PARTECIPAZIONE AL PROCEDIMENTO DELLE ASSOCIAZIONI AMBIENTALISTE



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LOMBARDIA/NUOVA LEGGE PER IL GOVERNO DEL TERRITORIO



































































































CONSIGLIO DI STATO, SEZ CONSIGLIO DI STATO, SEZ. IV – sentenza 9 novembre 2004 n. 7246 - Pres. Riccio, Est. Mollica - Associazione WWF Italia (Avv.ti Pisaneschi e Coen) c. Comune di Campo nell'Elba (Avv. Bellotti), Castellano ed altri (Avv. Gracili) - (annulla in parte T.A.R. Toscana, Sez. I, 9 giugno 2003 n. 2307). FATTO Con ricorsi al T.A.R. per la Toscana, l'Associazione italiana per il World Wide Found for nature (WWF) Onlus ha impugnato gli atti relativi all'approvazione di un piano per l'edilizia economica popolare in Campo nell'Elba, nonché i provvedimenti di assegnazione in proprietà delle aree incluse nel p.e.e.p. alle cooperative assegnatarie. Il Tribunale amministrativo regionale adito, riuniti i ricorsi, li ha respinti. Avverso la pronuncia di primo grado propone appello la detta Associazione, chiedendone l'annullamento sulla base dei seguenti motivi di censura: 1. Violazione e falsa applicazione degli atti 39 e 40 L. reg. Toscana n. 5/1995. Eccesso di potere per carenza di motivazione, illogicità e contraddittorietà. 2. Violazione e falsa applicazione della legge n. 394 del 1991, in particolare artt. 1, 6, 11, 12, 13 e 32. Violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 4 e allegato A, D.P.R. 22.7.1996, recante "Istituzione dell'Ente Parco nazionale dell'arcipelago Toscano". Violazione degli artt. 9 e 32 Cost.. Eccesso di potere per illogicità manifesta e contraddittorietà. Sviamento di potere. Illegittimità costituzionale. 3. Violazione e falsa applicazione dell'art. 146 D. Lgs. n. 490 del 1999. Violazione e falsa applicazione degli artt. 9 e 32 Cost.. Sviamento di potere. 4. Violazione e falsa applicazione degli artt. 39 e 40 L. reg. Toscana n. 5/1995. Violazione e falsa applicazione degli artt. 1,3 e 5 L. reg. Toscana n. 64/95. Eccesso di potere per illogicità manifesta e contraddittorietà. Sviamento di potere. 5. Violazione e falsa applicazione degli artt. 13, 18 L. n. 349/86, e 17 comma 46, L. n. 127/97. 6. Il WWF ripropone altresì i motivi di ricorso sollevati in primo grado e dichiarati inammissibili dal Tribunale amministrativo regionale: 6. Violazione e falsa applicazione degli artt. 42, secondo comma, lett. b) e 43, secondo comma, D. Lgs. n. 267/00. Violazione dell'art. 97 Cost.. 7. Violazione e falsa applicazione dell'art. 290 R.D. n. 148/1915 ora trasfuso nell'art. 78 D.Lgs. n. 267/00. Violazione dell'art. 97 Cost.. 8. Violazione e falsa applicazione degli artt. 39 e 40 L. reg. Toscana n. 5/1995. Violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 3 e 5 L. reg. Toscana n. 64/1995. Eccesso di potere per illogicità manifesta e contraddittorietà. Sviamento di potere. 9. Violazione e falsa applicazione dell'art. 39 L. reg. Toscana n. 5/1995 e dell'art. 3 L. n. 167/62. Eccesso di potere per illogicità manifesta e contraddittorietà. Sviamento di potere. 10. Violazione e falsa applicazione dell'art. 1 L. n. 167/62. Sviamento di potere. 11. Violazione e falsa applicazione dell'art. 5 L. n. 167/62, dell'art. 16 L. n. 865/71 (ora artt. 37 - 40 D. Lgs. n. 327/2001) e dell'art. 42 L. n. 2359/1865 - ora art. 32 D. Lgs. n. 327/2001. Sviamento di potere. 12. Violazione e falsa applicazione dell'art. 40 L. reg. Toscana n. 5/1995. Violazione e falsa applicazione dell'art. 3 L. n. 241/1990. Eccesso di potere per carenza di motivazione, illogicità e contraddittorietà. 13. Violazione e falsa applicazione degli artt. 78 D.Lgs. n. 267/00 e 290 R.D. n. 148/1915. Violazione dell'art. 97 Cost.. 14. Eccesso di potere per contraddittorietà e illogicità manifesta. Sviamento di potere. Ingiustizia manifesta. Resistono al gravame il Comune di Campo nell'Elba, le Cooperative edilizie indicate in epigrafe e Castellano Paolo, assegnatario di area; viene eccepita la inammissibilità c/o improcedibilità del ricorso in appello in ragione della asserita inammissibilità del ricorso di primo grado n. 2008/02 per mancata proposizione dei motivi aggiunti e mancata notifica del ricorso principale n. 727/02 alle Cooperative controinteressate, nonché per