LE OPERE A SCOMPUTO ONERI DI URBANIZZAZIONE SONO SOGGETTE A GARA



(continua a leggere)


CONTENIMENTO DELLE SPESE DI PERSONALE



































































































Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori , servizi e forniture       Determinazione n. 4/2008     Del 2 aprile 2008         Oggetto: Realizzazione di opere pubbliche da parte di privati nell’ambito di accordi convenzionali stipulati con le amministrazioni     Considerato in fatto   Sono state sottoposte all’attenzione dell’Autorità alcune richieste di parere relative alle procedure da seguire per la realizzazione di opere pubbliche nell’ambito di accordi convenzionali stipulati con amministrazioni pubbliche, in particolare nell’ambito della disciplina dei piani di riqualificazione urbana (legge 4 dicembre 1993, n. 493) e dei piani integrati di intervento (legge 17 febbraio 1992, n. 179). Stante il rilievo della questione ed il coinvolgimento di numerosi interessi di settore, è stata convocata un’audizione, alla quale hanno partecipato i rappresentanti del Ministero delle Infrastrutture, dell’Associazione Nazionale Costruttori Edili (ANCE), dell’Associazione Nazionale Comuni d’Italia (ANCI) e della Associazione Nazionale Cooperative di Produzione e Lavoro (ANCPL). Sono peraltro pervenuti apporti documentali anche da parte dell’Associazione Imprese Generali (AGI), e dell’Associazione Costruttori Edili di Roma e Provincia (ACER).       Considerato in diritto   1.      In via preliminare, occorre rilevare che  gli accordi convenzionali citati rientrano nel più ampio genus dei cosiddetti “programmi complessi”, che a partire dagli anni ’90 sono stati introdotti nel sistema nazionale di governo del territorio,  trasferendo sul piano negoziale sia i rapporti tra i soggetti pubblici coinvolti, sia quelli tra gli stessi soggetti pubblici e i soggetti privati interessati, attribuendo a questi ultimi un ruolo attivo nella politica di trasformazione territoriale. Detti programmi si caratterizzano, quindi, per rappresentare un complesso sistematico di interventi pubblici e privati accompagnato anche da un completamento delle opere di urbanizzazione, al fine di valorizzare qualitativamente l’ambito territoriale oggetto di intervento.           L’accordo sulla base del quale si dà attuazione al programma si fonda,          sostanzialmente, su uno “scambio di prestazioni”: a fronte del riconoscimento al soggetto        privato di diritti edificatori, vengono cedute dallo stesso privato aree e/o realizzate opere di adeguamento infrastrutturale e di trasformazione del territorio. Si tratta di ipotesi in cui, a compenso di benefici        conseguiti dai privati ( come ad esempio quelli derivanti da modificazioni di           destinazione urbanistica di         aree), questi si impegnano a realizzare, quale           controprestazione in        favore dell’amministrazione, opere di pubblico        interesse.           Questi accordi trovano la loro espressione formale, in particolare, nelle         convenzioni urbanistiche, il cui archetipo è la convenzione di lottizzazione      prevista dall’art. 28 della legge n. 1150/1942 e si iscrivono a pieno titolo nell’alveo dell’amministrazione negoziata, ove l’esercizio del potere viene canalizzato nelle forme dell’accordo con i potenziali destinatari dei suoi effetti.   2.         Ciò premesso, occorre ora chiedersi se le opere che il privato si impegna a realizzare mediante le convenzioni citate  siano da ritenersi assoggettate alla disciplina comunitaria e nazionale vigente in materia.   A tal fine sembra opportuno, in primo luogo, richiamare la sentenza della       Corte di Giustizia europea del 12/07/2001 (causa C399-98), in materia di    esecuzione di opere a scomputo degli oneri di urbanizzazione oggetto delle          convenzioni di lottizzazione, così come disciplinata dalla       normativa italiana di riferimento all’epoca vigente (D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380; legge 29        settembre 1964, n. 867; legge 17 agosto 1942, n. 1150).          