LL.PP.: OBBLIGO DI AFFIDAMENTO CON GARA



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CARATTERISTICHE DEI “CONSORZI STABILI”



































































































  Autorità per la vigilanzasui lavori pubblici Deliberazione  n. 105                                              Adunanza del 9 giugno 2004 AG 5/2004 Oggetto: Acquisti di cosa futura, gestione dell’INAIL.   Il Consiglio   Vista la relazione dell’Ufficio Affari Giuridici   Considerato in fatto   Questa Autorità è stata interessata della problematica relativa ad affidamenti di lavori pubblici effettuati dall’INAIL, in deroga alla disciplina normativa e regolamentare di settore, mediante il ricorso all’istituto della compravendita di cosa futura, ai sensi dell’art. 1472 del codice civile. Dato il rilievo della questione si è ritenuto opportuno esaminare la fattispecie di cui trattasi al fine di fornire chiarimenti ed indirizzi agli operatori del settore.     Ritenuto in diritto   Preliminarmente deve rilevarsi che questa Autorità si è già espressa in merito a procedure concorsuali difformi da quelle previste nella legge 11 febbraio 1994 n. 109 e s.m.,  in particolare nella determinazione n. 22 del 30 luglio 2002, nella quale è stato espresso avviso per cui non è consentito realizzare opere pubbliche o di pubblico interesse o destinate ad un uso pubblico mediante schemi procedimentali differenti rispetto a quelli specificamente disciplinati dalla legge quadro e, più in generale, dalla normativa di settore. Deve, infatti, evidenziarsi che l’art. 19, comma 01, della legge n. 109/94 e s.m. stabilisce espressamente che i “lavori pubblici di cui alla presente legge possono essere realizzati esclusivamente mediante contratti di appalto o di concessione di lavori pubblici, salvo quanto previsto all'articolo 24, comma 6” (lavori in economia). Le suddette procedure di aggiudicazione rappresentano, dunque, l’ordinario sistema di affidamento delle opere pubbliche. Conseguentemente, deve ritenersi che il ricorso alla compravendita di cosa futura, disciplinato dall’art. 1472 del codice civile, costituisce un’ipotesi eccezionale e marginale per l’acquisizione di immobili da parte di pubbliche amministrazioni, dovendo queste ultime sempre valutare preventivamente la possibilità di ricorrere alle procedure ordinarie di realizzazione delle opere pubbliche di cui alla legge 11 febbraio 1994 n. 109 e s.m. e, solo ove ne verifichino la non praticabilità in relazione a specialissime, motivate e documentate esigenze di celerità, funzionalità ed economicità, scelgano di acquisire l’immobile secondo la procedura della compravendita di cosa futura. Valutazioni, queste, indispensabili affinché l’agire amministrativo possa considerarsi conforme ai principi costituzionali del buon andamento, della trasparenza, dell’efficienza ed economicità.   E’ quanto affermato, sull’argomento, anche dall’Adunanza Generale del Consiglio di Stato del 17 febbraio 2000, che con parere n. 38/99 (e precedenti pareri, n. 1368/93, 1046/96 e 596/99), ha individuato le circostanze eccezionali in presenza delle quali appare possibile ricorrere a tale tipologia contrattuale. L’Adunanza Generale, infatti, condividendo le preoccupazioni espresse anche dalla Corte dei Conti (Sez. Contr. Stato 24.11.1995 n. 150) in merito al possibile abuso del ricorso alla compravendita di cosa futura per l’acquisizione di un’opera pubblica con finalità, o quanto meno, risultati elusivi della normativa interna e comunitaria in tema di appalti di opere pubbliche, ha sostenuto la necessità di apporre rigorosi limiti esterni ed interni al potere di contrattare in questa forma, che così possono riassumersi: a) l’espletamento di una preventiva gara informale, qualora l’area non sia puntualmente localizzabile; b) l’immobile da acquistare possegga caratteristiche che lo rendono infungibile, per effetto ad esempio, della localizzazione in una