanza, non sussiste. La disposizione, però, non può essere intesa nel senso
che nel caso dei lavori di manutenzione non è mai obbligatorio redigere il
progetto esecutivo. Qualora, infatti, si tratta di lavori di manutenzione
straordinaria di un opera, nella quale va compresa anche la ristrutturazione,
il recupero o la trasformazione dell’opera, non si può prescindere dall’obbligo
di redigere il progetto esecutivo in quanto sussiste certamente una differenza
di livello di definizione tecnica fra il progetto definitivo e quello
esecutivo.
In base a tale assetto normativo
può concludersi che allorché si tratta di lavori di manutenzione – costituiti
da lavorazioni definite nel contenuto prestazionale ed esecutivo, nel numero e
nella localizzazione – può impiegarsi sia il contratto di sola esecuzione,
da affidare sulla base di un progetto esecutivo, e sia il contratto di
progettazione esecutiva e di esecuzione (appalto integrato), da
affidare sulla base di un progetto definitivo, mentre se si tratta di lavori di
manutenzione – costituiti da lavorazioni definite nel loro contenuto
prestazionale ed esecutivo ma non nel loro numero e nella loro localizzazione –
può essere utilizzato sia il contratto di sola esecuzione e sia il contratto
aperto. Va osservato che in questo ultimo caso fra le due possibilità è
sicuramente da preferire il contratto aperto in quanto più rispondente
al fatto che si tratta in sostanza di manutenzione di pronto intervento.
Per quanto riguarda l’aspetto
della sicurezza va considerato che esso si presenta differente nel caso dell’appalto
integrato e nel caso dei contratti aperti. In entrambi i casi le
norme obbligano all’osservanza delle disposizioni sulla sicurezza dei luoghi di
lavori ed in particolare di quelle di cui al d.P.R. del 3 luglio 2003, n. 222,
sui contenuti minimi dei piani di sicurezza, secondo il quale, laddove non è
prevista la redazione dei piani di sicurezza e di coordinamento ai sensi del
d.lgs. del 14 agosto 1996 n. 494 e s.m., le stazioni appaltanti sono comunque
tenute ad effettuare una stima dei relativi costi per il cui calcolo, come
suggerisce l’ente richiedente, si può fare riferimento agli interventi
pregressi.
Le suddette disposizioni
comportano che:
a) nel caso dell’appalto integrato
il progetto definitivo posto a base di gara deve contenere anche degli
elaborati costituenti lo sviluppo del documento facente parte del progetto
preliminare denominato prime indicazioni e disposizioni per la stesura dei
piani di sicurezza (articolo 18, comma 1, lettera f), del d.P.R. 21
dicembre 1999, n, 554 e s.m.);
b) nel caso del contratto aperto,
invece – tenuto conto del fatto che le lavorazioni devono essere eseguite in
luoghi non sempre preventivamente conosciuti e, pertanto, nella maggior parte
dei casi è difficile prevedere l’organizzazione e lo svolgimento delle singole
lavorazioni e la valutazione dei rischi per la sicurezza e salute dei
lavoratori e, conseguentemente, la redazione di preventivi piani per la
prevenzione degli stessi. – occorre che le specifiche tecniche delle singole
lavorazioni previste contrattualmente contengano anche disposizioni inerenti
l’aspetto della sicurezza sia per quanto riguarda le maestranze impegnate
nell’esecuzioni delle lavorazioni sia per quanto riguarda gli utenti delle
opere su cui si interviene.
Nei bandi di gara vanno, poi,
sempre indicati i costi dei piani di sicurezza che non sono soggetti a ribasso.
Per quanto riguarda il contratto aperto va osservato che – dato che non
è tecnicamente possibile, come prima rilevato, redigere dei piani di sicurezza
ma soltanto prescrizioni operative finalizzate a garantire la sicurezza della
maestranze e dell’utenza e, di conseguenza, non è possibile valutare i costi
tramite la redazione di un computo metrico – occorre specificare quale è la
parte del prezzo complessivo di ogni singola prestazione prevista
contrattualmente – quasi sempre, valutato a corpo con riferimento a più
lavorazioni fra loro collegate – che riguarda la sicurezza e che, come prima
ricordato, non è soggetta a ribasso. Va poi osservato che la stazione
appaltante deve, oltre ad imporre tali prescrizioni operative nel contratto,
aver cura di verificare che, nel corso dei lavori, vengano adottate
dall’appaltatore tutte le misure, volta per volta, comunque necessarie ad
assicurare la salute e sicurezza dei lavoratori ed degli utenti delle opere
interessate dai lavori di manutenzione.
In base alle suddette considerazioni si è
dell’avviso che:
a)
nel caso di lavori di manutenzione – costituiti da un insieme di lavorazioni
individuate nel loro contenuto tecnico e esecutivo nonché nel loro numero e
nella loro localizzazione – è impiegabile il contratto di sola esecuzione
oppure il contratto di progettazione esecutiva ed esecuzione denominato appalto
integrato;
b)
nel caso di lavori di manutenzione – costituiti da un insieme di lavorazioni
individuate nel loro contenuto tecnico ed esecutivo ma non nel loro numero e
nella loro localizzazione – è impiegabile di norma il contratto aperto;
c)
l’affidamento dei contratti di sola esecuzione di lavori di manutenzione
deve avvenire sulla base di un progetto esecutivo – comprendente anche il piano
di sicurezza redatto nel rispetto delle disposizioni previste dal d.lgs. 19
settembre 1994, n. 626 e s.m. nonché dal d.lgs. 14 agosto 1996, n. 494 e s.m.
dall’art. 31 comma 1, della legge 11 febbraio 1994, n. 109 e s.m. e dal d.P.R.
3 luglio 2003, n. 222e s.m, – e con l’indicazione nel bando di gara dei costi
dei piani di sicurezza non soggetti a ribasso;
d)
l’affidamento dei contratti di progettazione esecutiva ed esecuzione,
denominato appalto integrato, di lavori di manutenzione deve avvenire
sulla base di un progetto definitivo e con l’indicazione nel bando di gara dei
costi della sicurezza non soggetti a ribasso;