RECUPERO DEI EMOLUMENTI NON DOVUTI, ANCHE SE PERCEPITI IN BUONA FEDE
Durata del procedimento disciplinare
CONSIGLIO DI STATO, SEZ
CONSIGLIO DI STATO, SEZ. VI – Sentenza 9
settembre 2002 n. 5579 - Pres. Giovannini, Est. Montedoro - Varone
(Avv. R. Liberatore) c. Inail (Avv. G. Guarino) - (conferma T.A.R. Lazio, Sez.
III, 26 maggio 1998, n. 1190).
FATTO
L’avv. Pasquale Varone appartenente al
ruolo professionale legale dell’INAIL, ha impugnato il provvedimento 3/1/1986
con cui l’Istituto medesimo gli comunica che avrebbe proceduto al recupero
della somma di lit. 8.656.793 (euro 4470,86) in occasione della liquidazione
quadrimestrale degli onorari.
A sostegno del gravame ha dedotto:
1) Violazione di norme di diritto con
riferimento al principio generale dell’irripetibilità delle somme percepite in
buona fede dai dipendenti pubblici.
Secondo il ricorrente, l’INAIL,
considerate le difficoltà interpretative alle quali aveva dato luogo l’art. 30
comma 2 del D.P.R. n.411/76, in relazione sia al disposto dell’art.31 della
legge n.70/75 (che salvaguardava i diritti quesiti) sia in relazione alla
situazione di fatto (atteso che l’ordinamento per gradi degli appartenenti al
ruolo legale avrebbe continuato ad operare presso l’Istituto anche dopo
l’emanazione del d.p.r. n.411/1976 e fino al 30/11/78, pur non conciliandosi
tale ordinamento con il nuovo sistema di riparto degli onorari e delle competenze
previsto dal citato art.30), avrebbe adottato nel tempo provvedimenti
contraddittori, ripartendo, dapprima, le competenze accessorie relative agli
anni 1976 e parte del 1977 in base ai nuovi criteri di cui al medesimo art.30,
e, poi, a decorrere dal marzo 1978, operando conguagli e provvedendo ad erogare
competenze (fino a quasi tutto il 1978) sulla base dei criteri previsti dal
"regolamento per le competenze accessorie" che, dal 1934,
disciplinava tale riparto, tenendo conto del grado del singolo legale e della
sede di appartenenza.
Con il provvedimento impugnato
(provvedimento datato 31/1/1986 con cui l’INAIL comunicava al ricorrente che
avrebbe proceduto al recupero della somma di lit. 8.656.793, in occasione della
liquidazione quadrimestrale degli onorari legali nei limiti di un quinto delle
spettanze), qualificato dall’ente come ripartizione definitiva, viene operata
una ripetizione a carico del ricorrente, ritenendo immediatamente operante,
dalla data di entrata in vigore (15/6/1976) del d.p.r. n.411/76, il sistema di
riparto dal medesimo previsto nell’art.30 comma 2; con ciò, peraltro,
ignorando, che l’ordinamento interno dell’INAIL è stato adeguato a tale d.p.r.
a decorrere dal 30/11/1978.
Pertanto il ricorrente, quale percettore
in buona fede di un elemento della retribuzione corrisposta asseritamente in
misura superiore al dovuto, non sarebbe tenuto alla restituzione.
Né la buona fede potrebbe escludersi per
il fatto che tutte le erogazioni effettuate a tale titolo, recavano la riserva
in favore dell’INAIL di ripetere eventuali somme che fossero risultate non
dovute all’atto della ripartizione definitiva degli onorari e delle competenze,
risolvendosi tale riserva in una formula di stile inserita in ogni foglio
stipendiale.
Con tali riserve l’INAIL avrebbe inteso
attribuire carattere provvisorio al pagamento per evitare il rischio
(dell’irripetibilità delle somme percepite in buona fede dal dipendente),
incombente sulla pubblica amministrazione allorché la stessa preferisca
effettuare i pagamenti, pur esistendo perplessità sulla spettanza dei medesimi.
