LEGITTIME LE TRASFERTE PER PROMUOVERE L'ECONOMIA LOCALE



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PUBBLICITA': ORDINANZA DI RIMOZIONE VALIDA SOLO SE PRECEDUTA DA NOTIFICA



































































































Sentenza n Sentenza n. 467/2005 del 30 giugno 2005 - Sezione giurisdizionale Lombardia - In tema di attività promozionale all'estero di prodotti nazionali da parte di amministratori comunali - Responsabilità - Insussistenza * A cura dell'Ufficio Stampa SEZIONE GIURISDIZIONALE REGIONE LOMBARDIA Presidente: G. Nicoletti - Relatore: V. Tenore FATTO Con atto di citazione depositato l'1.10.2004, la Procura Regionale Lombardia evocava innanzi a questa Sezione giurisdizionale i convenuti in epigrafe, esponendo quanto segue: a) che con una serie di delibere emesse dal giugno 1998 all'aprile 2002, puntualmente indicate alle pagg.2-8 della citazione e da intendersi in questa sede trascritte, la Giunta comunale di Meda aveva autorizzato numerose missioni all'estero (in Cina, Norvegia, Francia, Spagna, Russia ed India) di delegazioni dell'amministrazione comunale per promuovere incontri diplomatici,culturali, sociali e di sostegno all'artigianato e della piccola e media impresa medese; b) che dette iniziative erano state proposte dal Sindaco o dall'assessore agli esteri e alla politica economica in attuazione del programma elettorale che prevedeva dette iniziative culturali e commerciali internazionali; c) che per tali iniziative erano state dal Comune di Meda spesi circa 244.448,10 euro e che le cennate delibere di Giunta autorizzative erano state assunte senza la previa acquisizione sia di atti di indirizzo da parte del Consiglio comunale, come prescritto dall'art.9, co.1 e 2, lett.b) dello Statuto, sia di un previo atto di programmazione e, comunque, senza alcuna valutazione successiva dei risultati in concreto conseguiti; d) che tale spesa rappresentava un danno erariale addebitabile al Sindaco T., agli assessori D., A., T., S., T., C., L. che avevano votato le specifiche delibere autorizzative, ai funzionari A., M. (dirigente del servizio finanziario del Comune) e M. che avevano reso pareri tecnici favorevoli a tali delibere e ai segretari generali S., M. (vice segretario comunale dirigente dell'area attività amministrativa e aa.gg.) e C. che avevano assistito la Giunta o partecipato a delegazioni all'estero; e) che la (gravemente) colpevole illiceità comportamentale dei convenuti andava ricercata: e1) nella assunzione di non occasionali o saltuarie delibere espressive di politica internazionale, di commercio estero ed internazionalizzazione dei mercati, in contrasto con le competenze esclusive dello Stato, delle Regioni e di altri enti ad essi strumentali in materia di sviluppo economico della comunità amministrata, materia sottratta alla competenza comunale da varie norme (art.15, L.reg.20.3.1990 n.17; art.1, l.24.4.1990 n.100; art.2, L.25.3.1997 n.68; artt.1, 18, 19, 23, 41 e 48, d.lgs. 31.3.1998 n.112; art.2, L.reg.5.1.2000 n.1; dPR 31.3.1994) e dall'indirizzo della Consulta in materia (C.cost. 6/12.9.1995 n.425) e comunque oggetto di delibere comunali senza raccordo alcuno con i predetti enti sovraordinati, competenti in materia anche dopo la modifica apportata all'art.117 cost. dalla L.cost.18.10.2001 n.3 e l'entrata in vigore della L. 5.6.2003 n.131; e2) nella mancanza di un previo atto di programmazione o di indirizzo del Consiglio volto ad indicare gli obiettivi specifici delle iniziative predette; e3) nella mancanza di una valutazione successiva, a consuntivo, dei risultati in concreto conseguiti in relazione agli obiettivi posti e nell'assenza di documentati rapporti contrattuali intrapresi da aziende Medesi con imprese estere all'esito di detti incontri, segno inequivoco della mancanza di utilità delle iniziative deliberate dal Giunta; e4) nella scelta di Paesi molto lontani (Cina, India, Russia) con cui intrattenere relazioni; e5) nella non pertinenza tra la specifica professionalità degli amministratori e funzionari prescelti per gli incontri all'estero e gli specifici oggetti degli incontri; e6) nella presenza, nella documentazione acquisita, di numerose spese non giustificate o non conformi alle finalit… delle missioni autorizzate (rimborso spese per mance, visite a musei, spese per uso di televisione in albergo, consumazioni al bar: v. missione a Mosca, delibera 406/2000); f) che, a seguito delle