PRG: ZONE BIANCHE



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PRESTAZIONE PROFESSIONALE: E' ILLEGITTIMA LA REVOCA DA PARTE DEL SINDACO



































































































CONSIGLIO DI STATO, SEZ CONSIGLIO DI STATO, SEZ. IV - sentenza 5 aprile 2005 n. 1560 - Pres. Salvatore, Est. Anastasi - Comune di Verona (Avv.ti Caineri e Clarich) c. Brunelli (Avv.ti Frinzi e Manzi) - (annulla T.A.R. Veneto, sent. 23 dicembre 2003 n. 6307). FATTO La signora Brunelli è titolare di un terreno prospiciente Via Galvani in Comune di Verona, destinato in base al vigente P.R.G. comunale parte a parcheggi e parte a verde sportivo. Decaduto il vincolo per mancata attuazione nel termine legale, con istanza del 31.12.2002 la proprietaria richiedeva al comune la concessione per la costruzione di un complesso rurale composto di due abitazioni collegate da portico ed annesso rustico. Visto il silenzio serbato dall'Amministrazione comunale, la sig.ra Brunelli chiedeva l'intervento sostitutivo della Provincia. Nelle more peraltro il Comune con provvedimento 4.7.2003 ha negato il rilascio del titolo, rilevando che il terreno ricade all'interno del centro abitato e che pertanto, ai sensi della normativa regionale applicabile, non può essere soggetto a nuovi interventi edilizi. Il Comune ha rilevato altresì che il progetto non osserva la necessaria fascia di rispetto di 30 metri dal margine stradale. Il diniego è stato impugnato avanti al TAR Veneto dalla interessata, la quale ne ha chiesto l'annullamento deducendo cinque censure. Il Tribunale, con la sentenza in forma semplificata in epigrafe indicata, ha accolto il ricorso, ritenendo in diritto che in assenza di specifica perimetrazione del centro urbano ex art. 17 L. n. 765 del 1967 la collocazione del terreno de quo in zona interdetta a nuovi interventi non poteva desumersi dagli strumenti urbanistici; in fatto, che la stessa qualificazione della via Galvani come extra urbana richiamata dal comune ai fini della fascia di rispetto depone per la collocazione del fondo all'esterno dell'abitato. La sentenza è impugnata dal comune che ne chiede l'integrale riforma, deducendo due motivi d'appello. Si è costituita l'appellata, la quale insiste per il rigetto del gravame e ripropone le censure assorbite in primo grado. All'Udienza del 22 febbraio 2005 il ricorso è stato trattenuto in decisione. DIRITTO L'appello è fondato. Con il primo motivo l'appellante Amministrazione deduce che ha errato il Tribunale nel ritenere che l'area di proprietà della sig.ra Brunelli sia edificabile in quanto il comune di Verona non ha sin qui perimetrato il centro abitato. Il mezzo è fondato. Al riguardo è innanzi tutto da premettere che, come acquisito in giurisprudenza, l'art. 16 L. 28 gennaio 1977 n. 10 devolve al giudice amministrativo la giurisdizione esclusiva, in tema di attività edilizia, solo per le controversie relative a determinazioni amministrative che incidono su diritti soggettivi, per cui quando il giudizio attiene all’apprezzamento della legittimità dell’azione amministrativa in merito al rilascio o meno del titolo edificatorio si rientra nella normale giurisdizione di legittimità, che si muove su un piano esclusivamente impugnatorio, con la conseguenza che i motivi posti dall’Amministrazione a fondamento del provvedimento adottato non possono essere sostituiti dal giudice con argomentazioni diverse da quelle che si rinvengono nel provvedimento stesso e che l’Amministrazione non ha fatto proprie (ad es. V Sez. 15.2.2001 n. 790). Ne consegue a giudizio del Collegio che nel caso di specie la questione da decidere è se, in assenza di formale perimetrazione del centro abitato, la inedificabilità di un'area posta in zona bianca possa essere affermata in base alla situazione fattuale della zona