RAPPRESENTANZA IN GIUDIZIO: SPETTA AI DIRIGENTI



(continua a leggere)


NESSUN ONERE A CARICO DEI COMUNI PER LA CARTA D'IDENTITA' ELETTRONICA



































































































Rappresentanza in giudizio: non è più di esclusiva competenza del Rappresentanza in giudizio: non è più di esclusiva competenza del Sindaco e lo Statuto può attribuirla anche ai Dirigenti (Corte di Cassazione, Sezioni Unite Civili, Sentenza n. 12868 del 16 giugno 2005)   La rappresentanza in giudizio del Comune ad opera del Sindaco non è più esclusiva, perché lo Statuto del Comune può legittimamente affidarla ai dirigenti. Inoltre, l’autorizzazione alla lite da parte della Giunta non costituisce più, in linea generale, atto necessario ai fini della proposizione o della resistenza all’azione, salva restando la possibilità per lo Statuto di prevedere l’autorizzazione della Giunta, ovvero di richiedere una preventiva determinazione del competente dirigente. Questo è quanto hanno statuito le Sezione Unite della Cassazione, superando il precedente, e maggiormente restrittivo, orientamento della giurisprudenza. Le Sezioni Unite della Cassazione sono intervenute a seguito della richiesta presentata da una Sezione della Corte competente a decidere in merito ad un ricorso presentato da un Comune, costituitosi in giudizio in persona del Sindaco sulla base di una Determinazione del Dirigente responsabile. L’intervento delle Sezioni Unite è stato richiesto ai fini della soluzione del contrasto giurisprudenziale esistente in ordine alla persistenza della necessità, nel nuovo ordinamento degli Enti Locali, della autorizzazione al Sindaco a stare in giudizio in nome e per conto del Comune e, nel caso di soluzione positiva di detto quesito, in ordine alla possibilità che lo Statuto comunale disciplini la materia delle autorizzazioni alle liti attribuendo la relativa determinazione a dirigenti dell'Amministrazione. Le Sezioni Unite hanno prioritariamente compiuto una rilettura complessiva dell'ordinamento degli Enti Locali, attraverso una ricostruzione storico-sistematica degli interventi normativi succedutisi nel tempo, che hanno profondamente inciso sulla fisionomia, sull'autonomia e sull'organizzazione di detti Enti. Secondo l'orientamento decisamente prevalente la rappresentanza in giudizio del Comune deve considerarsi riservata, in base all'art. 50, del Tuel, esclusivamente al Sindaco e non può essere esercitata dal dirigente titolare della direzione di un ufficio o di un servizio, neppure se ciò sia previsto dallo Statuto. Conseguentemente, ove lo Statuto o il regolamento contengano una tale previsione, essi dovrebbero essere disapplicati dal giudice ordinario, in ragione della loro illegittimità per violazione di legge. Tali decisioni si fondano in primo luogo sulla considerazione che il disposto dell'art. 50, del Tuel, il quale riserva al Sindaco il potere-dovere di rappresentare il Comune in giudizio, non può subire deroga attraverso il conferimento del potere rappresentativo ad altri soggetti ad opera dell'autonomia normativa comunale. Inoltre, la giurisprudenza dominante rileva che i poteri di direzione degli uffici e dei servizi attribuiti ai dirigenti dall'art. 107, dello stesso Tuel, includenti quello di adottare atti e provvedimenti amministrativi che impegnano l'Amministrazione verso l'esterno e quello di stipulare contratti, non ricomprendono il potere di rappresentanza processuale dell'Ente, che non costituisce oggetto di menzione nella analitica elencazione contenuta in detta disposizione. Le Sezioni Unite hanno chiarito che l'indirizzo seguito dalla giurisprudenza prevalente deve essere sottoposto a revisione, in quanto gli argomenti che lo sorreggono, fondati sulla assunzione del dato testuale fornito dall'art. 50, del Tuel, ritenuto quale principio cardine del sistema, riflettono una visione dell'ordinamento degli Enti Locali superata dai più recenti interventi riformatori, anche a livello costituzionale. Il processo di riforma avviato con la Legge n. 142/90, proseguito con l’adozione del Tuel e successivamente approdato alla modifica del Titolo V, Parte II, della Costituzione ed alla successiva Legge n. 131/03 di adeguamento dell'ordinamento della Repubblica al nuovo assetto costituzionale, ha prodotto una significativa modifica della struttura e dei poteri degli Enti territoriali, secondo una prospettiva volta a consentire a ciascun Ente di dotarsi di una struttura organizzativa adeguata alla propria specificità ed ispirata a criteri di economicità, efficienza ed efficacia. Il sistema delle autonomie locali nell'assetto previsto dalla Costituzione del 1948 rimetteva alla competenza esclusiva dello Stato la disciplina dell'ordinamento dei Comuni e delle Province e la definizione delle loro funzioni. In particolare, l'art. 118 della Costituzione assegnava alle leggi della Repubblica il compito di individuare, nelle materie di competenza delle Regioni, funzioni amministrative di interesse esclusivamente locale da attribuire alle Province, ai Comuni o ad altri Enti Locali, e