LIMITI AL CONFERIMENTO DI INCARICHI



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NUOVA 241: GIA' VIGENTE



































































































Del Del. n. 6/2005 CORTE DEI CONTI SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA TOSCANA composta dai magistrati: - Pres. Sez. Francesco BATTINI Presidente - Cons. Gianfranco BUSSETTI Componente - Cons. Paolo SCARAMUCCI Componente - Cons. Paolo GIUSTI Componente - Cons. Vincenzo PALOMBA Componente VISTO l'art. 100, comma 2, della Costituzione; VISTO il Testo Unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con R.D. 12 luglio 1934, n. 1214, e successive modificazioni; VISTA la legge 14 gennaio 1994, n. 20, recante disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti; VISTA la legge 5 giugno 2003 n. 131, recante disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3; VISTO il Regolamento (14/2000) per l'organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, deliberato dalle Sezioni Riunite della Corte dei conti in data 16 giugno 2000 e successive modifiche; UDITO nella Camera di consiglio il relatore Cons. Vincenzo PALOMBA PREMESSO Con nota n 26 del 16 marzo 2005 il Consiglio delle Autonomie Locali ha trasmesso a questa Sezione di controllo una richiesta di parere, formulata dal Sindaco del comune di Barberino di Mugello (nota del 9 marzo 2005), ai sensi dell'art. 7, comma 8 della legge n. 131/2003. La richiesta, formulata successivamente alla pubblicazione della deliberazione n. 6 delle Sezioni Riunite della Corte dei conti del 15 febbraio 2005 "Linee di indirizzo e criteri interpretativi sulle disposizioni della legge n. 311/2004 (finanziaria 2005) in materia di affidamento di incarichi di studio, di ricerca o di consulenza", attiene alla corretta applicazione dell'art. 1, comma 42 nelle seguenti ipotesi: 1) se la presenza all'interno dell'ente di professionalità analoghe a quelle da acquisire mediante il conferimento di incarichi esterni ma inutilizzabili nel caso specifico (elevati carichi di lavoro, insufficienza numerica del personale, alta professionalità richiesta per la soluzione di problematiche complesse, situazioni straordinarie e temporalmente circoscritte) possa essere considerata situazione equivalente all'assenza e quindi consentire l'affidamento dell'incarico a soggetti esterni all'amministrazione 2) se la disposizione in esame comprenda anche le collaborazioni esterne ad alto contenuto di professionalità ex art. 110, comma 6 del TUEL e gli incarichi conferiti ex art. 90 del TUEL (uffici di supporto agli organi di direzione politica) 3) se l'esclusione dall'applicazione della disposizione in esame degli incarichi conferiti dalla legge n. 109/1994 si riferisca solo agli incarichi professionali di progettazione, direzione lavori e collaudo o possa estendersi anche ad altri incarichi di studio, ricerca e consulenza in materia di lavori pubblici 4) se sia possibile sottrarre all'applicazione della norma l'affidamento di incarichi professionali privi della natura di studio, ricerca e consulenza ma che mirano a fornire un prodotto finito ad opera del professionista (es. incarico affidato per l'aggiornamento dell'inventario, incarico affidato ad un assistente sociale per realizzare uno degli obiettivi definiti nel piano di zona, incarico per la redazione del piano dei servizi pubblici locali, incarico per il popolamento di nuova banca dati di un software di nuova acquisizione) ed, in particolare, se la disposizione in esame comprenda anche gli incarichi conferiti ai legali per la costituzione in giudizio. 5) se infine la valutazione richiesta al Collegio dei revisori dei conti, che deve corredare ogni atto di affidamento di incarichi e consulenze, debba essere effettuata precedentemente al conferimento dell'incarico CONSIDERATO 1. La richiesta di parere all'odierno esame è stata formulata dal Sindaco del Comune di Barberino di Mugello e trasmessa a questa Sezione di controllo dal Consiglio delle autonomie locali in relazione alla valenza generale dei quesiti proposti ai sensi dell'art.7, comma 8 della legge 5 giugno 2003, n.131 recante disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n.3 Detto comma, innovando nel sistema delle tradizionali funzioni intestate