LIMITI ALLE ASSICURAZIONI PER I DIPENDENTI
E' soggetta a tassazione l'attività di un consorzio di manutenzione
Sentenza del 9 maggio 2002 n
Sentenza
del 9 maggio 2002 n. 942/2002 in tema di responsabilità di
vertici
di
comune per spese supportate dall’Amm.ne a seguito di maggiori premi pagati in
sede di rinnovo di polizza assicurativa
*
A cura dell’Ufficio Stampa
SEZIONE
GIURISDIZIONALE REGIONE LOMBARDIA
Presidente:
L. Gianpaolino – Relatore: G. Rossano
RITENUTO IN FATTO
Nell’anno 1983 il Comune di MX contraeva con la
Soc. ASSITALIA una polizza, di durata decennale, per la copertura dei rischi
originati da incendi, furti e responsabilità civile dell’Amministrazione
comportante un premio annuo di lire 13.900.000. Il 21 aprile 1987, con delibera
n. 535, la Giunta Municipale decideva di sostituire la polizza corrente con
altra che, ferma restando la già contemplata scadenza del 31 dicembre 1993, estendeva
la copertura ai rischi connessi all’uso di ascensori, bombole per gas liquido
ed altro con elevazione del premio ad annue lire 14.352.730 che, nell’aprile
1990, veniva ridotto a lire 12.999.996. Con deliberazione n. 419 del 7 aprile
1992 sopravveniva una nuova polizza di assicurazione, avente numero
48/60/379084, la quale prevedeva la copertura assicurativa verso terzi, oltre
che del Sindaco, degli Assessori e dei Consiglieri, dei dirigenti e del
segretario comunale, "ai sensi degli artt. 51, 52 e 53 della legge
142/90", per un premio annuo pari a £. 50.560.000 ed una durata decennale
(dall’1.1.1992 al 31.12.2001). La copertura aveva per oggetto i danni
involontariamente cagionati a terzi per morte, lesioni personali e per
danneggiamenti a cose in conseguenza di fatto accidentale ed ineriva, inoltre,
alla copertura (per Sindaco, Assessori e legittimi delegatari) per danni
patrimoniali verso terzi involontariamente cagionati nell’espletamento del
mandato. La stessa copertura era altresì prevista per i dirigenti dei servizi e
per il segretario comunale nel caso di perdite patrimoniali involontariamente
cagionate a terzi. Con delibera 1089 dell’11 luglio 1994 la Giunta Municipale
estendeva detta polizza a tutti i dirigenti e, nel contempo, prevedeva l’attribuzione
all’Ente della qualifica di "terzo" danneggiato. Con delibera n. 769
del 14 ottobre 1997 la Giunta Comunale – nel dichiarato presupposto di un
sopravvenuto aggravamento delle responsabilità facenti carico ai dirigenti dei
vari servizi – stipulava polizza, collegata alla già operante polizza
48/60/398705, nella quale veniva inclusa la garanzia per danni derivanti da
responsabilità amministrativa e contabile che il rapporto assicurativo in
vigore aveva lasciata esplicitamente esclusa. L’onere ulteriore a carico del
Comune ammontava a £. 10.335.800 per 12 dipendenti ed il segretario. Con altra
delibera – n. 770 del 14 ottobre 1997 - la Giunta estendeva la garanzia per
responsabilità amministrativo-contabile a 49 Amministratori comunali, con un
aumento del premio annuo da corrispondere alla Società Assitalia nella misura
di lire 43.570.000. La Procura Regionale ha calcolato che, di conseguenza, il
Comune di MX ha sopportato, tra gli anni 1994 e 1997, una spesa complessiva
pari a lire 116.435.000 (ridotta poi a lire 108.267.645 per rimborsi pagati
dall’assicurazione). Tutto ciò premesso, con atto introduttivo del procedimento
in data 11 febbraio 2000, depositato presso la segreteria sezionale il
successivo giorno 15, il Procuratore Regionale chiamava a comparire innanzi a
questa Corte i seguenti Amministratori comunali – cessati od in carica a tale
data – Co. Claudia, I. Mario, Ba. Maria, Bo. Franco, BB. Claudio, L. Giuliano,
Bu. Gianfranco, B. Eristeo, C. Giacomo, M. Stefano e P. Carlo per sentirli condannati
al pagamento, in favore dell’Erario, della somma di lire 25.000.000 cadauno,
maggiorata per il solo Bo. a lire 47.887.000, oltre interessi legali e spese di
giudizio. Secondo la Citante gli undici sunnominati, nella loro qualità di
Amministratori Civici di MX, avevano procurato danno erariale in quanto,
