PREVISIONI STATUTARIE NEL RISPETTO DELLA LEGGE



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REVOCA ASSESSORI: MOTIVAZIONE POLITICA



































































































REPUBBLICA ITALIANA REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO N. 832/05 REG.DEC. - N.6349 REG:RIC. - ANNO 2004 Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Quinta Sezione ha pronunciato la seguente decisione sul ricorso in appello n.6349/2004, proposto dal comune di MiLANO, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dagli avv.ti Carlo Malinconico e Maria Rita Surano, con domicilio eletto presso il primo in Roma, Piazza dei Caprettari n.70; CONTRO I sigg. Alessandro ANTONIAZZI, Emilia BOSSI, Giuliana CARLINO, Emanuele FIANO, Alberto MATTIOLI, Giovanni OCCHI, Basilio RIZZO, Marilena ADAMO, Fabrizio SPIROLAZZI e Valter MOLINARO, rappresentati e difesi dagli avv.ti Ezio Antonini, Vittorio Angiolini, Felice Besostri , Ettore Martinelli e S. Vacirca, con domicilio eletto presso lo studio di quest'ultimo in Roma, via Flamina, n. 195; per la riforma della sentenza TAR Lombardia, sez. III, n.1622 del 6.5.2004, con la quale Š stato accolto il ricorso proposto dai sigg. Alessandro Antoniazzi ed altri. Visto l'atto di appello con i relativi allegati; Visto l'atto di costituzione in giudizio dei sigg. Alessandro Antoniazzi ed altri; Visti gli atti tutti della causa; Alla pubblica udienza dell'11.1.2005, relatore il consigliere Aniello Cerreto ed uditi altresŤ gli avv.ti M.R. Suriano, C. Malinconico, E. Antonini, V. Angiolini e F. Besostri, quest'ultimo difensore presente solo nella fase delle preliminari; Ritenuto e considerato in fatto e in diritto; FATTO Con l'appello in epigrafe, il comune di Milano ha fatto presente che il Consiglio comunale, con il voto favorevole della maggioranza assoluta dei suoi componenti espresso in due votazioni, aveva approvato con la deliberazione n.32 del 9.6.2003 la modifica agli artt. 36 e 43 dello Statuto comunale, ai sensi dell'art. 4, 6ř comma, D. L.vo n. 267/2000; che detta deliberazione, pubblicata nel BUR del 14.7.2003, era entrata in vigore il 14.8.2003; che avverso tale deliberazione proponevano ricorso al TAR Lombardia n.10 consiglieri comunali dell'opposizione nelle persone di Alessandro Antoniazzi ed altri per l'annullamento di essa nella parte in cui riservava alla competenza della Giunta comunale "la determinazione di variazioni o di dismissioni di quote di partecipazioni non determinanti ai fini del controllo delle societ… partecipate"; che il TAR, con la sentenza in epigrafe, accoglieva il ricorso con conseguente annullamento della menzionata delibera contente le modifiche statutarie. Hanno dedotto quanto segue: -IL TAR ha erroneamente respinto l'eccezione di inammissibilit… del ricorso originario per difetto di legittimazione attiva, atteso che i singoli consiglieri comunali sono legittimati ad agire per la tutela dello ius ad ufficium esclusivamente laddove vi sia stata una lesione diretta personale ed attuale delle proprie prerogative; che tale legittimazione pu• ammettersi anche nel caso in cui la lesione possa derivare della compressione delle competenze del consiglio comunale e che quindi operi indirettamente sulla posizione del singolo componente, ma in quest'ultima ipotesi occorre che la lesione delle prorogative dell'ufficio del singolo consigliere discenda dalla lesione dell'ufficio dell'intero Consiglio ab extra e non dal collegio di cui fa parte, dal momento che il contrasto tra il singolo componente e l'organo collegiale non potrebbe che risolversi all'interno dell'organo stesso secondo la normale dialettica maggioranza-opposizione (Cons. di St., sez. V n.358 del 31.1.2001 e n. 2699 del 4.5.2004).; -il TAR ha ignorato l'eccezione di inammissibilit… delle censure che miravano a dimostrare vizi sulla base della relazione di accompagnamento delle modifiche statutarie, ritenendo la non conformit… delle modifiche statutarie alla disciplina legislativa in materia di organi di governo e di funzioni fondamentali non tanto perchŠ tale difformit… sussisteva oggettivamente ma