LIMITI AGLI INCARICHI DI COLLABORAZIONE ESTERNA



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Dipartimento della Funzione pubblica - Ufficio per il personale Circolare 21 dicembre 2006 n Dipartimento della Funzione pubblica - Ufficio per il personale Circolare 21 dicembre 2006 n. 5   OGGETTO: Linee di indirizzo in materia di affidamento di incarichi esterni e di collaborazioni coordinate e continuative.   1. Premessa: il contenimento delle spese relative all'affidamento di collaborazioni Le spese relative all'affidamento di incarichi esterni sostenute dalle pubbliche amministrazioni sono state negli ultimi anni oggetto di forte restrizioni da parte del legislatore. Quest'ultimo non è intervenuto solo ponendo dei tetti di spesa ma anche circoscrivendo i casi e le esigenze che possono giustificare il ricorso a collaborazioni di carattere autonomo, le quali non rientrano nell'ambito delle dotazioni organiche determinate in base alla programmazione triennale dei fabbisogni di personale. La recente Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri del 6 giugno 2006, recante «Definizione dei criteri di carattere generale per il coordinamento dell'azione amministrativa del Governo, intesi all'efficace controllo e monitoraggio degli andamenti di finanza pubblica per l'anno 2006», pubblicata sulla G.U. del 15 giugno 2006, richiama le amministrazioni al contenimento della spesa, con particolare riguardo a quella relativa ad incarichi di studi e di consulenza, prevedendo, a tal fine, anche la rinegoziazione dei contratti in essere. La Direttiva citata ribadisce la responsabilità prioritaria nella realizzazione degli obiettivi intestata a ciascun Dicastero, invitando ogni Ministro ad attivare sistemi semplici di misurazione delle attività svolte, attraverso indicatori di risultato. Al Ministero dell'economia e finanze è affidato il compito di analizzare gli effetti delle disposizioni relative al contenimento delle spese. Anche in ragione di tale ultimo provvedimento, l'azione amministrativa dovrà essere improntata al più rigoroso contenimento della spesa nel rispetto delle disposizioni di cui alla legge n. 266 del 2005 legge finanziaria per l'anno 2006. Quest'ultima, per quanto di interesse in questa sede, ai commi 9, 173 e 187, dell'articolo 1, pone dei limiti specifici alle spese per incarichi di studio e di consulenza, nonché ai contratti di collaborazione coordinata e continuativa, il cui mancato rispetto determina illecito disciplinare e responsabilità erariale. È da sottolineare, inoltre, che il quadro normativo relativo al ricorso alle collaborazioni è stato recentemente modificato dal decreto legge 4 luglio 2006, n. 223 come convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248 il quale, all'articolo 27, ha ulteriormente ristretto i limiti di spesa previsti dalla legge finanziaria del 2006, all'articolo 32, ha ridefinito i presupposti giuridici necessari all'affidamento di incarichi esterni e, all'articolo 34, ha reso più incisivo l'obbligo per le pubbliche amministrazioni di pubblicizzare gli elenchi delle collaborazioni dalle stesse conferite. Per quanto sopra illustrato, e soprattutto alla luce delle novità introdotte dal legislatore, si ritiene opportuno fornire apposite linee di indirizzo alle pubbliche amministrazioni ed, in particolare, ai dirigenti che rivestono responsabilità in materia di affidamento di incarichi di collaborazione, sia di tipo occasionale che coordinata e continuativa, con l'obiettivo di informare l'attività amministrativa ai principi di sana gestione, da perseguire anche attraverso il corretto utilizzo di tali forme contrattuali. 2. I presupposti per il conferimento di incarichi di collaborazione Tra le forme di lavoro autonomo cui la pubblica amministrazione può ricorrere vi sono le collaborazioni. La disciplina in ambito pubblico è contenuta nell'articolo 7, commi 6, 6 bis e 6 ter del decreto legislativo n. 165 del 2001 e nell'articolo 110 comma 6, del decreto legislativo n. 267 del 2000. Dalle fonti normative citate trova fondamento la possibilità per le pubbliche amministrazioni di affidare qualsiasi incarico di collaborazione, sia che si qualifichi come incarico di studio, di ricerca o di consulenza, ovvero di tipo occasionale o coordinato e continuativo. L'elemento fondamentale da considerare è quello individuabile in tutte le collaborazioni, e cioè il carattere autonomo della prestazione. Ciò sia per gli elementi caratteristici delle diverse forme contrattuali adottate per conferire detti incarichi, che sono estranei alla subordinazione, sia perché, diversamente, sarebbero violate le norme sull'accesso alla pubblica amministrazione tramite concorso pubblico, nonché i principi di buon andamento e imparzialità sanciti dall'articolo 97 della Costituzione. Alcune recenti disposizioni normative sono intervenute ad affrontare il tema della legittimità dei presupposti per il ricorso alle collaborazioni con la finalità di arginarne l'utilizzo improprio che, peraltro, ha determinato un aumento eccessivo della spesa pubblica. È il caso dell'articolo 1 comma 9 del decreto legge 12 