LIMITI AGLI INCARICHI DI COLLABORAZIONE ESTERNA
TASSI INTERESSE RATEAZIONE PREMI
Dipartimento della Funzione pubblica - Ufficio per il personale
Circolare 21 dicembre 2006 n
Dipartimento della Funzione
pubblica - Ufficio per il personale Circolare 21 dicembre 2006 n.
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OGGETTO: Linee di indirizzo in materia di
affidamento di incarichi esterni e di collaborazioni coordinate e continuative.
1.
Premessa: il contenimento delle spese relative all'affidamento di
collaborazioni
Le spese relative
all'affidamento di incarichi esterni sostenute dalle pubbliche amministrazioni
sono state negli ultimi anni oggetto di forte restrizioni da parte del
legislatore. Quest'ultimo non è intervenuto solo ponendo dei tetti di spesa ma
anche circoscrivendo i casi e le esigenze che possono giustificare il ricorso a
collaborazioni di carattere autonomo, le quali non rientrano nell'ambito delle
dotazioni organiche determinate in base alla programmazione triennale dei
fabbisogni di personale.
La recente Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri del 6 giugno
2006, recante «Definizione dei criteri di carattere generale per il
coordinamento dell'azione amministrativa del Governo, intesi all'efficace
controllo e monitoraggio degli andamenti di finanza pubblica per l'anno 2006»,
pubblicata sulla G.U. del 15 giugno 2006, richiama le amministrazioni al
contenimento della spesa, con particolare riguardo a quella relativa ad
incarichi di studi e di consulenza, prevedendo, a tal fine, anche la
rinegoziazione dei contratti in essere.
La Direttiva citata ribadisce la responsabilità prioritaria nella realizzazione
degli obiettivi intestata a ciascun Dicastero, invitando ogni Ministro ad
attivare sistemi semplici di misurazione delle attività svolte, attraverso
indicatori di risultato. Al Ministero dell'economia e finanze è affidato il
compito di analizzare gli effetti delle disposizioni relative al contenimento
delle spese.
Anche in ragione di tale ultimo provvedimento, l'azione amministrativa dovrà
essere improntata al più rigoroso contenimento della spesa nel rispetto delle
disposizioni di cui alla legge n. 266 del 2005 legge finanziaria per l'anno
2006.
Quest'ultima, per quanto di interesse in questa sede, ai commi 9, 173 e 187,
dell'articolo 1, pone dei limiti specifici alle spese per incarichi di studio e
di consulenza, nonché ai contratti di collaborazione coordinata e continuativa,
il cui mancato rispetto determina illecito disciplinare e responsabilità erariale.
È da sottolineare, inoltre, che il quadro normativo relativo al ricorso alle
collaborazioni è stato recentemente modificato dal decreto legge 4 luglio 2006,
n. 223 come convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248 il
quale, all'articolo 27, ha ulteriormente ristretto i limiti di spesa previsti
dalla legge finanziaria del 2006, all'articolo 32, ha ridefinito i presupposti
giuridici necessari all'affidamento di incarichi esterni e, all'articolo 34, ha
reso più incisivo l'obbligo per le pubbliche amministrazioni di pubblicizzare
gli elenchi delle collaborazioni dalle stesse conferite.
Per quanto sopra illustrato, e soprattutto alla luce delle novità introdotte
dal legislatore, si ritiene opportuno fornire apposite linee di indirizzo alle
pubbliche amministrazioni ed, in particolare, ai dirigenti che rivestono
responsabilità in materia di affidamento di incarichi di collaborazione, sia di
tipo occasionale che coordinata e continuativa, con l'obiettivo di informare
l'attività amministrativa ai principi di sana gestione, da perseguire anche
attraverso il corretto utilizzo di tali forme contrattuali.