omessa proposizione di vizi propri degli atti impugnati; vengono altresì eccepiti ulteriori profili di inammissibilità in ragione di un preteso difetto di legittimazione attiva in capo al WWF. Nel merito, i resistenti sostengono, con diffuse memorie difensive, l'infondatezza dei motivi di ricorso e chiedono, in conclusione, il rigetto dell'impugnativa. Alla pubblica udienza del 8 giugno 2004 la causa è stata ritenuta in decisione. DIRITTO 1. Come enunciato in narrativa, la Associazione italiana per il World Wide Found for nature (WWF) Onlus impugna la sentenza n. 2307/2003, con cui il Tribunale amministrativo regionale per la Toscana ha respinto i ricorsi (riuniti) dalla medesima proposti avverso gli atti relativi alla approvazione di un piano per l'edilizia economica e popolare in Campo nell'Elba, nonché avverso i provvedimenti di assegnazione in proprietà delle aree incluse nel p.e.e.p. agli assegnatari. 2. Preliminare all'esame delle censure dedotte appare la definizione della questione relativa alla legittimazione della detta Associazione a proporre ricorso giurisdizionale, già sollevata dagli odierni appellati in primo grado, e riproposta in questa sede. La giurisprudenza di questo Consiglio si è attestata già da tempo nel riconoscere la legittimazione di siffatte Associazioni a far valere in giudizio interessi diffusi in materia lato sensu ambientale, sulla scorta o del concreto collegamento con un dato territorio, tale da rendere "localizzabile" l'interesse esponenziale (Ad. Plen. 19 ottobre 1979, n. 24), ovvero di situazioni soggettive riconosciute normativamente nell'ambito di procedimenti amministrativi (VI Sez., 16 maggio 1983, n. 353). In tale contesto, il combinato disposto degli artt. 13 e 18 della legge 8 luglio 1986, n. 349 (che conferisce la detta legittimazione ad agire nella materia ambientale alle associazioni ambientalistiche riconosciute con decreto del Ministro dell'ambiente), deve essere inteso come attributivo di una legittimazione eccezionale - in quanto essa, oltre a prescindere dai precitati criteri individuati dalla giurisprudenza, deroga all'ordinario processo di giuridicizzazione degli interessi di fatto in interessi legittimi - che va peraltro delimitata in relazione alla qualificazione dell'interesse sostanziale fornita dalle norme di legge (cfr., in termini, IV Sez., 28 febbraio 1992, n. 223). In altri termini, l'interesse sostanziale in materia ambientale si radica in capo alle associazioni ambientalistiche riconosciute - determinando la legittimazione ad agire - nella misura in cui l'interesse ambientale assume rilevanza giuridica in forza della previsione normativa; e poiché il detto interesse viene identificato da un particolare tipo di norme aventi valenza organizzativa (istituzione del Ministero dell'ambiente), l'interesse all'ambiente assume qualificazione normativa con riferimento e nei limiti tracciati positivamente dalla legge n. 349, ovvero da altre fonti legislative intese a identificare beni ambientali in senso giuridico: a tale estensione oggettiva dell'interesse va necessariamente rapportata la sua titolarità - cioè la legittimazione ad agire - in capo alle associazioni ambientalistiche (IV Sez., n. 223 del 1992, cit., nonché 12 marzo 2001, n. 1384, e 11 luglio 2001, n. 3878, e, da ultimo, 16 dicembre 2003, n. 8234; V Sez., 10 marzo 1998, n. 278; per una nozione "allargata" di ambiente, con correlato ampliamento dell'ambito di legittimazione, cfr. IV Sez., 9 ottobre 2002, n. 5365). Occorre, in ogni caso, che il provvedimento che si intende impugnare leda in modo diretto e immediato l'interesse all'ambiente (in termini, da ultimo, IV Sez. n. 8234 del 2003, cit.), in ragione della"eccezionalità" della legittimazione riconosciuta alle associazioni medesime. Dalla rilevata stretta correlazione tra estensione oggettiva dell'interesse all'ambiente ed ambito di legittimazione discendono altresì i limiti di proponibilità delle censure; non è quindi configurabile la proposizione di motivi aventi una diretta valenza urbanistico-edilizia, e che solo in via strumentale - e cioè, per effetto del conseguito annullamento - ed indiretta, e non in ragione della violazione dell'assetto normativo di tutela dell'ambiente, possano determinare un effetto utile (anche) ai fini della tutela