Ebbene, il giudice europeo, con la sentenza citata, ha affermato che la realizzazione   delle opere di urbanizzazione di cui trattasi è da ricondurre al genus “ appalto           pubblico di lavori”, stante il ricorrere dei seguenti elementi: -         la qualità di amministrazione aggiudicatrice degli enti procedenti (enti pubblici territoriali); -         la riconducibilità delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria alla categoria delle opere pubbliche in senso stretto, stante la loro idoneità funzionale  a soddisfare le esigenze della collettività ed  il pieno controllo dell’amministrazione competente sulla realizzazione delle opere medesime, a nulla rilevando che  l’opera sia inizialmente privata, in quanto le opere di urbanizzazione hanno per propria natura una intrinseca finalità pubblica; -         la natura  contrattuale del rapporto fra l’amministrazione e il privato lottizzante, posto che la convenzione di lottizzazione, sottoscritta dalle parti, stabilisce diritti ed obblighi delle parti, ivi compresa l’esatta individuazione delle opere di urbanizzazione che il privato è tenuto a realizzare, nonché le relative condizioni di esecuzione; -         la natura onerosa di tale contratto, considerando che l’amministrazione comunale, accettando la realizzazione diretta delle opere di urbanizzazione, rinuncia a pretendere il pagamento dell’importo dovuto a titolo di contributo, ai sensi dell’art. 3 della l. n. 10/1977, e che, pertanto, il titolare della concessione edilizia o del piano di lottizzazione, attraverso la realizzazione diretta delle opere, estingue un debito di pari valore, secondo lo schema civilistico dell’obbligazione alternativa.  Poiché si tratta, quindi, di appalti pubblici di lavori, la Corte di giustizia ha     ritenuto applicabile agli stessi l’obbligo di esperire procedure ad evidenza         pubblica secondo la normativa comunitaria; obbligo che sussiste anche nel       caso in cui la scelta degli imprenditori incaricati della progettazione e    dell’esecuzione delle opere spetti al lottizzante (titolare del permesso di   costruire), non essendo necessario che il soggetto che conclude un contratto      con l’amministrazione aggiudicatrice sia in grado di realizzare direttamente                la prestazione pattuita, potendo tale soggetto farla eseguire a terzi.          Da ciò l’applicabilità alla fattispecie in questione del concetto di mandato, quale conferimento dei poteri relativi all’espletamento delle gare al         privato lottizzante, fatti comunque salvi i poteri relativi alla    sorveglianza, al controllo ed alla direzione nella realizzazione delle opere, che rimangono in capo all’amministrazione.             Alla luce di tale arresto comunitario, occorre comprendere se i principi enucleati     nella descritta pronuncia eccedano l’ambito preso in esame nel caso di specie e possano trovare applicazione nei confronti di altre forme di negoziazione  tra la pubblica amministrazione ed il privato.           In particolare,  occorre stabilire se, anche per le fattispecie in     esame, ricorrano gli elementi che hanno indotto la Corte di     Giustizia ad ascrivere all’“appalto pubblico di lavori” la realizzazione delle opere   di urbanizzazione a scomputo.            Invero, anche nelle ipotesi oggetto della presente determinazione non sembra dubbio che  ricorra la         qualità di amministrazione aggiudicatrice in capo all’ente pubblico procedente  e,        sotto il profilo oggettivo, che oggetto di esecuzione siano opere pubbliche,           trattandosi    comunque e sempre di opere di interesse generale realizzate a     vantaggio           della collettività.      Del pari, può sostenersi la natura negoziale  del rapporto pubblico-privato,  in quanto le           convenzioni urbanistiche hanno indubbia natura contrattuale, disciplinando    il rapporto tra le parti con valore vincolante, sulla base di uno scambio sinallagmatico.           Infatti, il carattere oneroso della prestazione deve ritenersi sus......