luglio 2004, n. 168 recante interventi urgenti per il contenimento della spesa pubblica, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2004, n. 191 (cosiddetto decreto tagliaspese), dichiarato illegittimo dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 417 del 2005 per aver fissato dei limiti puntuali a singole voci di spesa dei bilanci delle regioni e degli enti locali ledendo, pertanto, l'autonomia finanziaria di spesa di tali soggetti garantita dall'articolo 119 della Costituzione. Disposizioni ordinamentali che rispondono alla medesima finalità perseguita dalla norma dichiarata incostituzionale sono state successivamente previste dalla legge n. 311 del 2004. In particolare il comma 11 dell'articolo unico dispone che «l'affidamento di incarichi di studio o di ricerca, ovvero di consulenze a soggetti estranei all'amministrazione in materie e per oggetti rientranti nelle competenze della struttura burocratica dell'ente, deve essere adeguatamente motivato ed è possibile soltanto nei casi previsti dalla legge ovvero nell'ipotesi di eventi straordinari». Analogamente, il comma 42 ha disposto che «l'affidamento da parte degli enti locali di incarichi di studio o di ricerca, ovvero di consulenze a soggetti estranei all'amministrazione, deve essere adeguatamente motivato con specifico riferimento all'assenza di strutture organizzative o professionalità interne all'ente in grado di assicurare i medesimi servizi, ad esclusione degli incarichi conferiti ai sensi della legge 11 febbraio 1994, n. 109 e successive modificazioni». Dalle norme citate si evincono, quindi, tre elementi fondamentali per il conferimento di incarichi di collaborazioni. Il primo è riferito ai possibili destinatari di incarichi di collaborazione, tra i quali è incluso il personale delle pubbliche amministrazioni, quest'ultimo per la fattispecie delle prestazioni occasionali, purché non dipendente dell'amministrazione conferente. In tal caso, trova applicazione il regime di incompatibilità sancito dall'articolo 53 del decreto legislativo n. 165 del 2001. Il secondo, è quello relativo al carattere straordinario del ricorso a tali forme contrattuali da parte delle pubbliche amministrazioni in materie ed oggetti rientranti nelle competenze delle stesse. Il terzo, infine, è riconducibile all'obbligo di motivazione, la quale dovrà illustrare non solo la straordinarietà dell'esigenza, ma anche l'impossibilità di provvedervi con le professionalità di cui già dispone l'ente. Vi è poi da considerare il decreto legge 10 gennaio 2006, n. 4 il quale, all'articolo 13, ha integrato la disciplina in tema di collaborazioni dettata dall'articolo 7 del decreto legislativo n. 165 del 2001. Tuttavia la legge di conversione del decreto legge ha soppresso il citato articolo. La medesima disposizione è stata però recentemente riproposta con l'articolo 32 del decreto legge 4 luglio 2006, n. 223, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248 che ha modificato l'articolo 7 del decreto legislativo n. 165 del 2001, novellando il comma 6 ed inserendo i commi 6 bis e 6 ter. Preliminarmente è necessario evidenziare l'oggetto della nuova disposizione, la quale si riferisce a incarichi individuali, con contratti di lavoro autonomo, di natura occasionale o coordinata e continuativa». Il legislatore, quindi, ha chiarito che nei commi 6, 6 bis e 6 ter dell'articolo 7 del decreto legislativo n. 165 del 2001 trovano regolamentazione gli elementi relativi alla possibilità per le pubbliche amministrazioni di conferire qualsiasi incarico di collaborazione di natura autonoma, ivi compresa quella coordinata e continuativa. A tale ultimo riguardo, per una trattazione generale sulla natura autonoma del rapporto di lavoro e sul corretto utilizzo da parte delle pubbliche amministrazioni delle collaborazioni coordinate e continuative si rinvia alla circolare n. 4 del 2004 di questo Dipartimento. Inoltre sull'argomento si segnala la circolare del Ministero del Lavoro e della Previdenza sociale n. 17 del 2006, la quale, seppur riguardante le collaborazioni coordinate e continuative a progetto di cui all'articolo 61 e ss. del decreto legislativo n. 276 del 2003, che, come noto, non trovano applicazione nell'ambito delle pubbliche amministrazioni, illustra, in via generale, i requisiti essenziali per rispettare il carattere di autonomia della prestazione propria di tali tipologie contrattuali. La nuova normativa elenca i presupposti essenziali per il ricorso alle collaborazioni. In particolare, riprendendo, sostanzialmente, quanto affermato dalla consolidata giurisprudenza della Corte dei Conti, viene specificato che: a) l'oggetto della prestazione deve corrispondere alle competenze attribuite dall'ordinamento all'amministrazione conferente e, altresì, corrispondere ad obiettivi e progetti specifici e determinati; b) l'amministrazione deve avere preliminarmente accertato l'impossibilità oggettiva di utilizzare le risorse umane disponibili al suo interno; c) l'esigenza deve essere di natura temporanea e richiedere prestazioni altamente qualificate; d) devono essere preventivamente determinati