deduzioni presentate dai predetti amministratori e funzionari in riscontro all'invito notificato da essa Procura, era stata acclarata l'intervenuta prescrizione dell'azione di responsabilità con riferimento alle delibere di Giunta 19.6.1998 n.393 e 22.9.1998 n.520, con conseguente archiviazione della vertenza nei confronti degli amministratori C. e S. e dei funzionari A. e S. (estromessi dal presente giudizio) e con doverosa riduzione del danno contestato da 244.448,10 euro a 70.560,68 euro, da imputare ai residui convenuti secondo il differenziato apporto causale dato alle varie delibere e stabilito dalla Procura alle pagg.15 e 16 (e 27-29) della citazione attorea; g) che le deduzioni e audizioni personali dei restanti invitati non erano apparse idonee ad escludere l'ipotizzata corresponsabilità nel predetto danno. Tutto ciò premesso, la Procura Regionale chiedeva la condanna dei convenuti in epigrafe al pagamento di 70.560,68 euro oltre accessori, da imputare pro quota secondo il differenziato apporto causale alle varie delibere stabilito alle pagg.15 e 16 (e 27-29) della citazione attorea. Si costituivano M. G. e M., entrambi rappresentati e difesi dall'avv.Luigi Ferreri, evidenziando: a) la rispondenza delle delibere di Giunta censurate dalla attrice Procura ad una logica programmatica del Comune di Meda di valorizzazione delle aziende locali che si esplicava, sin dal 1991, anche attraverso le strutture associative di cui l'ente faceva parte, desumibile dal programma strategico e dagli indirizzi generali di governo presentati dal Consiglio nella seduta del 15.12.1992; b) la rispondenza di dette delibere allo strumento di programmazione rappresentato dai bilanci di previsione degli esercizi finanziari dal 1998 al 2002, in cui compariva, dal 1998, un apposito capitolo 3580 afferente "iniziative di promozione all'estero della realtà commerciale locale"; c) la prosecuzione di tale indirizzo programmatico anche da parte della Giunta comunale (di diverso colore politico) succeduta a quella sub iudice; d) la non inerenza alle attribuzioni dei convenuti dirigenti M. e M. di compiti di verifica, nel merito, sulla efficacia delle iniziative degli amministratori comunali, essendo gli stessi preposti a rendere meri pareri di regolarità tecnica e tecnico-contabile sui deliberati ex artt.53 e 55, L. n.142 del 1990 e ex artt.49, co.1, d.lgs n.267 del 2000; e) il ritorno economico e di immagine per il Comune di Meda delle iniziative censurate dalla Procura; f) la pertinenza all'esclusivo ambito territoriale medese delle iniziative promozionali verso paesi economicamente emergenti deliberate dalla Giunta, che non andavano dunque ad impingere in prerogative statali o regionali, circostanza, tra l'altro, mai evidenziata, sotto il profilo dell'incompetenza comunale, da parte del pertinente Co.re.co.; g) la assenza di norme legislative, regolamentari o statutarie ostative alla partecipazione di un Comune a manifestazioni fieristiche o viaggi all'estero destinati ad accrescere l'immagine dell'ente locale e a promuovere i prodotti di imprese locali, ed, anzi, la presenza degli artt.1, co.2, e 4, L. 15.3.1997 n.59 attributivi, in capo ai Comuni, di funzioni e compiti di promozione dello sviluppo economico delle rispettive comunità nel rispetto del principio di sussidiarietà e localizzabilità nei rispettivi territori di detti compiti e di non travalicamento degli interventi in attività di rilievo nazionale; h) la conferma sia di tale attribuzione promozionale ai Comuni che del principio di sussidiarietà ad opera dell'art.1, co.4, d.lgs. 31.3.1998 n.112 e del sopravvenuto art.118, co.1 cost., modificato dalla L.cost.18.10.2001 n.3; i) l'assenza, in ogni caso, di colpa grave in capo ai convenuti, in considerazione della scarsa chiarezza del quadro normativo di riferimento circa il riparto delle competenze tra i Comuni e gli enti superiori; i) l'assenza di qualsiasi danno erariale, attesa la destinazione delle spese sostenute per attività promozionali utili alle imprese locali e pertanto non qualificabili come spese irrazionali ed inadeguate o contrarie ai fini istituzionali. Alla luce di tali rilievi difensivi, il patrono dei cennati convenuti chiedeva, previa conferma della prescrizione dell'azione di responsabilità con riferimento alle delibere assunte sino al 22.6.1999, il rigetto della domanda attorea. Si costituivano poi i convenuti T., D. S., A. S., T. O., T. M., L. R., C. R., tutti rappresentati e