MANUALE GESTIONE ARCHIVI
Congedi per l'assistenza ai disabili
Gruppo di lavoro per la formulazione di proposte e modelli
Gruppo di
lavoro per la formulazione di proposte e modelli
per la riorganizzazione dell’archivio dei Comuni
LINEE GUIDA PER LA STESURA
DEL MANUALE DI GESTIONE PER L’ARCHIVIO DEI COMUNI
Premessa
Il manuale di gestione, obbligatorio ex art. 5 del DPCM 31 ottobre 2000,
«descrive il sistema di gestione e di conservazione dei documenti e fornisce le
istruzioni per il corretto funzionamento del servizio».
Si può parlare solo di linee guida, perché il manuale di gestione descrive le
architetture di sistema, che sono scelte proprie di ciascuna amministrazione,
calibrate sulle situazioni ed esigenze specifiche.
Perciò enti tra di loro uguali giuridicamente (ad esempio, i Comuni), mentre
possono, anzi devono, condividere alcuni strumenti (e tra questi senz’altro va
ricordato il piano di classificazione o titolario), possono adottare soluzioni
organizzative differenti, anche se scelte tra quelle giuridicamente e
archivisticamente corrette.
I testi normativi di riferimento sono:
1. D. LGS. 29 OTTOBRE 1999 «TESTO UNICO DELLE DISPOSIZIONI LEGISLATIVE E
REGOLAMENTARI IN MATERIA DI DOCUMENTAZIONE AMMINISTRATIVA» (SUPPL. ORD. ALLA GU
N. 302 DEL 27 DIC. 1999, SERIE GENERALE)
2. DPR 28 DICEMBRE 2000, N. 445 «TESTO UNICO DELLE DISPOSIZIONI LEGISLATIVE E
REGOLAMENTARI IN MATERIA DI DOCUMENTAZIONE AMMINISTRATIVA» (GU SUPPLEMENTO
ORDINARIO AL N. 20 SERIE GENERALE DEL 20 FEBBRAIO 2001).
3. DPCM 31 OTTOBRE 2000 «REGOLE TECNICHE PER IL PROTOCOLLO INFORMATICO» (GU N.
272 DEL 21 NOVEMBRE 2000), CHE PUR ESSENDO È ANTERIORE AL DPR 445/2000 E
RIFERENDOSI AL PRECEDENTE DPR 20 OTTOBRE 1998, N. 428, CONFLUITO CON VARIANTI
NEL DPR 445/2000, RIMANE IN VIGORE PER ESPLICITA DICHIARAZIONE DELL’ART. 78,
COMMA F) DEL CITATO DPR 445/2000.
IL GRUPPO PROPONE IN FORMA SCHEMATICA ALCUNI CONCETTI BASILARI E
IRRINUNCIABILI, CHE DEVONO ESSERE TENUTI PRESENTI DAI COMUNI AL MOMENTO DI
SCRIVERE IL MANUALE DI GESTIONE DEL LORO SISTEMA ARCHIVISTICO.
4. Prima di arrivare al Manuale: ATTI AMMINISTRATIVI PRELIMINARI
AREA ORGANIZZATIVA OMOGENEA
L’art. 50, comma 4 del D. lgs. 445/2000 impone a ciascuna pubblica
amministrazione di individuare, nell’ambito del proprio ordinamento, gli uffici
ai fini della gestione unica o coordinata dei documenti per grandi aree
organizzative omogenee.
Ciascun Comune quindi dovrà preliminarmente individuare le AOO. Il Gruppo di
lavoro segnala che anche Comuni di grandi dimensioni hanno deliberato di
considerare il Comune un’unica AOO, afferente perciò ad un unico sistema di
gestione documentale. Consiglia di conseguenza di procedere in tale direzione.
L’individuazione va effettuata tramite deliberazione di Giunta.
ISTITUZIONE DEL SERVIZIO ARCHIVISTICO DEL COMUNE
L’art. 61, comma 1 del DPR 445/2000 impone a ciascuna pubblica amministrazione
di istituire «un servizio per la tenuta del protocollo informatico, della
gestione dei flussi documentali e degli archivi». L’istituzione formale di tale
servizio è assolutamente necessaria per disporre di uno strumento istituzionale
forte e competente, in grado di governare in modo efficace la complessità della
gestione documentale negli attuali scenari normativi e tecnologici. A tale
servizio – ai sensi del comma 2 del medesimo articolo – deve essere preposto
«un dirigente ovvero un funzionario, comunque in possesso di idonei requisiti
professionali o di professionalità tecnico archivistica acquisita a seguito di
processi di formazione definiti secondo le procedure prescritte dalla
disciplina vigente»: il che garantisce le capacità professionali degli addetti
al servizio. L’individuazione di un responsabile del servizio risponde, oltre
che alla logica ribadita dalla legge 7 agosto 1990, n. 241, alle esigenze di
una figura istituzionale dotata della capacità di espletare gli obblighi di
conservazione dei supporti e di autenticazione delle copie dei documenti
digitali (si veda il successivo punto 4).