perch‚ nella relazione si era enfatizzato il ruolo delle autonomie locali non tenendo presente che gli statuti (e le relative modifiche) sono atti normativi riguardanti l'organizzazione dell'Ente e le linee fondamentali della sua attivit… ed in quanto fonti di diritto vanno interpretati e sindacati non considerando le opinioni dei loro autori ma per quello che Š il loro valore oggettivo sulla base dei principi interpretativi delle norme giuridiche di cui all'art. 12 delle "preleggi"; -contrariamente a quanto ritenuto dal TAR, vi Š assoluta corrispondenza tra disposizioni di legge e le disposizioni statutarie, essendosi limitato il Consiglio, nell'esercizio dei poteri di all'art. 6, 2ř comma, D. L.vo n.267/2000, a specificare le attribuzioni degli organi comunali, chiarendo il significato di atto fondamentale in ordine all'organizzazione dei pubblici servizi nel rispetto dei principi di cui al T.U. delle leggi sull'ordinamento degli Enti locali, specificazione che Š assegnata espressamente allo Statuto; -contrariamente a quanto ritenuto dal TAR, Š insussistente una riserva di legge in tema di riparto di competenze tra organi comunali, che peraltro sarebbe contrastante con il potere statutario dei Comuni; n‚ pu• sostenersi che la ripartizione delle competenze tra Consiglio e Giunta sia assolutamente rigida in considerazione di quanto previsto dall'art. 114, 2ř comma, Cost.; -non pu• condividersi l'assunto del TAR secondo cui l'art. 42, 2ř comma, lett. e), D. L.Vo n.267/2000 attribuirebbe al Consiglio comunale la competenza su ogni decisione in materia di partecipazione dell'ente locale a societ… di capitali, per essere stata compiuta direttamente dalla legge la definizione della categoria degli atti fondamentali riservati al consiglio comunale; n‚ gioverebbe in contrario il richiamo all'art. 6, 2ř comma, D. L.vo n. 267/2000, atteso che la specificazione consentita allo Statuto sarebbe finalizzata al solo scopo di disciplinare le modalit… di esercizio. In tal modo Š stata completamente travisata la lettera della legge, atteso che l'espressione "partecipazione dell'ente locale a societ… di capitali", che Š di stretta interpretazione, sta ad indicare l'assunzione e la cessione della partecipazione nella societ… di capitali, ma non ogni decisione in materia di partecipazione azionaria del Comune, in adesione a quanto statuito nella sentenza TAR Campania n.1138/98, confermata recentemente in appello da Sez. V n. 2699/2004; -il TAR non ha correttamente inteso le modifiche statutarie, che fanno riferimento alle partecipazioni determinanti o meno ai fini del controllo delle societ…, dovendosi esse interpretare avendo riguardo alle partecipazioni che conferiscono un tale controllo sulla base dell'ordinamento generale ed in particolare dell'art. 2359, 1ř comma, c.c., per cui la cessione di una partecipazione che assicura un'influenza dominante nell'assemblea ordinaria (anche inferiore alla maggioranza) Š operazione determinate ai fini del controllo della societ… e pertanto di competenza del Consiglio comunale; cosŤ come Š di competenza del Consiglio la decisione dell'Ente di acquistare o dismettere la qualit… di socio; inoltre l'attribuzione espressa alla Giunta di competenze in materia di atti di gestione delle partecipazioni azionarie, che non hanno valore determinante ai fini del controllo societario, non esclude il potere di indirizzo e controllo strategico assegnato al Consiglio comunale; -la modifica statutaria Š conforme all'interpretazione della legislazione statale vigente espressa dal TAR Campania con la sentenza n. 1138/98, confermata in appello con la decisione Sez. V. n.2699/2004. Costituitisi in giudizio, i sigg. Alessandro Antoniazzi ed altri hanno richiamato i motivi del ricorso di 1ř grado ed hanno chiesto il rigetto dell'appello. In vista dell'udienza pubblica di discussione del ricorso entrambe le parti hanno presentato memoria conclusiva. L'appellante ha ulteriormente illustrato le doglianze proposte. Gli appellati hanno a loro volta rilevato quanto segue: -nella specie la legittimazione al ricorso dei consiglieri non mette in discussione la volont… collegiale ma il fatto che