difesi dall'avv. Claudio Zanetti, eccependo preliminarmente la prescrizione dell'azione di responsabilità con riferimento alle delibere assunte sino al 22.6.1999 (ergo anche nei confronti dei soggetti votanti la delibera 22.6.1999 n.348 contestata dalla Procura). Nel merito, la difesa dei predetti convenuti, premessa la non omogeneità dell'oggetto delle delibere contestate dalla istante Procura, rivendicava in primo luogo la piena competenza a deliberare degli amministratori comunali in relazione ad alcune delle delibere censurate dalla parte attrice che non riguardavano affatto missioni all'estero con finalità promozionali, ma ben altre materie e, segnatamente: a. incarichi di ricerche di mercato e progetti organizzati dalla Regione Lombardia, quale il progetto Recife che ha portato all'apertura dello sportello donna; b. invio di una delegazione comunale ad Oslo, unitamente a rapp.ti di altri 24 Comuni, per indagini relative all'interramento delle Ferrovie nord; c. missione del Sindaco di Meda in Spagna, unitamente a rappresentanti della Meda servizi spa per partecipare alla fiera della Tecma in materia di tecnologia ambientale, settore in cui era operante la predetta Meda servizi, il cui capitale era detenuto, per la maggioranza, dal Comune di Meda; d. viaggio ad Oslo del Sindaco e di 4 assessori, oggetto di delibera 3.3.2000 n.75, per scambi economico-culturali-tecnologici-sociali. Con riferimento poi alle restanti delibere censurate dalla Procura, afferenti missioni all'estero con finalità promozionali, la difesa dei suddetti convenuti ribadiva la piena competenza della Giunta a deliberare sia in materia di missioni per allacciare rapporti commerciali e rappresentare la produzione locali, sia in materia di missioni per lo studio di soluzioni per realizzare opere pubbliche o di ecologia ambientale. In particolare, tale competenza comunale era legislativamente desumibile dall'art.13, co.1 del TU enti locali (e, prima della sua entrata in vigore, dall'art.9,L. n.142 del 1990) statuente l'attribuzione al Comune delle funzioni in materia di "sviluppo economico", e non era esclusa da nessuna delle norme richiamate dalla Procura erariale (art.15, L.reg.20.3.1990 n.17; art.1, l.24.4.1990 n.100; art.2, L.25.3.1997 n.68; artt.1, 18, 19, 23, 41 e 48, d.lgs. 31.3.1998 n.112; dPR 31.3.1994), stante la testuale formulazione delle stesse e, in particolare, dell'art.1, co.4, d.lgs n.112/1988 e dell'art.1, co.3, lett.a) della l. n.59 del 1997, non precludenti interventi promozionali da parte dei Comuni di rilievo meramente locale (e non gi… nazionale) e non statuenti competenze statali o regionali esclusive. N‚ limiti erano desumibili dall'art.2, co.30, L.reg.5.1.2000 n.1, in quanto norma non statuente una "riserva" tassativa a favore della Regione della materia "interventi a sostegno dello sviluppo della commercializzazione" . In via gradata, la difesa dei convenuti eccepiva l'assenza di colpa grave nel comportamento dei convenuti, attesa la buona fede che aveva ispirato le censurate delibere, tutte tese alla valorizzazione della realtà locale medese e tutte regolarmente approvate dal consiglio comunale e dal Coreco. In via ulteriormente gradata, veniva richiamato il principio di insindacabilità delle scelte discrezionali effettuate dalla giunta comunale in attuazione di un ben preciso programma politico. Veniva altresì ricordata e documentata la proficuità degli interventi svolti all'estero, proseguiti anche da successiva amministrazione comunale e la mancata prova di un danno allo Stato o alla Regione, asseritamene competenti in materia secondo la prospettazione accusatoria della Procura erariale. Veniva infine rimarcata l'assenza di responsabilità del segretario generale dr.C., cui competeva la sola verifica della regolarità formale delle deliberazioni. Si costituiva infine personalmente il convenuto M., evidenziando, a confutazione dell'ipotizzato danno di euro 181,80 ad esso addebitato, la piena legittimità della delibera GC 1.9.2000 n.343 con cui si disponeva, non gi… un'iniziativa promozionale-commerciale, ma l'adesione dell'Assessorato alle politiche femminili del Comune di Meda ad una delegazione della Regione Lombardia che, con riferimento al progetto Recife, prevedeva, con costi in capo alla Regione, una visita al centro CNIDFF di Parigi, al fine di qualificare il personale comunale inviato. All'udienza del 10 marzo 2005, udita la relazione del magistrato designato prof.Vito Tenore, il