5. Parlare sempre di SERVIZIO ARCHIVISTICO
Evitare espressioni particolari e parcellizzate (quali “protocollo” e
“archivio”).
La normativa vigente, in particolare il DPR 28 dicembre 2000, n. 445, capo IV, usa
l’espressione Sistema di gestione informatica dei documenti oppure art. 61
Sistema per la gestione informatica dei documenti, dei flussi documentali e
degli archivi.
La normativa recepisce la tesi, tradizionalmente sostenuta dalla teoria
archivistica italiana, che l’archivio è un tutto unico, solo convenzionalmente
suddiviso in 1. archivio corrente; 2. archivio di deposito; 3. archivio
storico.
Difatti il DPR 445/2000 regolamenta tutta la vita dei documenti archivistici a
partire dalla loro formazione fino alla loro conservazione permanente o
eliminazione.
Lo slogan di riferimento è L’archivio non è un magazzino, è un servizio.
Come tale deve essere regolamentato con atti di organizzazione.
6. Individuare il RESPONSABILE del servizio archivistico
Il responsabile è esplicitamente previsto dal DPR 445/2000, art. 61, in linea
con la normativa in materia di responsabilità (a partire dalla legge 241/1990).
L’individuazione formale del responsabile del servizio archivistico è
necessaria se il sistema di produzione e conservazione documentale è
informatico, perché – stante l’impossibilità di conservare il documento
elettronico e la necessità di riprodurlo tramite migrazioni reiterate – serve
un conservatore ufficiale, in grado di garantire la custodia ininterrotta e
l’osservanza delle procedure di migrazione capaci di garantire l’affidabilità,
cioè l’autenticità e l’integrità dei documenti.
Si ricordino i requisiti di competenza tecnica prescritti sia dal DPR 445/2000,
art. 61 comma 2 sia dall’art. 31 del DPR 30 settembre 1963, n. 1409 non
abrogato dal D. lgs. 29 ottobre 1999, n. 490 Testo unico delle disposizioni
legislative in materia di beni culturali e ambientali e quindi tuttora in
vigore.
Serve una nomina ufficiale.
Vanno indicate le strutture deputate all’espletamento del servizio,
specificando per ognuna i compiti esclusivi.
Quanto all’attribuzione del servizio archivistico a un’area particolare, è
emersa dal dibattito recente l’opportunità di ricondurlo all’area degli Affari
generali per aumentarne la capacità impositiva nei confronti dell’intera
struttura, evitando di legarlo ai destini dell’area culturale, giudicata troppo
settoriale e sostanzialmente debole. Eventuali eccezioni in sede locale
andranno valutate. L’assegnazione del servizio archivistico all’area
dell’organizzazione generale non esclude evidentemente iniziative culturali di
conoscenza e valorizzazione, magari cogestite con altri soggetti. Assolutamente
da evitare che un pezzo del servizio archivistico stia in un’area e un altro in
un’altra: la divisione diminuisce la capacità organizzativa sull’intera
struttura.
Sarebbe auspicabile rafforzare il concetto attraverso lo strumento lessicale,
imponendo la dizione Archivio generale del Comune.
Si rammenta che di solito il Comune costituisce un’unica Area Organizzativa
Omogenea e che quindi, anche se esistono diverse postazioni di registrazione a
protocollo e magari più di un archivio di deposito, il sistema di gestione
archivistica è unico e trasversale all’intera struttura organizzativa comunale.
7. Precisare le funzioni del RESPONSABILE del servizio archivistico
Il responsabile del servizio archivistico deve:
1. predisporre lo schema e proporre il manuale di gestione, che deve essere
deliberato e approvato dalla Giunta comunale. Il manuale di gestione va
modificato ogni volta che è necessario e va revisionato periodicamente.