essa in modo illegittimo lede la posizione e la garanzia dovute ai singoli consiglieri in relazione all'esercizio del proprio ufficio, essendo intervenuta la sottrazione in via permanente di competenze e poteri nei confronti dell'organo cui appartengono; -il TAR ha semplicemente constatato che gli atti impugnati, per il loro tenore e contenuto obiettivamente considerato, di cui gli atti preparatori come la relazione di accompagnamento hanno confermato il significato, hanno modificato lo Statuto comunale in modo non conforme a legge; -la modifica statutaria tende a riservare alla Giunta, con sottrazione all'organo consiliare, le determinazioni circa le partecipazioni del comune in societ… di capitali diverse da quelle che operano nei servizi pubblici locali, anche quando si tratti di assunzione o dismissione totale della partecipazione, essendo la riserva al Consiglio circoscritta alla partecipazione a societ… di capitali per la gestione dei servizi pubblici locali; nonchŠ le decisioni aventi ad oggetto la variazione o dismissione, anche totale, di quote di partecipazione non determinanti ai fini del controllo, di societ… per azioni operanti nel settore dei servizi pubblici locali; -non solo nel campo dei servizi pubblici strettamente inteso, ma anche in quello delle societ… di capitali, la partecipazione del Comune non ha un carattere esclusivamente patrimoniale ma Š funzionale ad un scopo di interesse della collettivit… dei cittadini avente rilievo pubblicistico; -la competenza consiliare stabilita dal comma 2 lett. e) dell'art.42 D.L.vo n. 267/2000 relativa alla partecipazione dell'ente locale a societ… di capitali va interpretata come competenza a s‚ e va riferita non solo ai servizi pubblici locali ma a qualunque tipo di societ… partecipata, dal momento che anche tale partecipazione serve al perseguimento di interessi della collettivit… dei cittadini; -non Š condivisibile un'interpretazione restrittiva del comma 2 lett. e) dell'art.42 D.L.vo n. 267/2000, per la quale la competenza consiliare potrebbe essere riferita solo all'assunzione e non alla variazione o dismissione, da parte del Comune, della partecipazione in societ… di capitali, atteso che la competenza consiliare non concerne solo l'assunzione di quote societarie ma anche decisioni di variazioni e quindi di dismissione che attengano alla partecipazione dell'ente locale a societ… di capitali; nel caso contrario verrebbe meno ogni competenza consiliare di indirizzo e controllo politico amministrativo consentendosi allo statuto comunale di vanificare la competenza del Consiglio sull'assunzione di quote societarie; -la riserva all'organo di indirizzo della decisone su semplici variazioni di quote di partecipazione Š stabilita d'altronde anche nell'ambito dell'organizzazione statale; -la sentenza TAR Campania n. 1138/98 invocata dal Comune non potrebbe comunque giustificare le modifiche statutarie contestate in quanto essa si limita a consentire alla Giunta municipale variazioni irrilevanti delle quote di partecipazione societaria e nello stesso senso va letta la decisione sez. V n.2699/2004. All'udienza pubblica dell'11.1.2005 il ricorso Š stato trattenuto per la decisione. DIRITTO 1.Con sentenza TAR Lombardia, sez. III, n.1622 del 6.5.2004 Š stato accolto il ricorso proposto dai sigg. Alessandro Antoniazzi ed altri ( in qualit… di consiglieri del comune di Milano, risultati nell'occasione dissenzienti, astenuti o assenti) avverso la delibera Consiglio comunale n. 32 del 9.6.2003 (pubblicata nel BUR del 14.7.2003 ed entrata in vigore il 14.8.2003), con la quale erano state apportate modifiche agli art. 36, 2ř comma, lett. e) e 43, 3ř comma, lett. e) dello Statuto comunale, nel senso di devolvere alla competenza della Giunta comunale "la determinazione di variazioni o dismissioni di quote di partecipazione non determinanti ai fini del controllo della societ…" (art.36, secondo comma, lett.e) e di attribuire alla competenza dello stesso organo "la determinazione di variazioni o di dismissioni di quote di partecipazione non determinanti ai fini del controllo delle societ… partecipate che gestiscono servizi pubblici" (art.43, terzo comma lett.e). Avverso detta sentenza ha proposto appello il comune di Milano. 