REFERENDUM NUOVI COMUNI: OCCORRE CONSULTARE L'INTERA POPOLAZIONE



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Esecuzione del contratto: controversie al giudice ordinario



































































































SENTENZA N SENTENZA N. 47 ANNO 2003 Sul giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 10, numero 3 (recte: comma 3), della legge della Regione Lombardia 7 settembre 1992, n. 28 (Norme sulle circoscrizioni comunali), e della legge della Regione Lombardia 23 novembre 2001, n. 21 (Istituzione del Comune di Baranzate in Provincia di Milano), promosso con ordinanza del 23 aprile 2002 dal Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, iscritta al n. 328 del registro ordinanze 2002 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 28, prima serie speciale, dell'anno 2002. Visti gli atti di costituzione del Comitato "Uniti per Baranzate", del Comune di Bollate e della Regione Lombardia; udito nell'udienza pubblica del 28 gennaio 2003 il Giudice relatore Valerio Onida; uditi gli avvocati Mario Viviani per il Comune di Bollate, Andrea Manzi e Andrea Soncini per il Comitato "Uniti per Baranzate", e Nicolò Zanon per la Regione Lombardia. Ritenuto in fatto 1. - Nel corso di un giudizio sui ricorsi riuniti del Comune di Bollate nonché di Gianfranco Marino Capitani ed Enrico Confalonieri per l'annullamento, previa sospensione, del decreto del Prefetto di Milano in data 1 febbraio 2002, recante la nomina del commissario prefettizio presso il neo-istituito Comune di Baranzate, e degli atti connessi e conseguenti, il Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, con ordinanza del 23 aprile 2002, pervenuta a questa Corte il 18 giugno 2002, ha sollevato, in riferimento all'art. 133, secondo comma, della Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell'art. 10, numero 3 (recte: comma 3), della legge della Regione Lombardia 7 settembre 1992, n. 28 (Norme sulle circoscrizioni comunali), e dell'intera legge della Regione Lombardia 23 novembre 2001, n. 21 (Istituzione del Comune di Baranzate in Provincia di Milano). La questione sollevata trae origine dalla vicenda dell'erezione in Comune della frazione di Baranzate mediante distacco dal Comune di Bollate, disposta con la legge della Regione Lombardia n. 21 del 2001, dopo un referendum consultivo, indetto ai sensi dell'art. 10, comma 3, della legge della Regione Lombardia n. 28 del 1992, in cui sono stati ammessi al voto, non tutti gli elettori del Comune di Bollate, ma unicamente i residenti della frazione intenzionata a distaccarsi. L'art. 133, secondo comma, della Costituzione statuisce che "la Regione, sentite le popolazioni interessate, può con sue leggi istituire nel proprio territorio nuovi Comuni e modificare le loro circoscrizioni". La Costituzione, per l'istituzione di un nuovo Comune, pone il principio della necessità di una preventiva audizione delle "popolazioni interessate". Il Tribunale amministrativo ritiene che il precetto costituzionale debba essere interpretato in senso ampio, e precisamente nel senso che alla consultazione referendaria prodromica all'istituzione di un nuovo Comune debbano partecipare tutti i cittadini del Comune da cui avviene il distacco, essendo quest'ultimo destinato a subire la contrazione della propria popolazione e del proprio territorio a favore dell'istituendo nuovo Comune. Ad una tale interpretazione del citato art. 133, secondo comma, della Costituzione sarebbe pervenuta la giurisprudenza costituzionale. Il remittente invoca le sentenze di questa Corte n. 433 del 1995 e n. 94 del 2000, secondo cui, in linea generale, le popolazioni interessate sono tanto quelle che verrebbero a dar vita ad un nuovo Comune così come quelle che rimarrebbero nella parte, per così dire, "residua" del Comune di origine: ciò, osserva il TAR, in quanto, di regola, entrambe queste popolazioni hanno un interesse qualificato nei riguardi dell'evento in oggetto, giacché in tale evento, da un lato, "ricorre la situazione di smembramento (sia dal punto di vista della popolazione sia da quello del territorio) dell'originario unico Comune e, d'altro lato, ricorre la situazione della richiesta erezione in ente territoriale della frazione comunale e del relativo aggregato sociale". Secondo la giurisprudenza costituzionale esiste, bensì, una possibilità di deroga ad un