ORDINE DI RIMOZIONE DI RIFIUTI ABBANDONATI



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CONCESSIONE EDILIZIA: LIMITI ALLA DISCREZIONALITA’ SUGLI ONERI



































































































CONSIGLIO DI STATO, SEZ CONSIGLIO DI STATO, SEZ. V - sentenza 8 marzo 2005 n. 935 - Pres. Iannotta, Est. Marchitiello - Comune di Campi Bisenzio (Avv. Falorni) c. Galileo Avionica, S.p.A. (Avv. Padoa) - (conferma T.A.R. Toscana, Sez. II, 22 marzo 2002, n. 619). FATTO La Società Finmeccanica – Unità Officine Galileo, S.p.A., ha impugnato al T.A.R. della Toscana l’ordinanza del 2.4.1999, n. 166, con la quale il Sindaco del Comune di Campi Bisenzio ha intimato alla ricorrente, richiamandosi all’art. 14 del D.Lgs 5.2.1997, n. 22, di provvedere entro 20 giorni alla rimozione di rifiuti abbandonati su area antistante lo stabilimento di sua proprietà. La Società ricorrente (oggi Galileo Avionica, S.p.A.) ha impugnato anche il provvedimento sindacale del 21.4.199, n. 189, di proroga del termine per adempiere all’ordine intimato con la ordinanza n. 166. Il Comune di Campi Bisenzio si è costituito in primo grado opponendosi all’accoglimento del ricorso. Il T.A.R. della Toscana, II Sezione, con la sentenza del 22.3.2002, n. 619, ha accolto il ricorso annullando gli atti impugnati. Il Comune di Campi Bisenzio appella la sentenza deducendone la erroneità e domandandone la riforma. La Galileo Avionica resiste all’appello chiedendo la conferma della sentenza appellata. All’udienza del 19.10.2004, il ricorso in appello è stato ritenuto per la decisione. DIRITTO 1.- Il Comune di Campi Bisenzio propone appello avverso la sentenza del 22.3.2002, n. 619, con la quale la II Sezione del T.A.R. della Toscana ha accolto il ricorso della Soc. Finmeccanica, S.p.A. – Unità Officine Galileo (oggi Galileo Avionica S.p.A.), e ha annullato la ordinanza sindacale del 2.4.1999, n. 166. Con l’ordinanza sindacale impugnata in primo grado, il Comune di Campi Bisenzio ha intimato alla società appellata di rimuovere entro il termine perentorio di venti giorni (successivamente prorogato con altro provvedimento sindacale) i rifiuti abbandonati su area antistante lo stabilimento di proprietà della stessa Soc. Finmeccanica. Su tale area e su altro terreno contiguo di proprietà comunale, infatti, sconosciuti hanno riversato nottetempo rifiuti pericolosi. Il Sindaco ha ritenuto l’applicabilità nella specie dell’art. 14, secondo comma, del D.Lgs. n. 22 del 1997. Per tale disposizione, come è noto, il proprietario, il titolare di diritti reali o personali di godimento di un’area è tenuto, in caso di abbandono incontrollato di rifiuti sull’area stessa, alla rimozione, all’avvio a recupero o alla smaltimento dei rifiuti in solido con l’autore dell’abbandono, sempre che della violazione del divieto di abbandono possa essere ritenuto responsabile a titolo di dolo o di colpa. La rimozione dei rifiuti abbandonati è disposta con ordinanza sindacale che indica le operazioni a tal fine necessarie ed il termine entro cui provvedere. Decorso tale termine il Comune procede all’esecuzione in danno dei soggetti obbligati ed al recupero delle somme anticipate. Il Sindaco di Campi Bisenzio ha affermato la responsabilità della Società appellata sul rilievo che questa, per la particolare natura della sua attività produttiva, consistente nella produzione di apparecchiature di ottica elettronica per armamenti, ha in atto un particolare sistema di sorveglianza ("è presidiato giorno e notte e dotato anche di telecamere per la vigilanza all’esterno"). Secondo il Comune, pertanto, l’abbandono di rifiuti sulla predetta area sarebbe stata da ascrivere alla omissione della dovuta vigilanza con la conseguente configurazione del comportamento colposo indicato dal citato art. 14 del D.Lgs. n. 22 del 1997 come presupposto della responsabilità solidale del proprietario o del titolare di altro diritto reale o personale di godimento con l’autore dell’abbandono. Il T.A.R. ha annullato l’ordinanza, escludendo che nella fattispecie potesse configurarsi il presupposto della colpa necessario per addossare alla soc. Finmeccanica l’obbligo di bonificare il fondo. 