2.L'appello Š infondato. 2.1. Il Comune ripropone, richiamando in particolare le decisioni di questa Sezione n.358 del 31.1.2001 e n. 2699 del 4.5.2004, l'eccezione di inammissibilit… del ricorso originario per difetto di legittimazione attiva di singoli consiglieri comunali, non essendovi stata (a suo avviso) una lesione diretta, personale ed attuale delle loro prerogative; che tale legittimazione verrebbe generalmente consentita nel caso in cui la lesione derivi dalla compressione delle competenze del consiglio comunale e che quindi operi indirettamente sulla posizione del singolo componente, ma in quest'ultima ipotesi occorrerebbe che la lesione delle prerogative dell'ufficio del singolo consigliere discenda dalla lesione dell'ufficio dell'intero Consiglio ab extra e non dal collegio di cui fa parte, dal momento che il contrasto tra il singolo componente e l'organo collegiale non potrebbe che risolversi all'interno dell'organo stesso secondo la normale dialettica maggioranza-opposizione. 2.1.2.Detto assunto non pu• essere condiviso nella parte in cui si sostiene che nella specie non sarebbe intervenuta alcuna lesione diretta delle prerogative del consigliere comunale. 2.1.3.E' pur vero che in genere la legittimazione a ricorrere da parte di un componente di organo collegiale Š stata ammessa solo per quelle deliberazioni collegiali che investano direttamente la sua sfera giuridica o quando le norme che attengono al procedimento formativo dell'atto collegiale siano state violate in modo tale che egli non sia stato posto in condizione di poter svolgere regolarmente il proprio ufficio (V. le decisioni di questa Sezione n. 1437 del 3.12.1955 e n. 40 del 28.1.1972). Peraltro, Š stato riconosciuto l'interesse del componente di un organo collegiale ad impugnare un provvedimento di modifica della composizione dell'organo al fine di tutelarne il funzionamento nella sua corretta composizione (V. la decisione di questo Consiglio, sez. VI n. 493 del 15.6.1979). Parimenti, Š stata ammessa l'impugnativa da parte del singolo componente di una deliberazione collegiale concernente il regolamento per le adunanze dell'organo collegiale nonostante che non fossero stati addotti vizi procedimentali della deliberazione sul regolamento stesso (V. la decisione di questo Consiglio, sez. VI n. 383 del 25.5.1993). 2.1.4.Nel caso in esame va innanzitutto considerato che l'atto impugnato (modifiche allo Statuto comunale) ha carattere normativo ed in quanto tale viene a disciplinare in astratto ed in generale il riparto di competenza tra il Consiglio e la Giunta municipale con riferimento alla "partecipazione dell'ente locale a societ… di capitali". Lo statuto comunale nel testo precedente prevedeva la competenza esclusiva dell'organo consiliare per la " partecipazione a societ… di capitali", mentre a seguito delle modifiche sono state trasferite alla Giunta "le variazioni o dismissioni di quote di partecipazione non determinanti ai fini del controllo della societ…". In sostanza, tale modifica viene ad incidere direttamente sull'esplicazione del mandato dei singoli consiglieri, che si vedono annullate con riferimento a tali argomenti le loro prerogative di iniziativa, di partecipazione alle sedute consiliari, di esprimere le loro opinioni nell'ambito dell'organo collegiale ed esercitare le altre funzioni previste dalla legge. N‚ pu• sostenersi che il singolo consigliere Š stato regolarmente invitato o comunque ha regolarmente partecipato alla deliberazione del consiglio comunale, per cui non potrebbe poi impugnarla per asserita lesione delle proprie prerogative per essere stato l'affare attribuito alla Giunta, venendosi altrimenti a consentire al singolo componente di contestare la volont… della maggioranza regolarmente formatasi anche con l'apporto della minoranza (V. la decisione di questa Sezione n. 340 del 13.6.1953 e TAR Campania, sez. 1ř, n. 7203 del 18.11.2002).Tale rilievo pu• valere nel caso in cui il consiglio abbia ritenuto di competenza della giunta uno specifico e ben circoscritto affare (in ordine alla cui deli......