specifica zona del territorio; c) l’immobile abbia la destinazione urbanistica prevista dal PRG; d) sia compiuta una valutazione costi-benefici; e) il titolo di proprietà dell’area deve essere acquisito dal venditore in epoca “non sospetta” rispetto alla determinazione dell’amministrazione di munirsi del bene; f) l’oggetto del contratto sia esaustivamente determinato sin dal momento della stipula; g) verifica del possesso, da parte del venditore, di sufficienti requisiti di capacità economica che valgano ad assicurare in via preventiva l’adempimento delle obbligazioni contrattuali, requisiti che devono preesistere alla stipulazione del contratto.   Precisa, inoltre, l’Adunanza Generale, che per il legittimo ricorso all’istituto de quo, “l’amministrazione, sulla base di una puntuale, completa e trasparente attività istruttoria, dovrà dare conto di una serie complessa di accertamenti e valutazioni, il cui rispetto non può non incidere sulla legittimità della scelta discrezionale di addivenire alla formalizzazione del tipo contrattuale in parola”. Di tali attività istruttorie il suddetto parere fornisce uno schema procedimentale che, pur non rappresentando un complesso di regole esaustive, costituisce un criterio di orientamento per amministratori il cui operato sia ispirato ai principi costituzionali del buon andamento, della trasparenza, dell’efficienza e della economicità. Il suddetto schema procedimentale, che si articola su tre livelli, può essere sintetizzato come segue:   A) Istruttorio   -         A.1         Individuazione preliminare delle effettive esigenze funzionali che debbono essere soddisfatte dal bene che si va ad acquistare con riferimento a tre concorrenti elementi: quantitativo, qualitativo e temporale. -         A.2         Verifica che le predette esigenze possano essere adeguatamente soddisfatte unicamente da beni dotati di ben individuate caratteristiche strutturali e topografiche. -         A.3          Accertamento negativo della mancanza di immobili di proprietà pubblica già esistenti nelle aree interessate, che possano essere proficuamente utilizzati, seppur con eventuali interventi di manutenzione  e ristrutturazione  di esecuzione non eccessivamente difficoltosa o dispendiosa. -         A.4          All’esito delle predette ricognizioni si dovrà verificare ulteriormente l’esistenza di un’area o di aree inedificate private motivatamente ritenute idonee all’uso pubblico secondo la verifica sub A2, che le rendano “infungibili” rispetto ai bisogni dell’amministrazione. -         A.5         Puntuale valutazione del rapporto costi benefici, mettendo a confronto i benefici complessivamente ricavabili dal ricorso alla compravendita, rispetto a quelli conseguibili ricorrendo agli ordinari e normali procedimenti di realizzazione dell’opera: acquisizione coattiva dell’area e affidamento mediante contratto d’appalto. -         A.6         Verifica del possesso, da parte del venditore, di sufficienti requisiti di capacità economica che valgano ad assicurare in via preventiva l’adempimento delle obbligazioni contrattuali, requisiti che devono preesistere alla stipulazione del contratto. -         A.7         Titolo di proprietà dell’area acquisito dal venditore in epoca non sospetta rispetto alla determinazione dell’amministrazione di munirsi del bene. Ciò, evidentemente, al fine di evitare che l’acquisto del terreno sia finalizzato alla precostituzione di una sorta di titolo di prelazione di fatto, rispetto ad altri potenziali offerenti o concorrenti.   B)         Procedimentale   -         B1         Nel caso di localizzazione del terreno (su cui realizzare l’edificio) non di natura puntuale ed esclusiva ma riferibile ad una zona, più o meno vasta con pluralità di proprietari dei vari lotti ivi ricompresi, sussiste la necessità, in linea di massima, di garantire una preventiva gara informale, onde limitare il pericolo di favoritismi o collusioni tra privato e p.a. -      &nb......