alla Corte dei conti, dispone che "le Regioni possono chiedere alle Sezioni Regionali di Controllo ulteriori forme di collaborazione ai fini della regolare gestione finanziaria e dell'efficienza ed efficacia dell'azione amministrativa nonché pareri in materia di contabilità pubblica. Analoghe richieste possono essere formulate, di norma tramite il Consiglio delle Autonomie Locali, se istituito, anche da Comuni, Province e Città metropolitane". La Sezione deve in via preliminare verificare l'ammissibilità della richiesta di parere sia sotto il profilo soggettivo sia sotto il profilo oggettivo della attinenza del parere richiesto alla materia della contabilità pubblica, materia che delimita normativamente l'ambito di esercizio della funzione consultiva. 2. Quanto al primo aspetto (soggettivo) osserva il Collegio che la previsione dell'inoltro delle richieste di parere tramite il Consiglio delle autonomie locali, organo di consultazione tra Regione ed Enti Locali previsto dal novellato art. 123 della Costituzione, testimonia l'intenzione del legislatore di creare, in via normale, un sistema di filtro e luogo di sintesi delle richieste degli enti locali affinché la Sezione venga adita in via consultiva su questioni, anche pratiche, ma di portata generale. Ciò tuttavia non esclude la possibilità per i singoli enti di richiedere direttamente il parere alla Sezione di controllo, sia nel caso in cui non risulti ancora istituito il Consiglio delle autonomie locali, sia, nel caso sia già operante, qualora ricorrano giustificati motivi. In tal caso ritiene il Collegio che la legittimazione a richiedere la pronuncia consultiva della Corte spetti, oltre al Consiglio comunale e provinciale, ai soli organi cui è attribuita la rappresentanza degli enti (Sindaco e Presidente della Provincia), senza, peraltro, la necessità di una preventiva deliberazione autorizzativa degli organi collegiali elettivi e di governo. La natura collaborativa del controllo affidato dalla legge 131/2001 alle Sezioni Regionali della Corte dei conti - che consente di offrire anche agli organi di indirizzo politico osservazioni di carattere gestionale finalizzate alla ottimizzazione dell'azione amministrativa - si inserisce tuttavia nella più ampia funzione di ausiliarietà riconosciuta alla Corte nei confronti degli organi assembleari di tutti gli enti territoriali che, per disposizione esplicita (art. 7, comma 7 della legge 131/2001), sono gli esclusivi destinatari degli esiti delle verifiche effettuate. Ne consegue, pertanto, che anche le ulteriori forme di collaborazione di cui all'art. 7, comma 8 della citata legge 131/2001, pur indirizzate soprattutto agli organi di indirizzo politico, non possano non coinvolgere anche gli organi elettivi a cui sembra opportuno comunicare, a cura del Sindaco o del Presidente della Provincia, la richiesta formulata ed a cui, in ogni caso, questo Collegio intende comunicare l'esito del parere richiesto. Nel caso in cui l'attività consultiva sia sollecitata dagli organi cui è attribuita la rappresentanza degli enti, il Collegio ritiene comunque opportuno comunicare l'esito del parere richiesto anche al Consiglio delle autonomie locali, istituito nella Regione Toscana con la legge regionale n. 22/98 successivamente sostituita dalla legge regionale n. 36/2000. 3. Sotto il profilo oggettivo occorre analizzare il contenuto dei quesiti prospettati dal Comune per verificare, da un lato, l'attinenza del parere formulato alla materia della contabilità pubblica, e, dall'altro, la coerenza della collaborazione richiesta con la stessa posizione costituzionale della Corte dei conti. 3.1 Per quanto attiene alla materia della contabilità pubblica, la Sezione, in coerenza con gli indirizzi e i criteri generali dettati dalla Sezione delle autonomie per l'esercizio della funzione consultiva, intende tale nozione come il sistema normativo che presiede alla gestione finanziaria e patrimoniale dello Stato e degli altri enti pubblici e che regola quindi i rapporti relativi alla gestione del pubblico denaro. 