PARTECIPAZIONE AL PROCEDIMENTO DELLE ASSOCIAZIONI AMBIENTALISTE
LOMBARDIA/NUOVA LEGGE PER IL GOVERNO DEL TERRITORIO
CONSIGLIO DI STATO, SEZ
CONSIGLIO DI STATO, SEZ. IV – sentenza 9 novembre 2004 n.
7246 - Pres.
Riccio, Est. Mollica - Associazione WWF Italia (Avv.ti Pisaneschi e
Coen) c. Comune di Campo nell'Elba (Avv. Bellotti), Castellano ed altri (Avv.
Gracili) - (annulla in parte T.A.R. Toscana, Sez. I, 9 giugno 2003 n. 2307).
FATTO
Con ricorsi al T.A.R. per la Toscana, l'Associazione
italiana per il World Wide Found for nature (WWF) Onlus ha impugnato gli atti
relativi all'approvazione di un piano per l'edilizia economica popolare in
Campo nell'Elba, nonché i provvedimenti di assegnazione in proprietà delle aree
incluse nel p.e.e.p. alle cooperative assegnatarie. Il Tribunale amministrativo
regionale adito, riuniti i ricorsi, li ha respinti.
Avverso la pronuncia di primo grado propone appello la
detta Associazione, chiedendone l'annullamento sulla base dei seguenti motivi
di censura: 1. Violazione e falsa applicazione degli atti 39 e 40 L. reg.
Toscana n. 5/1995. Eccesso di potere per carenza di motivazione, illogicità e
contraddittorietà.
2. Violazione e falsa applicazione della legge n. 394 del
1991, in particolare artt. 1, 6, 11, 12, 13 e 32. Violazione e falsa
applicazione degli artt. 1, 4 e allegato A, D.P.R. 22.7.1996, recante
"Istituzione dell'Ente Parco nazionale dell'arcipelago Toscano".
Violazione degli artt. 9 e 32 Cost.. Eccesso di potere per illogicità manifesta
e contraddittorietà. Sviamento di potere. Illegittimità costituzionale.
3. Violazione e falsa applicazione dell'art. 146 D. Lgs.
n. 490 del 1999. Violazione e falsa applicazione degli artt. 9 e 32 Cost..
Sviamento di potere.
4. Violazione e falsa applicazione degli artt. 39 e 40 L.
reg. Toscana n. 5/1995. Violazione e falsa applicazione degli artt. 1,3 e 5 L.
reg. Toscana n. 64/95. Eccesso di potere per illogicità manifesta e
contraddittorietà. Sviamento di potere.
5. Violazione e falsa applicazione degli artt. 13, 18 L.
n. 349/86, e 17 comma 46, L. n. 127/97.
6. Il WWF ripropone altresì i motivi di ricorso sollevati
in primo grado e dichiarati inammissibili dal Tribunale amministrativo
regionale: 6. Violazione e falsa applicazione degli artt. 42, secondo comma,
lett. b) e 43, secondo comma, D. Lgs. n. 267/00. Violazione dell'art. 97 Cost..
7. Violazione e falsa applicazione dell'art. 290 R.D. n.
148/1915 ora trasfuso nell'art. 78 D.Lgs. n. 267/00. Violazione dell'art. 97
Cost..
8. Violazione e falsa applicazione degli artt. 39 e 40 L.
reg. Toscana n. 5/1995. Violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 3 e 5 L.
reg. Toscana n. 64/1995. Eccesso di potere per illogicità manifesta e
contraddittorietà. Sviamento di potere.
9. Violazione e falsa applicazione dell'art. 39 L. reg.
Toscana n. 5/1995 e dell'art. 3 L. n. 167/62.
Eccesso di potere per illogicità manifesta e
contraddittorietà. Sviamento di potere.
10. Violazione e falsa applicazione dell'art. 1 L. n.
167/62. Sviamento di potere.
11. Violazione e falsa applicazione dell'art. 5 L. n.
167/62, dell'art. 16 L. n. 865/71 (ora artt. 37 - 40 D. Lgs. n. 327/2001) e
dell'art. 42 L. n. 2359/1865 - ora art. 32 D. Lgs. n. 327/2001. Sviamento di
potere.
12. Violazione e falsa applicazione dell'art. 40 L. reg.
Toscana n. 5/1995. Violazione e falsa applicazione dell'art. 3 L. n. 241/1990.
Eccesso di potere per carenza di motivazione, illogicità e contraddittorietà.
13. Violazione e falsa applicazione degli artt. 78 D.Lgs.
n. 267/00 e 290 R.D. n. 148/1915. Violazione dell'art. 97 Cost..
14. Eccesso di potere per contraddittorietà e illogicità
manifesta. Sviamento di potere. Ingiustizia manifesta.