Pubblico Ministero indicato in epigrafe ribadiva, con dovizia di argomenti, l'ipotesi accusatoria prospettata in citazione, mentre i difensori dei convenuti, avvocati Luigi Ferreri e Claudio Zanetti, sviluppavano la linea difensiva formulata nelle rispettive memorie di costituzione. Quindi la causa veniva trattenuta in decisione. DIRITTO 1. Va preliminarmente ribadita, come rettamente evidenziato dalla Procura Regionale, che ha rinunciato alla relativa pretesa, l'intervenuta prescrizione dell'azione di responsabilità con riferimento alle delibere di Giunta 19.6.1998 n.393 e 22.9.1998 n.520, con conseguente corretta riduzione del danno contestato in questa sede da 244.448,10 euro a 70.560,68 euro. Va invece rigettata l'eccezione di prescrizione, formulata da tutti i convenuti (eccetto il M.) con riferimento all'azione erariale per il danno arrecato con l'adozione delle delibere assunte sino al 22.6.1999 (ergo con riferimento all'azione nei confronti dei soggetti votanti la delibera 22.6.1999 n.348 contestata dalla Procura): Š agevole replicare, come evidenziato anche da parte attrice, che l'invito a dedurre risulta notificato, da ultimo, il 18.6.2004, dunque prima del decorso del quinquennio che avrebbe precluso il vaglio anche della predetta delibera 22.6.1999 n.348 (sulla univoca giurisprudenza circa l'idoneità interruttiva dell'invito a dedurre ove contenga, come nel caso di specie, una rituale costituzione in mora, cfr. ex pluribus C. conti, sez. riun., 20 dicembre 2000 n. 14/QM; C.conti, sez.riun., 20 marzo 2003 n.6/QM; id., sez.Calabria, 4 marzo 2003 n.191; id., sez.Lazio, 27 febbraio 2003 n.469; id., sez.Lazio, 3 gennaio 2003 n.26). 2. Alla luce di quanto preliminarmente chiarito al punto 1., l'oggetto del presente giudizio verte dunque su tutte le delibere censurate dalla attrice Procura, assunte dalla Giunta Comunale di Meda dal giugno 1998 all'aprile 2002, puntualmente indicate alle pagg.2-8 della citazione e da intendersi in questa sede trascritte. Poichè‚ nel giudizio di responsabilità amministrativo-contabile gli atti della pubblica amministrazione non vengono in rilievo come tali, ma come fatti giuridici idonei a modificare la realt… giuridica ed a produrre i conseguenti effetti giuridici, l'accertamento demandato a questa Corte non cade mai sulla legittimità-illegittimità di un atto, ma sulla liceità-illiceità del fatto giuridico che ha comportato una diminuzione patrimoniale per la p.a. (ex pluribus Corte Conti, sez. riun., 18 aprile 1996, n. 22): ne consegue che l'oggetto del presente giudizio si incentra sulla lesività per le casse erariali delle scelte comportamentali dei convenuti nella adozione di delibere di Giunta (o nella resa di pareri sulle stesse). La basilare questione di diritto che accomuna i comportamenti alla base di tutte le cennate delibere, nonostante la eterogeneità del relativo oggetto ben rimarcata dai difensori dei convenuti, attiene alla sindacabilità o meno da parte di questa Corte, alla luce dell'art.1, co.1, l.14.1.1994 n.20 di scelte politico-gestionali di natura discrezionale della Giunta Comunale di Meda tradottesi in dette delibere. Su tale rilevante problema afferente i limiti al sindacato giuscontabile su scelte discrezionali della p.a., come Š noto, la Suprema Corte di Cassazione ha definitivamente chiarito che la Corte dei conti, nella sua qualità di giudice contabile, può e deve verificare la compatibilità delle scelte amministrative con i fini pubblici dell'ente pubblico, ma, per non travalicare i limiti esterni del suo potere giurisdizionale, una volta accertata tale compatibilità, non può estendere il suo sindacato all'articolazione concreta e minuta dell'iniziativa intrapresa dal pubblico amministratore, la quale rientra nell'ambito di quelle scelte discrezionali di cui la legge stabilisce l'insindacabilità (art. 1, co.1, l. 14 gennaio 1994 n. 20), e può dare rilievo alla non adeguatezza dei mezzi prescelti dal pubblico amministratore solo nell'ipotesi di assoluta ed incontrovertibile estraneità dei mezzi stessi rispetto ai fini (Cass., sez.un., 6.5.2003 n.6851; id.29.1.2001 n.33). Dette pronunce hanno dunque limpidamente chiarito che questa Corte, al fine di non travalicare competenze decisorie ex lege (v. art.1, co.1. l. n.20 cit.) attribuite alla pubblica amministrazione e, dunque, i limiti esterni della sua giurisdizione, deve limitarsi ad apprezzare, in astratto ed ex ante (ovvero al momento della scelta e non gi… in base ......