dei valori ambientali. In altri termini, i profili di gravame devono essere attinenti alla sfera di interesse (ambientale) dell'associazione ricorrente; come tali, essi devono essere intesi al conseguimento di una utilità "direttamente rapportata" alla posizione legittimante. Una volta localizzato e definito l'intervento, l'interesse alla tutela ambientale persiste in ordine a modalità di realizzazione che incidano direttamente sulla qualità ambientale e quindi, in primis, in ordine al rispetto della normativa e delle regole poste a tutela dell'ambiente (cfr., su tale punto, ancora, IV Sez., n. 8234 del 2003, cit.). Va osservato, da ultimo, che la tesi favorevole all'ammissibilità di motivi non attinenti all'interesse sostanziale fatto valere, in ragione della utilità "strumentale" della rimozione del provvedimento lesivo (cfr. IV Sez., 13 marzo 1991, n. 181), pur supportata da argomentazioni di innegabile rilievo, si scontra con la riferita "eccezionalità" della attribuzione normativa della legittimazione alle associazioni ambientalistiche, determinando una estensione di tutela in rapporto a qualsiasi intervento urbanistico o edilizio astrattamente idoneo a compromettere l'ambiente circostante, e ciò pur in presenza di articolate qualificazioni normative degli interessi oggettivamente considerabili come ambientali. 3. Dalle considerazioni esposte discende la inammissibilità dei motivi di appello rubricati ai numeri da 6 a 14 - già dichiarati inammissibili in primo grado e riproposti in questa sede - in quanto attinenti: - a profili concernenti la mancata osservanza della normativa in ordine all'espletamento del mandato consiliare o relativo all'obbligo di astensione (motivi nn. 6,7 e 13). - alla adozione del piano strutturale di cui all'art. 24 L. reg. Toscana n. 5 del 1995 (motivo n. 8; cfr., anche, punto 4.4., infra). - al dimensionamento ed al contrasto della localizzazione del p.e.e.p. con la legislazione sull'edilizia residenziale pubblica (motivo n. 9); - alla omessa indicazione delle opere dei servizi complementari (motivo n. 10). - alla determinazione dell'indennità di espropriazione (motivo n. 11). - alla violazione della normativa regionale toscana relativa alle modifiche urbanistiche di minima entità (motivo n. 12). - al perseguimento di finalità non inerenti alla legislazione di edilizia economica e popolare (motivo n. 14), e del tutto estranee alla materia ambientale. 4. Vanno quindi esaminati i restanti motivi di censura, ritenuti ammissibili in ragione di quanto esposto al punto 2) della presente decisione. 4.1. - Col primo motivo l'appellante Associazione si duole della omessa motivazione in ordine al rigetto delle osservazioni dalla medesima presentate. Correttamente il primo giudice evidenzia la natura di mera collaborazione dello strumento partecipativo di cui trattasi, e la non necessarietà di analitica e specifica confutazione delle osservazioni stesse, richiamando il consolidato orientamento giurisprudenziale sulla sufficienza del riferimento al contrasto con gli interessi e le considerazioni poste a base del piano nel quadro della avvenuta considerazione dell'apporto collaborativo. Ciò non senza rilevare che, nella specie, vengono forniti adeguati chiarimenti, seppure con la sinteticità che necessariamente caratterizza tale fase procedimentale, in ordine ai punti fondamentali, anche globalmente considerati, oggetto di osservazioni (interferenza con l'area del parco, interessamento di aree agricole, asserito contrasto col piano territoriale paesaggistico della provincia di Livorno, profili inerenti la deperimetrazione); altra questione è se tali "risposte" siano ritenute soddisfacenti dal WWF: ma, in presenza della rilevata avvenuta considerazione delle osservazioni presentate e della seppure sintetica risposta globale in ordine agli oggetti più qualificanti delle osservazioni medesime, ogni altra considerazione tende a sconfinare in ambito estraneo alla detta fase procedimentale. 4.2. - Parimenti privo di pregio si palesa il profilo di censura di cui al terzo mezzo, in ordine alla omessa valutazione della compatibilità col vincolo paesaggistico gravante sulle aree parzialmente interessate dall'intervento. Ed invero, il decreto legislativo n. 490/99, il cui art. 146 sottopone a vincolo paes......