l’art. 128 della stessa Carta Costituzionale, definiva le Province ed i Comuni come Enti autonomi nell'ambito dei principi fissati da leggi generali della Repubblica, che ne determinano le funzioni, fornendo la base costituzionale al riconoscimento della competenza esclusiva della legge statale in materia. Le incisive innovazioni introdotte con il federalismo amministrativo a Costituzione invariata (con le così dette Leggi Bassanini: Legge n. 59/97, Legge n. 127/97, e il Dlgs. n. 112/98), nel quadro del riordinamento e di una distribuzione organica delle funzioni tra Stato, Regioni, Enti Locali ed autonomie funzionali e nello spirito di un ampio decentramento amministrativo e della semplificazione dei procedimenti, posero l'esigenza di una nuova riforma organica degli Enti Locali, ispirata a tali principi, che trovò espressione nella Legge n. 265/99. Con tale disposizione il Legislatore ha effettuato un'opera di razionalizzazione ed armonizzazione della normativa vigente, fissando il principio di sussidiarietà. Con il Dlgs. n. 267/00, nel procedere alla riunione della normativa vigente in materia ed al necessario coordinamento con i principi generali dell'ordinamento, ha dettato la disciplina generale in ordine all'assetto istituzionale degli Enti Locali, ponendosi come legge organica di sistema, in attuazione del precetto costituzionale, contenuto nell'art. 128, che affidava alle leggi generali dello Stato la fissazione dei principi nell'ambito dei quali doveva esprimersi l'autonomia di Province e Comuni. La riforma del Titolo V, Parte II, della Costituzione ha comportato una incisiva variazione dell'assetto costituzionale degli Enti Locali, con l'abrogazione del citato art. 128, la previsione che la competenza esclusiva della legge statale è circoscritta alla materia della legislazione elettorale, degli organi di governo e delle funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane (art. 117, comma 2, lett. p), della Costituzione) l’equiparazione degli Enti territoriali - tutti significativamente menzionati nella stessa disposizione di cui al comma 2, dell'art. 114 - dal punto di vista della garanzia costituzionale e della pari dignità, il riconoscimento di una loro posizione di autonomia statutaria, così da delineare un sistema istituzionale costituito da una pluralità di ordinamenti giuridici integrati, ma autonomi, nel quale le esigenze unitarie si coordinano con il riconoscimento e la valorizzazione delle istituzioni locali. Tale processo di trasformazione dell'assetto costituzionale ha direttamente coinvolto la natura, la funzione ed i limiti della potestà statutaria del Comune, quale modalità attraverso cui si esplica l'autonomia dell'Ente. Già l'art. 1, comma 3, del Dlgs. n. 267/00, pone come limiti inderogabili all'autonomia statutaria soltanto i principi espressamente enunciati come tali nella legislazione in materia di ordinamento degli Enti Locali, affidando allo stesso Legislatore e sottraendo all'interprete l'individuazione dei principi segnati da inderogabilità. Secondo le Sezioni Unite, risulta così delineato un ambito giuridico generale all'interno del quale gli Statuti possono liberamente esprimere e promuovere l'autonomia degli Enti e realizzare un assetto corrispondente alle peculiarità del contesto sociale ed economico di riferimento. Nel disciplinare specificamente la materia statutaria, l'art. 6, del Tuel prevede, infatti, che i Comuni e le Province adottano il proprio Statuto e questo, nell'ambito dei principi fissati dallo stesso Tuel, stabilisce le norme fondamentali dell'organizzazione dell'Ente. Pertanto, ogni Comune deve dotarsi di un proprio statuto, deputato a dettare le norme fondamentali dell'organizzazione di governo, a fissare i criteri generali sulla organizzazione amministrativa ed il funzionamento dell'Ente, a delinearne l'ossatura, le strutture di vertice e le loro articolazioni, le modalità di interrelazione tra i vari uffici, le forme di collaborazione con la Provincia, a disciplinare le altre materie ivi elencate, così da rappresentare l'identità istituzionale di ciascuna comunità locale. Si è con tale sistema “realizzata una sostanziale delegificazione in ordine alla organizzazione ed al funzionamento dell'Ente territoriale, mediante il trasferimento della relativa disciplina dalla legge nazionale ad una fonte autonoma, affidata allo Statuto, nel rispetto dei principi generali fissati dallo stesso Tu e degli altri principi espressamente enunciati nelle leggi successive, nonché delle leggi che conferiscono funzioni agli Enti Locali”. Tale sistema ha profondamente inciso nel rapporto tra legge statale e Statuto in quanto, mentre in passato ogni disposizione di legge costituiva limite invalicabile all'attività statutaria, nella nuova disciplina lo Statuto può derogare alle disposizioni di legge che non contengano principi inderogabili. Secondo le Sezioni Unite della Cassazione, “lo Statuto è vincolato unicamente al rispetto dei principi innanzi richiamati, tanto da potersi ora delineare il rapporto tra legge e statuto, non tanto o non soltanto in termini di gerarchia, ma