deliberando in tre occasioni ampliamento dei soggetti beneficiari di una
copertura assicurativa con onere a carico del Comune ed allargamento dei rischi
compresi nella polizza, ingiustificatamente determinavano la lievitazione del
premio dovuto dall’Ente Locale alla Soc. Assitalia alla stregua dell’originario
rapporto assicurativo. Ad avviso della Procura procedente l’accollo al bilancio
del Comune dei danni provocatigli dai propri funzionari si traduce in un
esonero di costoro dalla responsabilità per nocumento erariale ed è contrario a
princìpi fondamentali racchiusi nella Carta costituzionale (vedansi gli
articoli 28 e 97) e dal Giudice delle Leggi, con sentenza n. 371 del 20
novembre 1998, richiamati e riaffermati proprio in relazione all’ipotesi
dell’assunzione da parte di un Ente pubblico dell’onere per la tutela
assicurativa di propri Amministratori o dipendenti con riferimento alla
responsabilità amministrativa per danno erariale (statuita in maniera chiara ed
esplicita non solo dall’art. 1 della legge n. 20 del 1994 ma altresì dagli
articoli 30 della legge n. 335 del 1976 per le Regioni, 8 della legge n. 70 del
1975 per il Parastato e 58 della legge n. 142 dell’8 giugno 1990 pei Comuni)
riportando precedenti giurisprudenziali in tema di illegittimità di coperture
assicurative pei rischi derivanti da siffatta responsabilità. La Procura,
confutando il contenuto di talune risposte ad inviti a dedurre, sottolinea come
non si tratti nel caso di specie dell’assicurazione R.C. verso i terzi (come
pei casi contrappostile dagli escussi) bensì della ben diversa assicurazione
correlata a danni al patrimonio del Comune da ristorare con l’esborso del
premio a spese non già del soggetto colpevole ma dell’istesso Ente Locale:
mentre l’assicurazione contro i rischi derivanti dalla responsabilità civile
verso terzi è stipulata anche nell’interesse del Comune, nel caso di danno
arrecato a terzi, responsabile solidalmente insieme con i propri funzionari che
hanno causato il danno, così giustificandosi il pagamento del premio a carico
del bilancio, l’assicurazione dei funzionari per la responsabilità
amministrativa per danni che questi arrecano al Comune non presenta nessun
vantaggio per l’Ente che paga il premio, giacchè nel caso di danno erariale (e
che sia gravemente colposo) apportato dal funzionario è il medesimo che deve
risarcirlo ed una assicurazione per i rischi da responsabilità contabile
verrebbe a garantirlo per danni dei quali egli stesso è l’autore "una specie
di polizza "kasko", qui non consentita". Quindi – evidenzia la
Procura - la spesa sopportata per una tale assicurazione rappresenta essa
stessa un danno, come sostanziale ed incostituzionale esonero da responsabilità
amministrativa e come liberalità che al Comune non è permessa. Sussiste poi
colpa grave poiché è manifesta, a suo avviso, la violazione di ogni principio
di buona amministrazione cui deve essere improntata la cura della cosa
pubblica. Quanto al "petitum" di condanna, la citazione precisa che
esso corrisponde per intero a ciò che il Comune ha pagato per premi
assicurativi dall’1 luglio 1994 al 31 dicembre 1999, pari a complessive lire
297.887.000: se è vero, infatti, che l’invito a dedurre espone un danno di sole
lire 124.765.487, ciò deriva dalla circostanza che l’atto conteggiava l’onere
sopportato dall’Ente Locale a tutto l’anno 1997 e non oltre, laddove gli
esborsi verificatisi nel 1998 e nel 1999 hanno fatto lievitare la spesa del
Comune (l’importo più sostenuto a scapito del convenuto Bo. è dipeso, spiega
l’Accusa, dalla sua partecipazione all’adozione di tutte e tre le deliberazioni
foriere di danno). Tralasciando il tracciato difensivo disegnato a beneficio
degli incolpati Ba., Co., L. e BB. – attesa la circostanza che i medesimi, come
in appresso, sono stati, unitamente ad Iridile, prosciolti da ogni addebito –
occorre invece fermare l’attenzione sui restanti sei indagati: gli Avv.ti
Cesare N. e Carlo Vito Bi., patrocinanti gli incolpati I., B., Bo., Bu., C., P.