3.2 Per quanto concerne la coerenza della collaborazione richiesta con la posizione costituzionale assegnata alla Corte dei conti, la Sezione ritiene che la natura di organo posto al servizio della Repubblica, garante imparziale dell'equilibrio economico pubblico nonché della corretta gestione delle risorse collettive sotto il profilo dell'efficienza e della economicità, non consente di ritenere ammissibili quesiti che: implichino valutazioni di comportamenti amministrativi oggetto di eventuali iniziative giudiziarie; comportino un coinvolgimento diretto delle Sezioni di controllo nella sfera dell'amministrazione attiva; introducano una sorta di controllo preventivo di legittimità su atti (sindacato attualmente inconciliabile con il novellato Titolo V della Costituzione). 3.3 Ne consegue pertanto l'ammissibilità di richieste di parere aventi ad oggetto solo temi di portata generale concernenti ad esempio: atti generali; atti o schemi di atti di normazione primaria (leggi, statuti) o secondaria (regolamenti, circolari) o inerenti all'interpretazione di norme vigenti; soluzioni tecniche rivolte ad assicurare la necessaria armonizzazione nella compilazione dei bilanci e dei rendiconti; preventiva valutazione di formulari o scritture contabili che gli enti intendessero adottare. Devono essere, per contro, dichiarate inammissibili richieste aventi ad oggetto fatti gestionali specifici o domande intese ad orientare le amministrazioni nella scelta di condotte processuali in vertenze di carattere giudiziario in atto o in via di instaurazione. In tali casi, infatti, l'attività consultiva, non solo non risulterebbe coerente con il carattere di ausiliarietà della funzione affidata alla Corte dei conti dalla legge 131/2001, ma potrebbe determinare un'ingerenza nell'attività gestionale, certamente antitetica rispetto alla vigente architettura ordinamentale. 4. Ciò premesso, il Collegio ritiene la richiesta di parere ammissibile sia sotto il profilo soggettivo - essendo pienamente rispettato il procedimento dettato dall'art. 7, comma 8 della legge 131/2001 - sia sotto il profilo oggettivo avendo ad oggetto l'interpretazione della normativa vigente in materia di affidamento di incarichi di studio e di consulenza interna; normativa tra l'altro che, diretta al contenimento della spesa e alla verifica degli equilibri finanziari delle amministrazioni pubbliche, intende obbedire ad esigenze di coordinamento della finanza pubblica. 5. Passando al merito, la soluzione dei quesiti proposti inerenti alla corretta applicazione dell'art. 1, commi 11 e 42 della legge n. 311/2004 prende le mosse dalle "Linee di indirizzo e criteri interpretativi sulle disposizioni della legge 30 dicembre 2004, n. 311 (finanziaria 2005) in materia di affidamento d'incarichi di studio o di ricerca ovvero di consulenza" dettate dalle Sezioni Riunite di questa Corte dei conti nella deliberazione n. 6/2005. Dalla lettura dei commi 11, 42 e 116 della legge n. 311/2004 emerge in primo luogo una sostanziale differenza tra incarichi di studio, ricerca e consulenza - cui si applicano le disposizioni di cui agli art. 11 e 42 della legge 311/2004 - rispetto ad altre forme di incarichi di collaborazione e in particolare alle collaborazioni coordinate e continuative. I primi - previsti nell'articolo 7, comma 6, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Le amministrazioni pubbliche, comprese le regioni, le province e i comuni, possono conferire incarichi individuali ad esperti di "provata competenza" per "esigenze cui non possono far fronte con personale in servizio") e nell'art. 110, comma 6, d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (le province e i comuni possono inserire, nei propri regolamenti sull'ordinamento degli uffici e dei servizi, disposizioni che prevedano "per obiettivi determinati e con convenzioni a termine" il ricorso a collaborazioni esterne "ad alto contenuto di professionalità") - sono infatti caratterizzati da un elevato contenuto professionale e da una particolare competenza specialistica e si sostanziano in un'attività di studio e soluzione di questioni nell'interesse dell'amministrazione ai sensi del D.P.R. n. 338/1994, art. 5 (studi), in un'attività speculativa collegata direttamente alla preventiva definizione di un programma da parte dell'amministrazione (ricerche) e nella resa di pareri, valutazioni, espressioni di giudizio su specifiche questioni da parte di esperti (consulenze). Differenti - e quindi non rientranti nella disciplina dettata nell'art. 