siffatto principio, ma limitata a casi eccezionali, in cui non può dirsi sussista, in capo all'intera popolazione dell'originario Comune, un interesse qualificato al distacco della frazione dal Comune medesimo. Tali casi sono stati ricondotti alle seguenti ipotesi: a) che il gruppo il quale chiede l'autonomia abbia una sua caratterizzazione distintiva, tale da far ritenere questo gruppo già esistente come fatto sociologicamente distinto e, comunque, collegato con un'area eccentrica rispetto al capoluogo; b) che la modificazione proposta abbia limitata entità con riferimento sia al territorio sia alla popolazione, rispetto al totale. Ad avviso del giudice a quo, nel caso al suo esame non ricorrerebbe alcuna delle ipotesi derogatorie sopra evidenziate; avendo la Regione stabilito, con l'art. 10, comma 3, della legge regionale n. 28 del 1992, che la consultazione debba riguardare la sola popolazione della frazione direttamente interessata, le disposizioni di legge regionale impugnate apparirebbero in contrasto con la norma costituzionale. 2. - Nel giudizio dinanzi alla Corte si sono costituiti la Regione Lombardia, il Comune di Bollate e il Comitato "Uniti per Baranzate". 2.1. - La Regione Lombardia ha concluso per la non fondatezza della questione. L'ordinanza di rimessione si limiterebbe a presentare una lettura del secondo comma dell'art. 133 della Costituzione basata su un'interpretazione riduttiva di quanto affermato dalla Corte costituzionale, poiché nella sentenza n. 94 del 2000 è stato escluso che l'ambito della consultazione debba necessariamente e in ogni caso coincidere con la totalità della popolazione dei Comuni coinvolti nella variazione. In ogni caso, assume la Regione Lombardia, è il Consiglio regionale che, al fine di verificare se una consultazione generalizzata della popolazione sia o meno imposta, deve compiere, caso per caso, la valutazione degli elementi di fatto al momento di indire il referendum consultivo. Nella specie il Consiglio regionale della Lombardia avrebbe svolto un'attenta istruttoria sulle circostanze di fatto giustificanti il distacco da Bollate della frazione di Baranzate, come emergerebbe, in particolare, dai lavori preparatori della legge regionale istitutiva di quest'ultimo Comune. Dalla sentenza n. 433 del 1995 di questa Corte scaturirebbe l'idea che ciò che conta non sono le previsioni astratte, ma gli accertamenti in concreto: indipendentemente da ciò che la legge generale sul procedimento stabilisce, ciò che rileva, si sostiene, è se il Consiglio regionale abbia valutato a quali parti della popolazione estendere la consultazione referendaria. Pertanto, anche una previsione legislativa astratta improntata ad una interpretazione restrittiva del significato della locuzione "popolazioni interessate", nel senso della consultazione dei soli aventi diritto al voto residenti nella parte di territorio che chiede di staccarsi, non sarebbe in sé incostituzionale. Difatti la Corte, nella sentenza n. 94 del 2000, afferma che possono certamente configurarsi situazioni in cui l'esistenza di un interesse, rispetto alla variazione, delle popolazioni residenti in aree diverse da quelle destinate al trasferimento è ragionevolmente da escludersi: "ma, appunto, l'esclusione deve fondarsi allora - tanto più quando sia sancita in astratto, senza riguardo alle singole proposte di variazione - su elementi sicuramente idonei a farne ritenere insussistente l'irragionevolezza". Quindi ben potrebbero darsi previsioni astratte come quelle della legge regionale lombarda che, pur non conformi alla regola generale ricordata, risultano non incostituzionali di fatto, nella loro applicazione in concreto. In conclusione la legge regionale istitutiva del Comune di Baranzate sarebbe esente dal vizio di violazione dell'art. 133, secondo comma, della Costituzione, perché avrebbe alle spalle una valutazione in concreto delle situazioni che la Corte stessa indicò nella sentenza n. 433 del 1995. Ma, tenuto conto delle modalità concrete della sua applicazione, alla dichiarazione di incostituzionalità potrebbe sottrarsi la stessa norma regionale generale sul procedimento, ossia l'art. 10, comma 3, della legge regionale n. 28 del 1992. 2.2. - Il Comune di Bollate ha concluso per l'accoglimento della questione, riservando ogni più ampia illustrazione a successiva memoria. 