Resistono al gravame il Comune di Campo nell'Elba, le
Cooperative edilizie indicate in epigrafe e Castellano Paolo, assegnatario di
area; viene eccepita la inammissibilità c/o improcedibilità del ricorso in
appello in ragione della asserita inammissibilità del ricorso di primo grado n.
2008/02 per mancata proposizione dei motivi aggiunti e mancata notifica del
ricorso principale n. 727/02 alle Cooperative controinteressate, nonché per
omessa proposizione di vizi propri degli atti impugnati; vengono altresì
eccepiti ulteriori profili di inammissibilità in ragione di un preteso difetto
di legittimazione attiva in capo al WWF.
Nel merito, i resistenti sostengono, con diffuse memorie
difensive, l'infondatezza dei motivi di ricorso e chiedono, in conclusione, il
rigetto dell'impugnativa.
Alla pubblica udienza del 8 giugno 2004 la causa è stata
ritenuta in decisione.
DIRITTO
1. Come enunciato in narrativa, la Associazione italiana
per il World Wide Found for nature (WWF) Onlus impugna la sentenza n.
2307/2003, con cui il Tribunale amministrativo regionale per la Toscana ha
respinto i ricorsi (riuniti) dalla medesima proposti avverso gli atti relativi
alla approvazione di un piano per l'edilizia economica e popolare in Campo
nell'Elba, nonché avverso i provvedimenti di assegnazione in proprietà delle
aree incluse nel p.e.e.p. agli assegnatari.
2. Preliminare all'esame delle censure dedotte appare la
definizione della questione relativa alla legittimazione della detta
Associazione a proporre ricorso giurisdizionale, già sollevata dagli odierni
appellati in primo grado, e riproposta in questa sede.
La giurisprudenza di questo Consiglio si è attestata già
da tempo nel riconoscere la legittimazione di siffatte Associazioni a far
valere in giudizio interessi diffusi in materia lato sensu ambientale, sulla
scorta o del concreto collegamento con un dato territorio, tale da rendere
"localizzabile" l'interesse esponenziale (Ad. Plen. 19 ottobre 1979,
n. 24), ovvero di situazioni soggettive riconosciute normativamente nell'ambito
di procedimenti amministrativi (VI Sez., 16 maggio 1983, n. 353). In tale
contesto, il combinato disposto degli artt. 13 e 18 della legge 8 luglio 1986,
n. 349 (che conferisce la detta legittimazione ad agire nella materia
ambientale alle associazioni ambientalistiche riconosciute con decreto del Ministro
dell'ambiente), deve essere inteso come attributivo di una legittimazione
eccezionale - in quanto essa, oltre a prescindere dai precitati criteri
individuati dalla giurisprudenza, deroga all'ordinario processo di
giuridicizzazione degli interessi di fatto in interessi legittimi - che va
peraltro delimitata in relazione alla qualificazione dell'interesse sostanziale
fornita dalle norme di legge (cfr., in termini, IV Sez., 28 febbraio 1992, n.
223).
In altri termini, l'interesse sostanziale in materia
ambientale si radica in capo alle associazioni ambientalistiche riconosciute -
determinando la legittimazione ad agire - nella misura in cui l'interesse
ambientale assume rilevanza giuridica in forza della previsione normativa; e
poiché il detto interesse viene identificato da un particolare tipo di norme
aventi valenza organizzativa (istituzione del Ministero dell'ambiente),
l'interesse all'ambiente assume qualificazione normativa con riferimento e nei
limiti tracciati positivamente dalla legge n. 349, ovvero da altre fonti
legislative intese a identificare beni ambientali in senso giuridico: a tale
estensione oggettiva dell'interesse va necessariamente rapportata la sua
titolarità - cioè la legittimazione ad agire - in capo alle associazioni
ambientalistiche (IV Sez., n. 223 del 1992, cit., nonché 12 marzo 2001, n.
1384, e 11 luglio 2001, n. 3878, e, da ultimo, 16 dicembre 2003, n. 8234; V
Sez., 10 marzo 1998, n. 278; per una nozione "allargata" di ambiente,
con correlato ampliamento dell'ambito di legittimazione, cfr. IV Sez., 9
ottobre 2002, n. 5365). Occorre, in ogni caso, che il provvedimento che si
intende impugnare leda in modo diretto e immediato l'interesse all'ambiente (in
termini, da ultimo, IV Sez. n. 8234 del 2003, cit.), in ragione della"eccezionalità"
della legittimazione riconosciuta alle associazioni medesime.