1, commi 11 e 42 della legge 311/2004 - risultano invece le collaborazioni coordinate e continuative nell'abito delle quali viene generalmente richiesta una prestazione priva dei connotati dei contratti di opera intellettuale ex art. 2229 del c.c. e quindi priva della particolare competenza specialistica propria degli incarichi di studio, ricerca e consulenza. Tali rapporti - disciplinati come rapporti di lavoro autonomo (o parasubordinato) di media professionalità (art. 409, n. 3 del codice di procedura civile; art. 61 d. lgs. 10 settembre 2003, n. 276) - trovano una specifica disciplina nell'art. 1, comma 116 della citata legge 311/2004 e, in quanto caratterizzati dalla continuità della prestazione e da un potere di direzione dell'amministrazione, sono utilizzabili per le esigenze ordinarie proprie del funzionamento delle strutture amministrative. Resta fermo, peraltro, che, qualora un atto rechi il nome di collaborazione coordinata e continuativa, ma, per il suo contenuto, rientri nella categoria degli incarichi di studio o di ricerca o di consulenza, il medesimo sarà soggetto al limite di spesa, alla motivazione e all'invio alla Corte dei conti, secondo le previsioni dei commi 11 e 42. Tanto nell'uno come nell'altro caso le disposizioni in esame devono comunque essere interpretate in modo restrittivo sulla base dei requisiti di legittimità degli incarichi, elaborati dalla costante giurisprudenza della Corte dei conti in sede di controllo e in sede giurisdizionale (rispondenza dell'incarico agli obiettivi dell'amministrazione, indicazione specifica dei contenuti e dei criteri per lo svolgimento dell'incarico; temporaneità e non continuatività dell'incarico, proporzione fra il compenso corrisposto all'incaricato, l'attività effettivamente prestata e l'utilità conseguita dall'amministrazione) tra i quali particolare rilievo riveste l'accertamento, per mezzo di una reale ricognizione, della inesistenza, all'interno della propria organizzazione, della figura professionale idonea allo svolgimento dell'incarico. Rimane pertanto fermo il principio della autosufficienza dell'organizzazione degli enti che sono obbligati a svolgere le funzioni e i servizi di loro competenza con il proprio personale. Solo in caso ricorrano circostanze eccezionali circoscritte nel tempo alle quali non si possa far fronte con le risorse in dotazione o che richiedano l'apporto di competenze professionali non esistenti all'interno della struttura amministrativa è quindi possibile ricorrere agli incarichi esterni. 6. Ciò premesso, con il primo quesito l'amministrazione chiede se la presenza all'interno dell'ente di professionalità analoghe a quelle da acquisire mediante il conferimento di incarichi esterni, inutilizzabili nel caso specifico (ad esempio per gli elevati carichi di lavoro, l'insufficienza numerica del personale, l'alta professionalità richiesta per la soluzione di problematiche complesse, il verificarsi di situazioni straordinarie e temporalmente circoscritte), possa essere considerata situazione equivalente all'assenza, tale da legittimare l'affidamento di un incarico esterno. Al fine di rispondere al quesito occorre, in primo luogo, guardare alla sostanza delle competenze professionali mancanti all'interno della struttura amministrativa e verificare se la prestazione richiesta presenti un contenuto professionale ordinario ovvero richieda la particolare competenza specialistica degli incarichi di studio, ricerca e consulenza. Nel primo caso, in cui occorre far fronte ad un deficit di natura quantitativa, non ricorrono le condizioni previste dal d.lgs n. 165/2001 (art. 7, comma 6) e dal d.lgs. n. 267/2000 (art.110, comma 6) con la conseguenza che l'amministrazione può eventualmente utilizzare, nei limiti appena enucleati, le sole collaborazioni coordinate e continuative o altre figure flessibili di rapporto di lavoro. Nel caso invece in cui le competenze mancanti all'interno della struttura organizzativa siano di elevato contenuto professionale, l'amministrazione, sempre in presenza di esigenze di carattere eccezionale e peculiare, ha la possibilità di ricorrere ad incarichi esterni di studio, ricerca e consulenza. In mancanza di tale deficit di natura qualitativa, deve ritenersi di norma esclusa la possibilità di ricorrere......