2. I presupposti per il conferimento di incarichi di collaborazione
Tra le forme di lavoro autonomo cui la pubblica amministrazione può ricorrere
vi sono le collaborazioni. La disciplina in ambito pubblico è contenuta
nell'articolo 7, commi 6, 6 bis e 6 ter del decreto legislativo n. 165 del 2001
e nell'articolo 110 comma 6, del decreto legislativo n. 267 del 2000.
Dalle fonti normative citate trova fondamento la possibilità per le pubbliche
amministrazioni di affidare qualsiasi incarico di collaborazione, sia che si
qualifichi come incarico di studio, di ricerca o di consulenza, ovvero di tipo
occasionale o coordinato e continuativo. L'elemento fondamentale da considerare
è quello individuabile in tutte le collaborazioni, e cioè il carattere autonomo
della prestazione.
Ciò sia per gli elementi caratteristici delle diverse forme contrattuali
adottate per conferire detti incarichi, che sono estranei alla subordinazione,
sia perché, diversamente, sarebbero violate le norme sull'accesso alla pubblica
amministrazione tramite concorso pubblico, nonché i principi di buon andamento
e imparzialità sanciti dall'articolo 97 della Costituzione.
Alcune recenti disposizioni normative sono intervenute ad affrontare il tema
della legittimità dei presupposti per il ricorso alle collaborazioni con la
finalità di arginarne l'utilizzo improprio che, peraltro, ha determinato un
aumento eccessivo della spesa pubblica.
È il caso dell'articolo 1 comma 9 del decreto legge 12 luglio 2004, n. 168
recante interventi urgenti per il contenimento della spesa pubblica,
convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2004, n. 191 (cosiddetto
decreto tagliaspese), dichiarato illegittimo dalla Corte Costituzionale con la
sentenza n. 417 del 2005 per aver fissato dei limiti puntuali a singole voci di
spesa dei bilanci delle regioni e degli enti locali ledendo, pertanto,
l'autonomia finanziaria di spesa di tali soggetti garantita dall'articolo 119
della Costituzione.
Disposizioni ordinamentali che rispondono alla medesima finalità perseguita
dalla norma dichiarata incostituzionale sono state successivamente previste
dalla legge n. 311 del 2004. In particolare il comma 11 dell'articolo unico
dispone che «l'affidamento di incarichi di studio o di ricerca, ovvero di
consulenze a soggetti estranei all'amministrazione in materie e per oggetti
rientranti nelle competenze della struttura burocratica dell'ente, deve essere
adeguatamente motivato ed è possibile soltanto nei casi previsti dalla legge
ovvero nell'ipotesi di eventi straordinari».
Analogamente, il comma 42 ha disposto che «l'affidamento da parte degli enti
locali di incarichi di studio o di ricerca, ovvero di consulenze a soggetti
estranei all'amministrazione, deve essere adeguatamente motivato con specifico
riferimento all'assenza di strutture organizzative o professionalità interne
all'ente in grado di assicurare i medesimi servizi, ad esclusione degli
incarichi conferiti ai sensi della legge 11 febbraio 1994, n. 109 e successive
modificazioni».
Dalle norme citate si evincono, quindi, tre elementi fondamentali per il
conferimento di incarichi di collaborazioni.
Il primo è riferito ai possibili destinatari di incarichi di collaborazione,
tra i quali è incluso il personale delle pubbliche amministrazioni,
quest'ultimo per la fattispecie delle prestazioni occasionali, purché non
dipendente dell'amministrazione conferente. In tal caso, trova applicazione il
regime di incompatibilità sancito dall'articolo 53 del decreto legislativo n.
165 del 2001.
Il secondo, è quello relativo al carattere straordinario del ricorso a tali
forme contrattuali da parte delle pubbliche amministrazioni in materie ed
oggetti rientranti nelle competenze delle stesse.
Il terzo, infine, è riconducibile all'obbligo di motivazione, la quale dovrà
illustrare non solo la straordinarietà dell'esigenza, ma anche l'impossibilità
di provvedervi con le professionalità di cui già dispone l'ente.