2.3. - Il Comitato "Uniti per Baranzate" ha chiesto che la questione di legittimità costituzionale sia dichiarata inammissibile, improcedibile e comunque infondata, rinviando anch'esso a separata memoria l'esposizione delle ragioni a sostegno delle rassegnate conclusioni. 3. - In prossimità dell'udienza hanno depositato memorie illustrative la Regione Lombardia, il Comitato "Uniti per Baranzate" e il Comune di Bollate. 3.1. - La Regione Lombardia ribadisce che dall'art. 133, secondo comma, della Costituzione non è possibile derivare un concetto univoco di "popolazioni interessate" nella ipotesi di istituzione di nuovi Comuni o di modifica delle circoscrizioni di Comuni esistenti, dovendosi escludere che l'ambito della consultazione debba necessariamente ed in ogni caso coincidere con la totalità della popolazione dei Comuni coinvolti nella variazione. Ne deriva che la legge regionale in materia non è una legge a contenuto costituzionalmente vincolato quanto alla individuazione delle popolazioni interessate a partecipare alla consultazione referendaria, avendo la Corte riconosciuto, con la sentenza n. 94 del 2000, "uno spazio al legislatore regionale, oltre che, eventualmente, al legislatore statale, in sede di determinazione dei principi fondamentali". Secondo la difesa della Regione Lombardia, la revisione del titolo V della parte seconda della Costituzione avrebbe toccato anche l'argomento qui in questione, dato che la materia "circoscrizioni comunali" - ricompresa nell'elenco di materie di competenza legislativa regionale concorrente nel vecchio testo dell'art. 117 Cost. - non è più citata nel nuovo testo dell'art. 117 Cost. e dovrebbe perciò appartenere alla legislazione "residuale" o esclusiva regionale. Ciò dovrebbe eliminare la necessaria interposizione di una legge statale - contenente i principi fondamentali della materia - tra la Costituzione e la legge regionale, con la conseguenza che la corretta interpretazione/attuazione del dettato costituzionale potrebbe essere fatta direttamente dalla legge regionale, alla luce dei principi derivabili dalla giurisprudenza costituzionale. In questa prospettiva, ad avviso della Regione Lombardia, l'art. 133, secondo comma, Cost. sarebbe una norma di principio, suscettibile di essere riempita di contenuti dal legislatore regionale. Osserva la Regione che, anche secondo la sentenza n. 94 del 2000 di questa Corte, le popolazioni residenti nelle aree territoriali destinate a passare ad un Comune diverso da quello di cui attualmente fanno parte hanno, nel procedimento che conduce alla variazione territoriale, una posizione particolarmente qualificata, tanto che la volontà da esse espressa deve in ogni caso avere autonoma evidenza nel procedimento, così che il legislatore regionale ne debba tenere conto quando adotta la propria finale determinazione. L'autonoma evidenza della volontà di quegli elettori potrebbe essere bensì salvaguardata da procedure che consentano di conteggiare separatamente il voto di costoro, ma, in tal modo, si rischierebbe di scivolare sul terreno di procedure complesse e di difficile attuazione, che aggraverebbero i procedimenti referendari e ne renderebbero di ardua lettura e interpretazione i risultati da parte del legislatore regionale. Mentre l'obbligatorio interpello dell'intera popolazione del Comune d'origine rischierebbe di porre quantitativamente nel nulla la volontà dei diretti interessati. La questione, sostiene la Regione, andrebbe allora risolta caso per caso, con attenzione alle peculiarità della vicenda concreta portata all'attenzione del giudice costituzionale. Ci sarebbe una differenza fra la vicenda del distacco di Boville da Marino (caso che diede origine alla questione risolta con la sentenza n. 433 del 1995) e la vicenda dell'erezione a Comune autonomo di Baranzate, per distacco da Bollate. Una cosa infatti sarebbe l'erezione a Comune autonomo di una frazione (non piccola ma neppure enorme) di un Comune che resta comunque più grande, come nel caso ora all'esame della Corte, altra cosa sarebbe invece l'erezione a Comune autonomo di una larghissima parte del territorio di un Comune preesistente, come avvenne nel caso di Marino. In quel caso, sarebbe stato assurdo non consultare tutta la popolazione di Marino, proprio perché Marino, dopo la scissione di Boville, sarebbe diventato altro da quel che era. Proprio l'attenzione alle peculiarità del caso di Baranzate, evidenziata dai