2.- L’appello del Comune di Campi Bisenzio da respingere. Con un primo rilievo, il Comune appellante oppone alla pronuncia del T.A.R. la esistenza di un principio generale, desumibile dagli artt. 2051 e 2053 c.c., per il quale graverebbe sul proprietario di un immobile, o del soggetto che lo ha in custodia, un generale onere di vigilanza "in quanto responsabile dello stato di conservazione dell’immobile stesso e dei danni che derivano dalla sua omessa custodia, salvo che non provi che i danni medesimi siano dovuti a caso fortuito". Il rilievo è inconferente. L’art. 2051 c.c. ("responsabilità per danno cagionato da cose in custodia"), su cui si sofferma il Comune appellante (l’altra disposizione relativa alla "rovina di edificio", di cui all’art. 2053 c.c., è stata solo citata), non è affatto espressione di un principio di carattere generale dell’ordinamento né da essa può inferirsi siffatto principio di generale applicazione. Al contrario, si tratta di un’eccezione, di uno specifico caso di responsabilità aggravata in cui l’evento dannoso è posto a carico di chi ha in custodia la cosa, che deroga in favore del danneggiato (in ragione della difficoltà di stabilire come sia stato causato il danno) al principio generale per il quale spetta al danneggiato provare oltre al danno e al rapporto di causalità anche l’elemento soggettivo del dolo o della colpa del soggetto che il danno ha provocato, salvo la prova del caso fortuito ovvero del fatto del terzo o dello stesso danneggiato. Il fatto all’origine della presente controversia, invece, configura una figura specifica di atto illecito, punito dall’ordinamento con sanzioni amministrative in quanto viola una norma di tutela ambientale in danno della collettività, che ripone la responsabilità del proprietario o del conduttore di un’area per il danno causato all’ambiente dall’abbandono incontrollato di rifiuti proprio sull’elemento soggettivo del dolo o della colpa. Si rivela incongruo anche l’altro argomento prospettato dal Comune appellante secondo cui la società appellata, per il dovere di vigilanza gravante su di essa in quanto stabilimento con attività diretta alla produzione di componenti di armi, avrebbe dovuto avvedersi dell’abbandono abusivo dei rifiuti sull’area di sua proprietà. L’abbandono dei rifiuti, secondo il Comune di Campi Bisenzio, sarebbe stato reso possibile dalla violazione delle misure di sorveglianza intese a salvaguardare la sicurezza dello stabilimento. La tesi in esame parte da un erroneo presupposto in fatto e giunge a conclusioni errate nell’inquadramento giuridico della fattispecie. Le misure di vigilanza adottate dalla società appellata per uniformarsi al decreto del Prefetto di Firenze del 25.9.1998, di autorizzazione alla produzione di armamenti emanato ai sensi dell’art. 28 del T.U.L.P.S., r.d. 18 giugno 1931 n. 773, sono costituite soltanto da "impianti anti intrusione", cioè, per quanto qui interessa, da una recinzione sormontata da filo spinato, illuminata di notte e vigilata con telecamere e da altre telecamere che esplorano gli spazi tra il muro di recinzione e gli edifici costituenti l’opificio. Si tratta, quindi, come correttamente è stato evidenziato dal T.A.R., di misure funzionali ad impedire l’accesso di intrusi nello stabilimento e non a vigilare anche sui terreni contigui, La circostanza che tali misure non consentano di vigilare sulla strada e sui terreni antistanti, anche se di proprietà della società appellata (con alcuni pozzi ed altre pertinenze dello stabilimento) elimina in radice l’ipotesi di una colpa fondata sull’omissione della dovuta