stessa, come ritenuto dall'Amministrazione sulla scorta di quanto ictu oculi rilevabile, considerato l'impianto complessivo del P.R.G.. Tanto premesso, è incontestato tra le parti che il terreno de quo fosse in base al vigente P.R.G. sottoposto a vincolo (parcheggi e verde sportivo) preordinato all'esproprio e che tale vincolo è decaduto per inutile decorso del limite quinquennale previsto dall’art. 2 primo comma L. 19 novembre 1968 n. 1187. La zona di riferimento è quindi diventata bianca ed è perciò soggetta ai limiti di edificabilità relativi ai comuni privi di strumenti urbanistici e quindi alla disciplina dettata dall’art. 4 ultimo comma L. 28 gennaio 1977 n. 10 e dalla correlata normativa regionale posta dalle leggi reg. 5 marzo 1985 n. 24 e 27 giugno 1985 n. 61. Come è noto, in sostanza tale disciplina consente entro determinati indici interventi edilizi innovativi (e cioè non di mera conservazione) solo se le aree interessate ricadono all’esterno del perimetro dei centri abitati, definito ai sensi dell’art. 17 L. 6 agosto 1967 n. 765. In proposito, è bene subito chiarire che l'art. 41 L. 17 agosto 1942 n. 1150, come appunto sostituito dall’art. 17 L. 6 agosto 1967 n. 765, prevede una tassativa procedura per la perimetrazione del centro abitato, cui è riconosciuta natura e portata di strumento urbanistico ed è assoggettata alla stessa disciplina dettata per i regolamenti edilizi. Ne consegue pertanto che la delimitazione del centro abitato eventualmente disposta ai fini del codice della strada o del piano del traffico è del tutto irrilevante ai fini urbanistici in controversia. (cfr. V Sez. 7.3.1997 n. 211). Ciò posto, e ricordato che in fatto il comune di Verona non ha sin qui provveduto alla perimetrazione urbanistica, deve riconoscersi l'esistenza di un filone giurisprudenziale secondo il quale la perimetrazione formale è - almeno tendenzialmente - infungibile al fine che qui rileva. In tal senso è stato ad esempio affermato che la perimetrazione non può essere ricavata dallo strumento di piano vigente in quanto quest'ultimo, nell'ambito della zonizzazione, introduce distinzioni fra le varie parti del territorio comunale preordinate alla disciplina a regime dello stesso, mentre la nozione di centro abitato perimetrato risponde a esigenze di tutela interinale, in attesa appunto dell'integrazione della disciplina urbanistica. (cfr. in particolare V Sez. 15.4.1992 n. 299 ripetutamente richiamata dalle parti). Parimenti è stato affermato che, vista la tassatività della procedura divisata dall'art. 17, la detta perimetrazione non può essere desunta da una mera situazione di fatto (V Sez. 7.3.1997 n. 211) né ovviamente come si è visto da altra deliberazione avente differente oggetto ed adottata senza il rispetto della procedura prevista. Tuttavia il Collegio, tenuto conto anche del fatto che la richiamata giurisprudenza sembra essersi formata in relazione a controversie del tutto diverse da quella qui in esame, ritiene di aderire ad un differente indirizzo giurisprudenziale. Tale indirizzo individua la inderogabile necessità di un apposito atto di perimetrazione solo quando il tessuto dell'insediamento abitativo sia di malsicura delimitazione (il che avviene di norma nei Comuni sprovvisti di strumenti urbanistici generali) ma non quando l'insistenza dell'area da edificare nel centro abitato emerga ictu oculi o dall'impianto complessivo del piano regolatore vigente pur temporalmente decaduto nella destinazione urbanistica di alcune sue zone (cfr. Csi 19.9.1972 n. 438 e 18.7.1986 n. 100; V Sez. 9.2.1979 n. 62 nonchè TAR Sicilia 31.1.1997 n. 167 e Abruzzo 14.2.1996 n. 24) o comunque in ipotesi liminari dalla edificazione di fatto (Cass. civ. 16.12.1986 n. 7523). La diversa opinione porterebbe, infatti, a possibilità edificatorie indiscriminate anche al limite nel