lavori preparatori della legge regionale n. 21 del 2001, dovrebbe guidare la Corte verso il rigetto della odierna questione di legittimità costituzionale. In particolare, nella memoria si sostiene che il Consiglio regionale lombardo avrebbe attentamente valutato sia la sentenza n. 433 del 1995, sia le eccezioni alla regola generale da questa fissate, ritenendo che il referendum svoltosi si potesse ex post considerare legittimo proprio in quanto tenutosi tra i soli elettori della frazione che domandava di erigersi a Comune autonomo. Questa istruttoria non sarebbe stata compiuta dal TAR per la Lombardia. L'ordinanza del giudice a quo, infatti, si limiterebbe ad affermare che, nel caso in esame, non risulta ricorrere nessuna delle ipotesi derogatorie rispetto al principio della necessaria consultazione di tutta la popolazione del Comune originario. Ma l'affermazione sarebbe apodittica, senza una parola di dimostrazione. Tale mancanza finirebbe per determinare una irrimediabile carenza di motivazione relativamente alla non manifesta infondatezza della questione sollevata. Il dubbio di costituzionalità sarebbe pertanto manifestamente inammissibile. In via subordinata, la Regione chiede che la questione di costituzionalità abbia un esito diverso con riguardo alla legge generale sul procedimento e a quella provvedimentale istitutiva del Comune di Baranzate. La questione relativa alla prima legge potrebbe essere accolta, ma dovrebbe essere rigettata la questione sollevata sulla seconda. Da una parte, potrebbe essere affermata l'incostituzionalità della previsione normativa, generale e astratta, per cui al referendum consultivo indetto per l'istituzione del nuovo Comune partecipano soltanto gli elettori della frazione che abbia chiesto di essere eretta in Comune autonomo. Ma, dall'altra parte, questa declaratoria di incostituzionalità non necessariamente travolgerebbe anche la legge istitutiva del Comune di Baranzate, atteso che nella specie il Consiglio regionale lombardo ha effettivamente verificato di fatto e in concreto - sulla base delle condizioni che la Corte ha indicato nella sentenza n. 433 del 1995 - che sussisteva un interesse a partecipare alla consultazione di quella sola parte di popolazione che chiedeva di erigersi in Comune autonomo. 3.2. - Il Comitato "Uniti per Baranzate" fa proprie le ragioni di infondatezza della questione di legittimità costituzionale illustrate dalla Regione Lombardia. Il Comitato ritiene inoltre la questione di costituzionalità inammissibile per varie ragioni: per inammissibilità del ricorso che ha dato avvio al giudizio a quo, avverso l'atto di nomina del commissario prefettizio, per carenza di interesse e per difetto di legittimazione attiva del Comune di Bollate; perché l'impugnazione dell'atto di indizione dei comizi elettorali sarebbe avvenuta attraverso la non consentita proposizione di motivi aggiunti, modificandosi in tal modo il petitum e ampliandosi il thema decidendum; perché anche rispetto all'impugnativa di tale ultimo atto il Comune di Bollate sarebbe privo di legittimazione attiva e di interesse; perché, infine, sarebbe inammissibile per carenza di interesse e difetto di legittimazione attiva il ricorso proposto dai cittadini elettori Capitani e Confalonieri. Il difetto di motivazione dell'ordinanza di rimessione su queste questioni pregiudiziali si tradurrebbe in omessa motivazione sulla rilevanza della questione di costituzionalità. Altro motivo di inammissibilità risiederebbe nel fatto che il giudice a quo non avrebbe valutato la non manifesta infondatezza della questione, avendo omesso ogni necessario riferimento al caso concreto della legge istitutiva del Comune di Baranzate. Il TAR, in particolare, non avrebbe preso in considerazione gli imprescindibili elementi di fatto geografici, ambientali, sociologici e storici che la giurisprudenza costituzionale indica ai fini dell'estensione della nozione di popolazioni interessate, ai sensi dell'art. 133, secondo comma, della Costituzione, e che il Consiglio regionale aveva invece accuratamente valutato per escludere l'estensione del referendum anche alla restante popolazione bollatese. Secondo la difesa del Comitato, inoltre, la legge regionale n. 28 del 1992 e la legge regionale n. 21 del 2001 andrebbero scrutinate in modo autonomo, e non potrebbe risolversi la questione in termini di incostituzionalità in astratto,......