e M., ne sostenevano le ragioni in un unico atto difensivo aprentesi con
l’eccezione di prescrizione dell’azione di responsabilità correlata al preteso
danno cagionato dalla deliberazione n. 1089 dell’11 luglio 1994 siccome
raggiunti tanto dalla citazione quanto dagli inviti a dedurre a termini già
scaduti essendo trascorso il quinquennio dalla commissione del fatto. Veniva
opposta, poi, alla Procura una "legitimatio" dell’Ente Locale a
garantire sia gli amministratori che i propri dirigenti dai rischi connessi
all’espletamento del mandato pei primi e della funzione esercitata pei secondi
(la "fons iuris" veniva rinvenuta per gli eletti nelle leggi n. 816
del 1985 e n. 265 del 1999 e pei burocrati nell’articolo 7 del contratto
collettivo 1996/1997 dei dirigenti (eccezion fatta per quanto commesso con dolo
o colpa grave) nonché, a loro favore, in virtù di pronunciati del 1995 e del
1997 del T.A.R. Piemonte. Di più – secondo la memoria – non sono rinvenibili
limiti all’assicurabilità contro i rischi del mandato nella legislazione nazionale
alla luce, anche, della pronunzia n. 371 del 1998 del Giudice delle Leggi. E
nei riferimenti fatti agli articoli 28 e 97 della Carta Costituzionale (con la
quale contrasterebbero gli atti deliberativi de quibus) il Procuratore
procedente avrebbe perso di vista l’articolo 1900 del codice civile – a norma
del quale l’assicuratore non è obbligato pei sinistri cagionati con dolo o
colpa grave del contraente, dell’assicurato o del beneficiario – talchè la
polizza non coprirebbe affatto, così come sostenuto dall’Accusa, il funzionario
pei danni dei quali egli sia autore, né la P.A. potrebbe ritenersi danneggiata.
Si sostiene poi che nella fattispecie non compare colpa grave degli accusati,
quale la disegna la giurisprudenza della Corte dei conti, come è dato
agevolmente evincere da due concorrenti fattori: a) il primo è costituito dalla
circostanza che alla sommaria ed assai generica cognizione tecnica di così
complessa materia da parte degli Amministratori aveva sopperito la ben diversa
preparazione professionale dei preposti allo specifico Servizio, elaboranti le
"proposte di deliberazione", riassunta e sfociata nel favorevole
parere apicale all’atto della formale adozione; b) l’estrema genericità ed
ampiezza di formulazione della ricordata normativa permettente il ricorso alla
salvaguardia assicurativa antirischio (ed a tal proposito sono menzionate due
leggi regionali "in subiecta materia" – l’una del Lazio n. 48/1998 e
l’altra dell’Emilia Romagna n. 24/1997 – introducenti nell’assetto normativo
quelle stesse protezioni assicurative contestate dal Procuratore lombardo). Da
siffatto contesto emergerebbe l’errore scusabile, notoriamente assumente valore
di esimente specifica dell’elemento psicologico della colpa grave. E’ da vedere
invece, secondo la memoria, un vantaggio per l’ente di appartenenza,
proveniente proprio dalla copertura assicurativa finalizzata, attesa l’usualità
di patrimoni individuali modesti od inconsistenti ed a fronte
dell’intrasmissibilità della debenza agli eredi, ad offrire una adeguata sponda
risarcitoria agli eventi titolo, unicamente possibile configurando
"terzo" l’ente accollantesi il costo del premio. In linea subordinata
è portata censura alla quantificazione del pregiudizio economico operata in
maniera incomprensibile dalla Procura: laddove sia stato accollato ai convenuti
l’importo globale ed indiscriminato dei premi corrisposti nell’arco temporale
intero dall’Ente, la somma andrebbe rivista calcolando – quale effettivo danno
erariale – la sola quota relativa all’incremento del premio assicurativo
determinato dall’inclusione del rischio relativo alla responsabilità nei
confronti dell’ente di appartenenza. All’avvio della fase dibattimentale
dell’udienza del 12 luglio 2000 il Pubblico Ministero dichiarava l’intendimento
di apportare una sostanziale correzione al "petitum" accusatorio:
riconosciuta, infatti, una legittima ragion d’essere nella deliberazione n.