anche e soprattutto in termini di competenza, ovvero di gerarchia limitatamente ai principi, e tale da potersi qualificare non più come disciplina di attuazione, ma di integrazione ed adattamento dell'autonomia locale ai principi inderogabili fissati dalla legge”. Nel quadro di tale processo di trasformazione dell'impianto istituzionale, appare evidente che il Tuel ha perso l'originaria connotazione di legge organica di sistema, una volta venuta meno la norma costituzionale di riferimento costituita dall'art. 128 della Costituzione, che affidava a leggi generali dello Stato l'enunciazione dei principi nell'ambito dei quali l'autonomia degli Enti Locali poteva esplicarsi ed altrettanto evidente, secondo la Corte di Cassazione, appare la previsione che il potere normativo locale, menzionato direttamente dalla Costituzione, è stato rafforzato insieme al valore degli statuti locali nella gerarchia delle fonti. Nel nuovo quadro costituzionale “lo Statuto si configura come atto formalmente amministrativo, ma sostanzialmente come atto normativo atipico, con caratteristiche specifiche, di rango paraprimario o subprimario, posto in posizione di supremazia rispetto alle fonti secondarie dei regolamenti e al di sotto delle leggi di principio, in quanto diretto a fissare le norme fondamentali dell'organizzazione dell'Ente ed a porre i criteri generali per il suo funzionamento, da svilupparsi in sede regolamentare”. Tale mutato quadro normativo di riferimento esige una radicale revisione dell'impostazione tradizionale che escludeva la legittimità di ogni previsione statutaria che conferisse la rappresentanza ad agire e resistere alle liti a persona diversa dal Sindaco. Le Sezioni Unite hanno chiarito che l'art. 50, del Tuel, nell'attribuire al Sindaco la rappresentanza dell'Ente, non contiene alcuna limitazione ad una specifica forma di rappresentanza e pertanto non consente di circoscrivere tale potere rappresentativo ai soli aspetti politico-istituzionali. Al contempo, non vi è nell'art. 50, né in altre disposizioni del Tuel, alcun elemento dal quale si possa desumere che la rappresentanza al Sindaco sia preclusiva della possibilità che altri soggetti, espressamente indicati nello Statuto, siano chiamati a rappresentare il Comune nelle liti attive e passive, conferendo i relativi mandati. Al contrario, una potestà statutaria in tale direzione trova un espresso fondamento normativo nell'art. 27 del Dlgs. n. 165/01, il quale prevede che le Amministrazioni non statali, nell'esercizio della propria potestà statutaria e regolamentare, adeguino ai principi dell'art. 4 i propri ordinamenti, tenendo conto delle relative peculiarità. Tra i principi richiamati in tale disposizione è ricompreso quello disciplinato nell’art. 16 il quale, nel regolare le funzioni dei dirigenti di uffici dirigenziali generali, alla lett.j), del comma 1, attribuisce agli stessi il potere di promuovere e resistere alle liti, nonché quello di conciliare e di transigere, attribuendo così a tali dirigenti la legittimazione processuale attiva e passiva nelle controversie riguardanti il settore dell'Amministrazione cui sono preposti. Le Sezioni Unite hanno precisato che il Legislatore, nel prevedere che tale disposizione si applica direttamente soltanto ai dirigenti di uffici dirigenziali generali delle Amministrazioni statali, anche ad ordinamento autonomo, “ha inteso affidare all'autonomia degli Enti Locali, in ragione degli elementi che li differenziano rispetto all’Amministrazione statale in termini di dimensioni, numero di dipendenti, strumenti finanziari, eventuale mancanza della figura del dirigente, il processo di adeguamento ai principi di quella normativa, sia in relazione alle funzioni ed alle responsabilità in ordine all'attività politico-amministrativa, sia con riguardo alla dirigenza, così riconoscendo ai dirigenti dei Comuni in via mediata, attraverso specifiche previsioni statutarie e regolamentari, il potere di agire e resistere alle liti”. Inoltre, le Sezioni Unite hanno chiarito che è attribuito alla autonomia statutaria anche un potere non limitato alla disciplina organizzativa della rappresentanza legale, ossia alla materia delle autorizzazioni a promuovere o resistere alle liti, comprensivo della individuazione del soggetto investito del potere di rappresentanza processuale, in via generale o in relazione a determinate categorie di controversie. Nello Statuto sono disciplinati i modi di esercizio della rappresentanza legale, anche in giudizio, e quindi è possibile che lo stesso detti una diversa disciplina in tema di autorizzazione alle liti attive e passive, esonerando il Sindaco dalla preventiva autorizzazione. La configurazione della Giunta quale organo di governo, e al tempo stesso la considerazione dei poteri e delle responsabilità nella gestione amministrativa che l'art. 107, del Tuel, attribuisce ai dirigenti, “inducono a ritenere che l'autorizzazione alla lite, quale atto essenzialmente gestionale e tecnico, da parte della Giunta non costituisca più un atto necessario ai fini della proposizione o della resistenza alle azio......