2. organizzare il sistema di gestione dei flussi, che comprende la
registrazione a protocollo e la classificazione dei documenti,lo smistamento e
l’assegnazione dei documenti alle unità organizzative responsabili (sulla
scorta dell’organigramma del comune), la costituzione e la repertoriazione dei
fascicoli, l’individuazione dei responsabili della conservazione dei documenti
e dei fascicoli nella fase corrente
3. stabilire i criteri minimi di sicurezza informatica del sistema e curare
l’esecuzione delle copie di sicurezza onde garantire la registrazione
permanente del flusso documentale
4. organizzare la fase di versamento dei documenti dagli uffici all’Archivio
generale, insieme con gli strumenti di corredo, prevista dal DPR 445 /2000,
art. 67, e predisporre l’elenco dei fascicoli e delle serie ricevute
5. curare e garantire la conservazione dell’archivio nella fase di deposito
6. predisporre il piano di conservazione dei documenti, prescritto dal DPR
445/2000, art. 68
7. effettuare la selezione periodica dei documenti e procedere allo scarto o al
trasferimento nella separata sezione d’archivio del materiale destinato alla
conservazione permanente
8. stabilire i livelli di accesso ai documenti archivistici e regolamentare le
forme di consultazione interna ed esterna dell’archivio, nel rispetto della
normativa sulla tutela della riservatezza dei dati personali
4 a) Predisporre un MANUALE SNELLO con allegati specifici
Il manuale «descrive il sistema di gestione e di conservazione dei documenti e
fornisce le istruzioni per il corretto funzionamento del servizio». Conviene
predisporre un nucleo centrale del manuale che sia essenziale, snello e
tendenzialmente stabile. Esso deve indicare le regole fondamentali che regolano
il sistema, demandando agli allegati le normazioni soggette a modifiche più
frequenti.
Gli allegati devono comprendere:
1. individuazione formale delle Aree Organizzative Omogenee (in genere il
comune si connota come unica Area Organizzativa Omogenea, anche se gli uffici
sono molteplici e insediati in modo diffuso sul territorio)
2. decreto di nomina del responsabile del sistema archivistico
3. organigramma del Comune (individuazione delle UOR) > prontuario di
smistamento
4. elenco dei documenti non soggetti a protocollazione
5. piano di classificazione (titolario), che indica anche le forme di
aggregazione dei documenti in repertori e dei fascicoli in serie
6. indici (sistematico e alfabetico) del piano di classificazione
7. piano di conservazione
8. massimario di conservazione
9. prontuario di selezione
10. descrizione del software di gestione
11. livelli e modalità di accesso ai documenti
12. regolamenti specifici
13. modulistica in uso per il servizio archivistico
4 b) Organizzare il sistema di GESTIONE dei documenti e dei flussi documentali
In via preliminare ciascun Comune deve scegliere la filosofia generale del
sistema in rapporto alle proprie dimensioni ed esigenze. Può scegliere tra le
seguenti ipotesi:
1. sistema unico e totalmente centralizzato, nel quale resta comunque a carico
dell’Unità Organizzativa Responsabile la costituzione e la conservazione dei
fascicoli e delle serie correnti (indicato per Comuni di piccole dimensioni con
uffici dislocati in unica sede)
2. sistema unico, organizzato però con più postazioni di registratura (comunque
regolamentate), necessariamente supportato da un software efficiente, nel quale
si lascia a carico dell’Unità Organizzativa Responsabile la costituzione dei
fascicoli e delle serie correnti (più indicato per Comuni di medio-grandi
dimensioni e con più uffici dislocati sul territorio)
Conviene descrivere le operazioni e le procedure archivistiche, i relativi
strumenti, i responsabili.
I primi due elementi possono essere descritti in modo uguale per tutti i
Comuni, il terzo cambia in rapporto alle scelte specifiche di ciascun Comune.
Vale la pena di ribadire procedure e strumenti, per la loro spiccata
scientificità, devono essere regolamentati e predisposti dall’Archivio
generale, seguendo direttive condivise a livello nazionale.