Dalla rilevata stretta correlazione tra estensione
oggettiva dell'interesse all'ambiente ed ambito di legittimazione discendono
altresì i limiti di proponibilità delle censure; non è quindi configurabile la
proposizione di motivi aventi una diretta valenza urbanistico-edilizia, e che
solo in via strumentale - e cioè, per effetto del conseguito annullamento - ed
indiretta, e non in ragione della violazione dell'assetto normativo di tutela
dell'ambiente, possano determinare un effetto utile (anche) ai fini della
tutela dei valori ambientali.
In altri termini, i profili di gravame devono essere
attinenti alla sfera di interesse (ambientale) dell'associazione ricorrente;
come tali, essi devono essere intesi al conseguimento di una utilità
"direttamente rapportata" alla posizione legittimante.
Una volta localizzato e definito l'intervento, l'interesse
alla tutela ambientale persiste in ordine a modalità di realizzazione che
incidano direttamente sulla qualità ambientale e quindi, in primis, in ordine
al rispetto della normativa e delle regole poste a tutela dell'ambiente (cfr.,
su tale punto, ancora, IV Sez., n. 8234 del 2003, cit.).
Va osservato, da ultimo, che la tesi favorevole
all'ammissibilità di motivi non attinenti all'interesse sostanziale fatto
valere, in ragione della utilità "strumentale" della rimozione del
provvedimento lesivo (cfr. IV Sez., 13 marzo 1991, n. 181), pur supportata da
argomentazioni di innegabile rilievo, si scontra con la riferita
"eccezionalità" della attribuzione normativa della legittimazione
alle associazioni ambientalistiche, determinando una estensione di tutela in
rapporto a qualsiasi intervento urbanistico o edilizio astrattamente idoneo a
compromettere l'ambiente circostante, e ciò pur in presenza di articolate
qualificazioni normative degli interessi oggettivamente considerabili come
ambientali.
3. Dalle considerazioni esposte discende la
inammissibilità dei motivi di appello rubricati ai numeri da 6 a 14 - già
dichiarati inammissibili in primo grado e riproposti in questa sede - in quanto
attinenti: - a profili concernenti la mancata osservanza della normativa in
ordine all'espletamento del mandato consiliare o relativo all'obbligo di
astensione (motivi nn. 6,7 e 13).
- alla adozione del piano strutturale di cui all'art. 24
L. reg. Toscana n. 5 del 1995 (motivo n. 8; cfr., anche, punto 4.4., infra).
- al dimensionamento ed al contrasto della localizzazione
del p.e.e.p. con la legislazione sull'edilizia residenziale pubblica (motivo n.
9); - alla omessa indicazione delle opere dei servizi complementari (motivo n.
10).
- alla determinazione dell'indennità di espropriazione
(motivo n. 11).
- alla violazione della normativa regionale toscana
relativa alle modifiche urbanistiche di minima entità (motivo n. 12).
- al perseguimento di finalità non inerenti alla
legislazione di edilizia economica e popolare (motivo n. 14), e del tutto
estranee alla materia ambientale.
4. Vanno quindi esaminati i restanti motivi di censura,
ritenuti ammissibili in ragione di quanto esposto al punto 2) della presente
decisione.
4.1. - Col primo motivo l'appellante Associazione si duole
della omessa motivazione in ordine al rigetto delle osservazioni dalla medesima
presentate.
Correttamente il primo giudice evidenzia la natura di mera
collaborazione dello strumento partecipativo di cui trattasi, e la non
necessarietà di analitica e specifica confutazione delle osservazioni stesse,
richiamando il consolidato orientamento giurisprudenziale sulla sufficienza del
riferimento al contrasto con gli interessi e le considerazioni poste a base del
piano nel quadro della avvenuta considerazione dell'apporto collaborativo. Ciò
non senza rilevare che, nella specie, vengono forniti adeguati chiarimenti, seppure
con la sinteticità che necessariamente caratterizza tale fase procedimentale,
in ordine ai punti fondamentali, anche globalmente considerati, oggetto di
osservazioni (interferenza con l'area del parco, interessamento di aree
agricole, asserito contrasto col piano territoriale paesaggistico della
provincia di Livorno, profili inerenti la deperimetrazione); altra questione è
se tali "risposte" siano ritenute soddisfacenti dal WWF: ma, in
presenza della rilevata avvenuta considerazione delle osservazioni presentate e
della seppure sintetica risposta globale in ordine agli oggetti più
qualificanti delle osservazioni medesime, ogni altra considerazione tende a
sconfinare in ambito estraneo alla detta fase procedimentale.
4.2. - Parimenti privo di pregio si palesa il profilo di
censura di cui al terzo mezzo, in ordine alla omessa valutazione della
compatibilità col vincolo paesaggistico gravante sulle aree parzialmente
interessate dall'intervento. Ed invero, il decreto legislativo n. 490/99, il
cui art. 146 sottopone a vincolo paes......