centro storico, ove in ipotesi il Comune non avesse provveduto a perimetrare il proprio territorio, mentre la giurisprudenza ha ampiamente posto in luce che la decadenza dei vincoli, determinando una situazione di inedificabilità pressoché assoluta, ha carattere provvisorio dovendo la Amministrazione procedere il più rapidamente possibile all'obbligatoria integrazione del piano divenuto parzialmente inoperante e che il privato, nell'inerzia della Amministrazione, può promuovere interventi sostitutivi oppure agire in via giurisdizionale, seguendo il procedimento del silenzio rifiuto. In concreto, dal provvedimento impugnato si desume che l'area interessata confina a nord con il cimitero di Chievo e con zona produttiva industriale, a sud con una zona edificata e ad est ed ovest con una zona di edilizia popolare già edificata. Se a tali risultanze si aggiunge che la stessa ricorrente (sia pure al fine di contestare l'altro motivo di diniego concernente la fascia di rispetto) non può non riconoscere che la prospiciente via Galvani unisce due quartieri della città, appare evidente a giudizio del Collegio che l'area in controversia non è da considerarsi, in base a quanto esposto, esterna al centro abitato. L'accoglimento del mezzo ora esaminato dispensa il Collegio dall'approfondire le questioni inerenti l'ulteriore ma autonomo motivo (violazione delle distanze dal ciglio stradale, contestato con la quarta censura) in base al quale il rilascio del titolo è stato denegato. Si procede pertanto all'esame delle altre censure assorbite in primo grado e qui riproposte, che risultano infondate. Con la seconda censura, che conviene prioritariamente esaminare, si lamentava che l'Amministrazione comunale avesse adottato il diniego in carenza di potere, avendo la sig.ra Brunelli già richiesto l'intervento sostitutivo della Provincia. La doglianza è senza fondamento in quanto la normativa applicabile (art. 4 D.L. n. 398 del 1993 , convertito dalla L. n. 493 del 1993, nel testo sostituito dall’art. 2 comma 60 L. n. 662 del 1996 e poi confluito nell'art. 21 T.U. n. 380 del 2001) la quale disciplina il rilascio della concessione edilizia, assegnando al Comune termini precisi per pronunciarsi sulla relativa richiesta, decorsi i quali l'interessato può chiedere alla stessa Autorità competente di adempiere entro 15 giorni e successivamente può chiedere l'intervento sostitutivo della Regione va interpretata nel senso non già della perdita del potere del Comune di provvedere sull’istanza, dopo la richiesta dell’intervento sostitutivo della Regione, bensì nel senso che il Legislatore, in applicazione del principio generale del giusto procedimento di cui all’art. 2 L. 7 agosto 1990 n. 241, ha inteso garantire all'interessato la conclusione del procedimento, prescindendo dal soggetto (sostituto o sostituito) che perviene a tale conclusione. Una volta chiarito - secondo principi del resto consolidati: cfr. ad es. art. 21 bis comma 3 L. n. 1034 del 1971 - che l'attivazione del procedimento sostitutivo di per sé non priva l'autorità competente del potere di provvedere risulta poi in definitiva irrilevante accertare se competente in sostituzione fosse la Provincia (come dedotto dalla ricorrente con la prima censura) o la Regione (come sostiene il Comune). Infondata è anche la quinta censura, mediante la quale si lamentava l'omessa sottoposizione dell'istanza alla Commissione edilizia, in quanto le ragioni del diniego della concessione di costruzione sono squisitamente giuridiche, basandosi sulla previsione di inedificabilità, e non legate a caratteristiche progettuali. Le considerazioni sin qui svolte conducono all'accoglimento dell'appello, con riforma della sentenza impugnata e rigetto del ricorso primo grado. Le spese del giudizio possono tuttavia essere compensate, ricorrendo giusti motivi.     ......