Vi è poi da considerare il decreto legge 10 gennaio 2006, n. 4 il quale,
all'articolo 13, ha integrato la disciplina in tema di collaborazioni dettata
dall'articolo 7 del decreto legislativo n. 165 del 2001. Tuttavia la legge di
conversione del decreto legge ha soppresso il citato articolo.
La medesima disposizione è stata però recentemente riproposta con l'articolo 32
del decreto legge 4 luglio 2006, n. 223, convertito, con modificazioni, dalla
legge 4 agosto 2006, n. 248 che ha modificato l'articolo 7 del decreto
legislativo n. 165 del 2001, novellando il comma 6 ed inserendo i commi 6 bis e
6 ter.
Preliminarmente è necessario evidenziare l'oggetto della nuova disposizione, la
quale si riferisce a incarichi individuali, con contratti di lavoro autonomo,
di natura occasionale o coordinata e continuativa». Il legislatore, quindi, ha
chiarito che nei commi 6, 6 bis e 6 ter dell'articolo 7 del decreto legislativo
n. 165 del 2001 trovano regolamentazione gli elementi relativi alla possibilità
per le pubbliche amministrazioni di conferire qualsiasi incarico di
collaborazione di natura autonoma, ivi compresa quella coordinata e
continuativa. A tale ultimo riguardo, per una trattazione generale sulla natura
autonoma del rapporto di lavoro e sul corretto utilizzo da parte delle
pubbliche amministrazioni delle collaborazioni coordinate e continuative si
rinvia alla circolare n. 4 del 2004 di questo Dipartimento. Inoltre
sull'argomento si segnala la circolare del Ministero del Lavoro e della
Previdenza sociale n. 17 del 2006, la quale, seppur riguardante le
collaborazioni coordinate e continuative a progetto di cui all'articolo 61 e
ss. del decreto legislativo n. 276 del 2003, che, come noto, non trovano
applicazione nell'ambito delle pubbliche amministrazioni, illustra, in via
generale, i requisiti essenziali per rispettare il carattere di autonomia della
prestazione propria di tali tipologie contrattuali.
La nuova normativa elenca i presupposti essenziali per il ricorso alle
collaborazioni. In particolare, riprendendo, sostanzialmente, quanto affermato
dalla consolidata giurisprudenza della Corte dei Conti, viene specificato che:
a) l'oggetto della prestazione deve corrispondere alle competenze attribuite
dall'ordinamento all'amministrazione conferente e, altresì, corrispondere ad
obiettivi e progetti specifici e determinati;
b) l'amministrazione deve avere preliminarmente accertato l'impossibilità
oggettiva di utilizzare le risorse umane disponibili al suo interno;
c) l'esigenza deve essere di natura temporanea e richiedere prestazioni
altamente qualificate;
d) devono essere preventivamente determinati durata, luogo, oggetto e compenso
della collaborazione.
Ciò comporta che le amministrazioni, nello svolgimento delle proprie
competenze, potranno conferire incarichi individuali, con contratti di lavoro
autonomo, di natura occasionale o coordinata e continuativa, determinando
durata, luogo, oggetto e compenso della collaborazione, quando debbano
soddisfare esigenze alle quali non sia possibile fare fronte con il personale
in servizio, dal punto di vista qualitativo e non quantitativo. Pertanto, tali
esigenze dovranno essere di natura temporanea e, al contempo, richiedere
l'apporto di prestazioni professionali altamente qualificate. Si sottolinea che
i soggetti a cui è possibile conferire sono dalla norma definiti come «esperti
di provata competenza», quindi attinenti a professionalità non reperibili in
ambito interno, ad esempio verificandone la presenza attraverso la valutazione
dei curricula del personale in servizio, fermo rimanendo il rispetto della
disciplina delle mansioni prevista dall'articolo 52 del decreto legislativo n.
165 del 2001.