La registrazione a protocollo, obbligatoria ai sensi del DPR 445/2000, art. 53,
ha funzione di certificare l’esistenza di un documento in un determinato
archivio e di provarne la data archivistica, che è quella da cui partono gli
effetti giuridici, di cui alla legge 241/1990. Anche in ambiente digitale la
registrazione a protocollo con conseguente assegnazione di numero di
protocollo, è essenziale per l’esistenza stessa del documento e per la sua
identificazione univoca ed è obbligatoria per legge. Un allegato al manuale
deve elencare i documenti non soggetti a protocollazione: è pacifico, secondo
le indicazioni dell’art. 53, comma 5, non protocollare le gazzette ufficiali, i
bollettini ufficiali della pubblica amministrazione, i materiali statistici, i
giornali, i libri, le riviste, i materiali pubblicitari, gli inviti a
manifestazioni; qualche perplessità può suscitare l’indicazione, presente nel
citato articolo, degli “atti preparatori interni”, in quanto, se questi ultimi
sono elementi essenziali e necessari per la conduzione dell’affare
amministrativo, devono essere protocollati, a tutela dell’utente e anche del
funzionario. Resta inteso, in accordo con il dettato normativo, che tutti
documenti informatici vanno protocollati, perché solo con questa operazione
entrano nella memoria del sistema. A questa funzione giuridico-probatoria si
abbina anche una funzione gestionale, perché alla registrazione a protocollo si
possono ricondurre tutte le informazioni necessarie per seguire l’iter del
documento. La registrazione si avvale come strumento del registro di
protocollo, concetto non solo fisico ma soprattutto giuridico, specie in
ambiente digitale, in quanto “pubblico registro” (con tutte le implicazioni di
tale definizione). Gli elementi che la legge (DPR 445/2000, art. 53) prescrive
come obbligatori per la registrazione a protocollo di un documento sono: il
numero di protocollo; la data archivistica; il mittente o destinatario;
l’oggetto, criticamente vagliato; il numero di protocollo del documento
ricevuto, se presente; l’impronta del documento informatico. La legge non cita
esplicitamente gli allegati, ma sottintende – rifacendosi ad una prassi
burocratica ormai consolidata – che bisogna registrare pure il loro numero e la
loro descrizione analitica: l’allegato, infatti, è parte costitutiva del
documento stesso.
La classificazione dei documenti, che serve a realizzare una corretta
organizzazione dei documenti nell’archivio, è obbligatoria per legge e si
avvale del piano di classificazione (titolario), cioè di quello che si suole
definire «sistema precostituito di partizioni astratte gerarchicamente
ordinate, individuato sulla base dell’analisi delle funzioni dell’ente, al
quale deve ricondursi la molteplicità dei documenti prodotti». Si tratta di
strumento astratto, generale (ma non generico) e omnicomprensivo, che, essendo
ricavato dalle funzioni, può essere condiviso da tutti i Comuni. Il titolario,
essendo legato alle funzioni del Comune, va rivisto ogni volta che esse
cambino. Il Gruppo ha elaborato un piano di classificazione aggiornato con
riferimento alle funzioni esercitate ora dai Comuni.
La costituzione dei fascicoli, delle serie e dei repertori è funzione
strategica della gestione archivistica, riconosciuta e ribadita come
obbligatoria dal DPR 445/2000. Il manuale di gestione deve indicare quali serie
e quali repertori sono costituiti: è evidente che essi esistono comunque,
indipendentemente dall’incremento annuale della mole documentaria: nel
titolario elaborato dal Gruppo sono indicati pure i repertori e le serie da
costituire. Il numero e la natura dei fascicoli, invece, essendo legati allo
specifico locale, devono essere registrati in modo ordinato nel repertorio dei
fascicoli.
L’indicizzazione normalizzata, che non è nominata dalla normativa vigente, è
però operazione essenziale in ambiente digitale per poter riconnettere
documenti di uguale provenienza attraverso l’indice normalizzato dei nomi e
degli autori, dei toponimi e degli affari effettuata tramite apposite liste di
autorità.
4 c) Stabilire i REQUISITI DI SICUREZZA informatica del sistema
Il manuale deve specificare alcune procedure in grado di conferire al sistema
di gestione informatica dei documenti i requisiti di sicurezza, richiesti dalla
normativa per garantire una registrazione permanente dei flussi, in
particolare:
3. procedure di annullamento o modifica di una registrazione (art. 54)
4. sistemi anti-intrusione da parte di persone non autorizzate (art. 60)
5. predisposizione di un piano per le registrazioni di emergenza (art. 63)
6. modalità di aggiornamento del sistema per garantire il mantenimento, il
recupero e la riutilizzazione delle informazioni acquisite (art. 70)
Si tenga presente che alcune di tali procedure comportano impegni finanziari,
che vanno programmati annualmente, e l’utilizzo di risorse umane, che vanno
opportunamente coinvolte in accordo, ad esempio, con l’area del Comune che si
occupa di organizzazione e con quella preposta ai sistemi informatici.
4 d) Stabilire tempi e modi del VERSAMENTO dei documenti, organizzati in
fascicoli, serie e repertori, dagli uffici competenti all’archivio di deposito
Le soluzioni possono variare, anche notevolmente, da Comune a Comune, in
concomitanza con le situazioni locali: è però opportuno ribadire che le
pratiche esaurite devono essere concentrate in un’unica sede, da interpretare
non solo come struttura fisica, ma anche come servizio organizzato e
organizzante.
Insistere che il versamento deve conferire materiale organizz......