Nella specie poi il debito di notevole
importo insisterebbe in modo insostenibile sul bilancio familiare del
ricorrente.
2) Eccesso di potere per difetto di
motivazione.
L’INAIL non ha compiuto alcuna comparazione
fra l’interesse pubblico al recupero ed il pregiudizio subito dal soggetto
privato gravato dall’obbligo di restituzione e non ha indicato i pagamenti e le
date precise in cui sono stati effettuati, in tal modo precludendo
all’interessato di verificare con esattezza l’entità delle somme di cui
l’istituto pretende la restituzione e di contestarne il quantum.
3) Eccesso di potere per carenza di
istruttoria, erroneità dei presupposti e manifesta ingiustizia.
Nella specie il provvedimento di recupero
sarebbe stato adottato senza alcuna istruttoria diretta ad individuare nella
sua effettività l’ipotetico credito che l’Istituto pretende di recuperare,
omissione che non consentirebbe all’istante di verificare con precisione ciò
che dovrebbe restituire, tant’è che non si sa se le somme richieste siano state
considerate al netto o al lordo dei contributi previdenziali e delle imposte,
che hanno gravato sulle stesse nel momento dell’erogazione al ricorrente,
esposto a duplicazioni di imposizione.
4) Insussistenza della pretesa creditizia
per intervenuta prescrizione ex art.2948 n.4 del cod. civ..
All’epoca degli atti interruttivi, avuto
riguardo alla data degli effettivi pagamenti erano decorsi cinque anni.
L’INAIL ha eccepito l’inammissibilità del
ricorso per omessa impugnativa dell’atto 17/2/1983 e l’infondatezza nel merito.
Il Tar del Lazio Sez.III, con la sentenza
impugnata, trascurando l’eccezione di inammissibilità del ricorso dedotta
dall’INAIL per omessa impugnativa della nota 17/2/1983, ha respinto il ricorso
nel merito.
Il giudice di primo grado ha rilevato che
l’INAIL riserva in favore dei propri legali una quota parte degli onorari e
delle competenze riscossi nel corso dell’anno, in aggiunta al trattamento
economico già percepito da tali dipendenti, secondo quanto attualmente disposto
dal d.p.r. n. 411/76.
L’ammontare e la stessa esistenza di tale
erogazione ha carattere incerto e variabile in quanto legata a fatti mutevoli
(numero dei percettori ed entità degli onorari riscossi).
In relazione a tale variabilità la
corresponsione di dette competenze viene fatta dall’istituto prima in via
provvisoria, con espressa riserva di liquidazione definitiva e di eventuale
recupero o conguaglio in tale sede, e poi viene fissata (periodicamente) nel
suo ammontare definitivo, con la conseguente ripetizione di quanto
eventualmente corrisposto in eccedenza al rispetto alla quota di spettanza di
ciascun beneficiario.
In particolare maggiore incertezza era
legata al passaggio da un vecchio ad un nuovo regime di calcolo di detti
benefici, in conseguenza della prima applicazione dell’art.30 del d.p.r.
n.411/76.
Ciò premesso in vie generale il Tar ha
respinto l’eccezione di prescrizione per esservi prescrizione decennale e non
quinquennale dell’indebito oggettivo ex art.2946 cod. civ., mentre, nel merito,
ha ritenuto, sulla scorta di giurisprudenza del Consiglio di Stato, che
l’art.30 del d.p.r. n.411/76 era normativa di immediata applicazione e quindi
rilevante senza che fosse invocabile il meccanismo di salvaguardia vigente prima
del periodo di entrata in vigore della predetta normativa contrattuale.
In presenza delle riserve di ripetizione
dell’ente il Tar ha escluso la buona fede del percipiente, ed in considerazione
della natura accessoria degli emolumenti ha escluso la compromissione di
esigenze fondamentali della vita.