sorveglianza imposta alla società appellata dallo speciale regime autorizzatorio che la concerne. L’accertamento della colpa e del conseguente addebito alla società appellata dell’obbligo di bonifica dell’area sarebbe dovuto essere compiuto, pertanto, alla stregua dei parametri comuni, ordinariamente impiegati per accertare la responsabilità per colpa ex art. 14, comma secondo, del D.Lgs. n. 22 del 1997. Si tratta, come appare chiaro ad ogni tentativo di analisi tendente a puntualizzarne la definizione, di un concetto non agevolmente configurabile. In ogni caso, il dovere di diligenza, che fa carico al Titolare del fondo,non può arrivare al punto di richiedere una costante vigilanza, da esercitarsi giorno e notte, per impedire ad estranei di invadere l’area e, per quanto riguarda la fattispecie regolata dall’art. 14 citato, di abbandonarvi dei rifiuti. La richiesta di un impegno di tale entità travalicherebbe oltremodo gli ordinari canoni della diligenza media (o del buon padre di famiglia) che è alla base della nozione di colpa, quando questa è indicata in modo generico, come nella specie, senza ulteriori specificazioni. In tale quadro, le modalità con le quali si è verificato l’abbandono di rifiuti nella fattispecie in esame sono state tali da escludere del tutto la configurabilità di un comportamento colposo addebitabile alla società appellata. Come emerge dagli atti depositati nel corso del giudizio di primo grado, l’area su cui sono stati abbandonati i rifiuti è un’area di campagna separata da una strada dall’area perimetrale immediatamente contigua alla recinzione dello stabilimento e i rifiuti sono stati abbandonati durante le ore notturne, dopo avere forzato cancello che bloccava l’accesso alla strada e quindi al luogo in cui i rifiuti sono stati versati (secondo quanto denunciato dalla società appellata alle forze dell’ordine). La tesi del Comune, in definitiva, non ha alcun fondamento. Le ulteriori deduzioni dell’ente appellante, contenute nella memoria datata 7.10.2004, non valgono a modificare le conclusioni alle quali è pervenuta la Sezione. Al riguardo, si rileva, innanzitutto, che alcuni argomenti, quelli relativi alle distanze del luogo, in cui sono stati versati i rifiuti, dallo stabilimento, alla esistenza sull’area interessata di pozzi facenti parte dell’apparato industriale dello stabilimento, alla circostanza (tra l’altro non suffragata da alcun elemento probatorio) che sarebbero transitati sull’area interessata ben quattro automezzi, sono irrilevanti e non apportano alcun elemento di supporto alle tesi già esposte dall’ente appellante. Per l’altro argomento, secondo cui l’art. 14 del D.Lgs. n. 22 del 1997 dovrebbe interpretarsi alla stregua dei principi comunitari di tal che quanto al dovere di vigilanza opererebbe un’inversione dell’onere della prova e spetterebbe, quindi, al proprietario provare il caso fortuito, si richiamano le considerazioni già svolte a proposito del richiamo alla responsabilità ex art. 2051 c.c. Ciò non senza sottolineare come il richiamo al caso fortuito come discriminante per un comportamento altrui costituisce un vero non senso sotto il profilo logico ancor prima del profilo giuridico. L’appello del Comune di Campi Bisanzio, in conclusione, va respinto. Le spese del secondo grado del giudizio sussistendo giusti motivi possono compensarsi fra le parti costituite. P.Q.M. Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Quinta Sezione, respinge l’appello in epigrafe. Compensa le spese del secondo grado del giudizio Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità Amministrativa. Così deciso, in Roma,in Camera di Consiglio, il 19.10.2004, con l'intervento dei signori: Raffaele Iannotta Presidente Raffaele Carboni Consigliere Chiarenza Millemaggi Cogliani Consigliere Paolo Buonvino Consigliere Claudio Marchitiello Consigliere estensore L'ESTENSORE               IL PRESIDENTE Clau......