durata, luogo, oggetto e compenso della collaborazione. Ciò comporta che le amministrazioni, nello svolgimento delle proprie competenze, potranno conferire incarichi individuali, con contratti di lavoro autonomo, di natura occasionale o coordinata e continuativa, determinando durata, luogo, oggetto e compenso della collaborazione, quando debbano soddisfare esigenze alle quali non sia possibile fare fronte con il personale in servizio, dal punto di vista qualitativo e non quantitativo. Pertanto, tali esigenze dovranno essere di natura temporanea e, al contempo, richiedere l'apporto di prestazioni professionali altamente qualificate. Si sottolinea che i soggetti a cui è possibile conferire sono dalla norma definiti come «esperti di provata competenza», quindi attinenti a professionalità non reperibili in ambito interno, ad esempio verificandone la presenza attraverso la valutazione dei curricula del personale in servizio, fermo rimanendo il rispetto della disciplina delle mansioni prevista dall'articolo 52 del decreto legislativo n. 165 del 2001. È evidente che la reale verifica della presenza di tutti i presupposti sopra elencati assume particolare rilevanza ai fini dell'adempimento dell'obbligo di motivazione per il conferimento di un incarico di collaborazione previsto dalla legge n. 311 del 2004. Tale obbligo trova giustificazione anche dalla circostanza che l'attuale sistema normativo prevede un complesso processo di pianificazione e programmazione per l'individuazione dei fabbisogni di personale, nonché un insieme di strumenti per fronteggiare esigenze sia di carattere permanente che temporanea. L'esigenza temporanea di acquisire apporti di elevata qualificazione potrà essere fronteggiata con il conferimento di un incarico di collaborazione solo in via straordinaria e dopo aver attentamente valutato gli strumenti gestionali alternativi a disposizione degli amministratori pubblici. Per una più ampia trattazione in materia di corretta organizzazione del lavoro e gestione delle risorse umane si rinvia alla Circolare n. 3 del 2006 di questo Dipartimento. In ultimo è da segnalare la novità prevista dal comma 6 bis dell'articolo 7 del decreto legislativo n. 165 del 2001, relativa alla previsione che ogni amministrazione disciplini e renda pubbliche, secondo i propri ordinamenti, le procedure comparative per il conferimento degli incarichi di collaborazione. Da una lettura sistematica della nuova disciplina, la preventiva regolamentazione e pubblicità delle procedure comparative costituisce adempimento essenziale per il legittimo conferimento di incarichi di collaborazione. Ciò anche in ossequio ai principi di buon andamento ed imparzialità dell'amministrazione sanciti dall'articolo 97 della Costituzione, da cui discendono i principi di trasparenza e ragionevolezza che devono ispirare ogni procedimento amministrativo. Peraltro, proprio in ragione di tali principi generali dell'ordinamento si ritiene che la citata previsione debba essere rispettata da tutte le amministrazioni pubbliche, ivi compresi gli enti locali, i quali, dovranno adeguare i regolamenti di cui all'articolo 110 comma 6, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267. 3. Disposizioni relative ai limiti di spesa Per quanto attiene i limiti di spesa imposti dalle leggi finanziarie è necessario sottolineare che il legislatore, nell'ambito delle possibilità riconosciute alle pubbliche amministrazione di dotarsi di personale dotato di elevato contenuto professionale instaurando rapporti di lavoro di natura autonoma, ha operato una distinzione tra quelli relativi agli incarichi occasionali, individuandoli in incarichi di studio, ricerca e consulenza, e quelli attinenti alle collaborazioni coordinate e continuative. Ciò ha determinato dei problemi applicativi delle diverse disposizioni, generando difficoltà sia in termini finanziari che dal punto di vista della configurazione giuridica della fattispecie. Tale approccio, essenzialmente finalizzato a porre specifici limiti all'utilizzo degli incarichi occasionali e di quelli in forma coordinata e continuativa, non deve portare a qualificare diversamente le due tipologie contrattuali per quanto riguarda i presupposti necessari per l'affidamento delle stesse. Come già accennato, secondo la normativa vigente sono da considerarsi incarichi di collaborazione tutte quelle prestazioni che richiedono delle competenze altamente qualificate da svolgere in maniera autonoma, sia quelle di natura occasionale che coordinata e continuativa. Pertanto, soprattutto a seguito della modifica dell'articolo 7 comma 6, del decreto legislativo n. 165 del 2001 operata dal decreto legge n. 233 del 2006, come convertito, la legittimità dell'affidamento di tali incarichi è comunque determinata in base ai parametri illustrati nel paragrafo precedente. La distinzione presente nelle diverse leggi finanziarie è dunque operante solo ed esclusivamente ai fini di individuare i limiti di spesa pertinenti. Tale differenziazione, peraltro, alla luce della normativa sopravvenuta, appare di più chiara interpretazione in quanto comunque riconducibil......