Il ricorso in appello ha precisato in
punto di fatto che, nel sistema previgente l’entrata in vigore della legge 20
marzo 1975, l’erogazione dell’accessorio economico dovuto per onorari e
competenze avveniva secondo la disciplina dettata dall’art.20 del regolamento
per le competenze accessorie, secondo una ripartizione annua del 100% degli
incassi, previa formazione di una quota base e di quote individuali stabilite
in relazione alla gerarchia degli appartenenti al ruolo legale.
Successivamente all’entrata in vigore
della legge n.70/75 la materia veniva contrattualizzata ed il primo contratto
recante previsioni di nuova disciplina era il d.p.r. n.411/76 (art.30) il quale
stabiliva che: "ai funzionari del ruolo professionale che svolgono
effettivamente attività legale è attribuita una quota pari all’80% delle somme
riscosse dall’ente a titolo di competenze di procuratore ed onorari di
avvocato. Tale quota è ripartita tra gli avvocati abilitati al patrocinio in Cassazione
con almeno quindici anni di servizio, gli avvocati e procuratori con più di tre
anni di servizio e gli altri avvocati e procuratori rispettivamente secondo i
seguenti coefficienti: 2; 1,5; 1."
In fase di prima applicazione della
normativa, in un primo momento, l’INAIL erogava acconti sulle competenze
legali, salvo conguaglio, sul presupposto che la normativa fosse immediatamente
operativa (delibere del 9/11/76, del 5/4/77 e corresponsione di acconto del
27/10/77).
Successivamente, con determinazione del
Direttore Generale del 17/2/78 l’INAIL riteneva necessaria una normativa di
attuazione dell’art.30 cit., ed in attesa di tale normativa adottava criteri
provvisori di riparto, prevedendo la ripartizione al 100% delle competenze
maturate prima dell’entrata in vigore del d.p.r. n.411/76 (25/6/76), mentre per
le somme maturate successivamente, ferma la riduzione alla quota dell’80%
complessivo degli incassi distribuibili, considerava quale regola distributiva
quella delle quote di ripartizione previste dal regolamento delle competenze
accessorie.
Quindi l’Istituto fino all’entrata in
vigore del nuovo regolamento del personale e del nuovo ordinamento dei servizi,
operava applicando le quote di ripartizione del vecchio regolamento per le
competenze accessorie, ciò perché il nuovo criterio era considerato collegato
all’abolizione effettiva del vecchio ruolo gerarchico.
Nel frattempo l’avv. Varone riceveva
acconti salvo conguaglio e con riserva espressa di ripetizione, fino al
provvedimento definitivo di liquidazione e recupero per cui è processo.
Ciò premesso in punto di fatto e
ripercorso lo svolgimento processuale, l’appello propone i seguenti motivi di
diritto:
Violazione e falsa applicazione dell’art.
2033 cod. civ..
Si sostiene che il credito per cui si
controverte non costituirebbe un indebito oggettivo ma il frutto di una scelta
discrezionale dell’INAIL in materia di retribuzione. Si insiste per
l’irrilevanza della lettera 17/2/1983 ai fini dell’interruzione della
prescrizione.
Omessa motivazione su un punto essenziale
ai fini del decidere.
Il Tar del Lazio non ha tenuto conto del
dato di fatto che l’INAIL non ha immediatamente abolito il preesistente
ordinamento gerarchico per gradi e quindi della necessità di mantenere il
criterio di riparto fissato dal preesistente regolamento per le competenze
accessorie.
Violazione del principio generale del
diritto dell’irripetibilità delle somme percepite in buona fede.
Essendo gli onorari conformi al grado la
loro percezione era sicuramente in buona fede, mentre le riserve di ripetizione
avevano natura puramente cautelativa, in presenza di incertezza applicative
dell’istituto.
4) Violazione sotto altro profilo dei
principi generali in tema di ripetizione di indebito.
Si lamenta la violazione del criterio di
giustizia e di esatta comparazione degli interessi in giuoco.
L’INAIL si è costituito ed ha riproposto
l’eccezione di tardività del ricorso di primo grado, nonché gli argomenti a
sostegno della tesi dell’infondatezza del ricorso.
DIRITTO
L’appello è infondato.
La prima questione è quella di
inammiss......