1089 dell’11 luglio 1994 (siccome finalizzata a proteggere il Comune –
"secundum jus temporis" – da una effettiva esposizione dell’Ente
locale ad iniziative risarcitrici coltivate nei suoi confronti oltreche avverso
i propri dipendenti ed al tempo stesso poiché attinente la copertura da rischi
afferenti ammissibili forme di responsabilità), la Procura domandava
l’assoluzione per quei convenuti che avessero partecipato all’adozione della sola
sopracitata delibera "stante la carenza di dannosità erariale dalla stessa
derivante". Il P.M. riproponeva invece le argomentazioni accusatorie per i
perniciosi effetti a carico del bilancio comunale dei due atti del 1997 dal
momento che la responsabilità contabile ha in sé la intraslabilità delle
conseguenze alla stessa correlate, la spesa accollata al Comune appare inutile
per un verso ed illegittima per l’altro, la colpa grave degli Amministratori
deriva dalla agevole conoscibilita’ dei termini della questione e dalla
doverosità - semmai - di opportuni approfondimenti. In dipendenza del mutato
quadro accusatorio il Pubblico Ministero quantificava il danno provocato al
Comune di MX in complessive lire centodiciottomilionicentottantanovemila (IVA
scorporata) e riduceva l’accollo del nocumento per ognuno dei partecipanti
all’approvazione delle delibere nn.ri 769 e 770 del 14 ottobre 1997 a lire
diciannovemilioniottocentomila pro capite, soggiungendo di non opporsi
all’eventuale esercizio del potere riduttivo. L’Avvocato Bi., intervenendo a
favore dei propri patrocinati, pur esprimendo soddisfazione per il parziale
ripensamento della Pubblica Accusa rinnovava le ragioni di doglianza verso
l’iniziativa processuale: egli sosteneva, in particolare, come
dall’aggiornamento della polizza fosse derivato al Comune un vantaggio e non un
danno, che l’estensione della copertura non ha eliminato affatto l’alea della
responsabilità degli Amministratori (qui richiamando l’articolo 1900 c.c.), che
l’entità del premio è stata recepita dall’Accusa senza valutare che il suo
maggior ammontare è valso a coprire anche altri rischi precedentemente estranei
alle previsioni della polizza. Il legale ha concluso ribadendo i contenuti
della memoria defensionale in specie per ciò che attiene l’inesistenza della
colpa grave, traendo spunto proprio dal possibilismo manifestato dal P.M. in
tema di uso del potere riduttivo per ricavarne, però, sostegno alla tesi del
difetto assoluto di colpa (anche per l’evidente complessità della materia). Il
giudizio perveniva così alla sentenza non definitiva con contestuale ordinanza
pubblicata il 21 settembre 2000. Accogliendo pressoché integralmente l’istanza
avanzata dal Pubblico Ministero, il Collegio proscioglieva da ogni addebito gli
indagati sigg.ri Co., I., Ba., BB. e L., ma non anche il Bo. siccome partecipe
dell’adozione non soltanto della citata deliberazione n. 1089 dell’11 luglio
1994 ma altresì dei due atti nn.ri 769 e 770, entrambi del 14 ottobre 1997,
"i cui effetti rimanevano sub judicio". Contestualmente, con
ordinanza, la Giudicante disponeva che la Procura Regionale acquisisse e
depositasse i seguenti atti e documenti:
1) copia autenticata delle stipulazioni intercorse
tra il Comune di MX ed Assitalia a seguito dell’adozione delle deliberazioni
G.M. n. 1089 dell’11 luglio 1994 e nn.ri 769 e 770 del 14 ottobre 1997;
2) copia integrale delle succitate delibere,
integrate con gli estremi di loro esecutività;
3) copia delle relazioni/proposte rese alla Giunta
Municipale deliberante dall’Amministratore del ramo per l’adozione dei
conseguenti atti;