È evidente che la reale verifica della presenza di tutti i presupposti sopra
elencati assume particolare rilevanza ai fini dell'adempimento dell'obbligo di
motivazione per il conferimento di un incarico di collaborazione previsto dalla
legge n. 311 del 2004. Tale obbligo trova giustificazione anche dalla
circostanza che l'attuale sistema normativo prevede un complesso processo di
pianificazione e programmazione per l'individuazione dei fabbisogni di
personale, nonché un insieme di strumenti per fronteggiare esigenze sia di
carattere permanente che temporanea.
L'esigenza temporanea di acquisire apporti di elevata qualificazione potrà
essere fronteggiata con il conferimento di un incarico di collaborazione solo
in via straordinaria e dopo aver attentamente valutato gli strumenti gestionali
alternativi a disposizione degli amministratori pubblici. Per una più ampia
trattazione in materia di corretta organizzazione del lavoro e gestione delle
risorse umane si rinvia alla Circolare n. 3 del 2006 di questo Dipartimento.
In ultimo è da segnalare la novità prevista dal comma 6 bis dell'articolo 7 del
decreto legislativo n. 165 del 2001, relativa alla previsione che ogni amministrazione
disciplini e renda pubbliche, secondo i propri ordinamenti, le procedure
comparative per il conferimento degli incarichi di collaborazione. Da una
lettura sistematica della nuova disciplina, la preventiva regolamentazione e
pubblicità delle procedure comparative costituisce adempimento essenziale per
il legittimo conferimento di incarichi di collaborazione. Ciò anche in ossequio
ai principi di buon andamento ed imparzialità dell'amministrazione sanciti
dall'articolo 97 della Costituzione, da cui discendono i principi di
trasparenza e ragionevolezza che devono ispirare ogni procedimento
amministrativo. Peraltro, proprio in ragione di tali principi generali
dell'ordinamento si ritiene che la citata previsione debba essere rispettata da
tutte le amministrazioni pubbliche, ivi compresi gli enti locali, i quali,
dovranno adeguare i regolamenti di cui all'articolo 110 comma 6, del decreto
legislativo 18 agosto 2000, n. 267.
3. Disposizioni relative ai limiti di spesa
Per quanto attiene i limiti di spesa imposti dalle leggi finanziarie è
necessario sottolineare che il legislatore, nell'ambito delle possibilità
riconosciute alle pubbliche amministrazione di dotarsi di personale dotato di
elevato contenuto professionale instaurando rapporti di lavoro di natura
autonoma, ha operato una distinzione tra quelli relativi agli incarichi
occasionali, individuandoli in incarichi di studio, ricerca e consulenza, e
quelli attinenti alle collaborazioni coordinate e continuative.
Ciò ha determinato dei problemi applicativi delle diverse disposizioni,
generando difficoltà sia in termini finanziari che dal punto di vista della
configurazione giuridica della fattispecie.
Tale approccio, essenzialmente finalizzato a porre specifici limiti
all'utilizzo degli incarichi occasionali e di quelli in forma coordinata e
continuativa, non deve portare a qualificare diversamente le due tipologie
contrattuali per quanto riguarda i presupposti necessari per l'affidamento
delle stesse. Come già accennato, secondo la normativa vigente sono da
considerarsi incarichi di collaborazione tutte quelle prestazioni che
richiedono delle competenze altamente qualificate da svolgere in maniera
autonoma, sia quelle di natura occasionale che coordinata e continuativa.
Pertanto, soprattutto a seguito della modifica dell'articolo 7 comma 6, del
decreto legislativo n. 165 del 2001 operata dal decreto legge n. 233 del 2006,
come convertito, la legittimità dell'affidamento di tali incarichi è comunque
determinata in base ai parametri illustrati nel paragrafo precedente.
La distinzione presente nelle diverse leggi finanziarie è dunque operante solo
ed esclusivamente ai fini di individuare i limiti di spesa pertinenti. Tale
differenziazione, peraltro, alla luce della normativa sopravvenuta, appare di
più chiara interpretazione in quanto comunque riconducibil......