REGIME DEI CONTRIBUTI PER DISCARICHE



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Gestione servizi pubblici e servizi strumentali



































































































SENTENZA N SENTENZA N. 280 ANNO 2011 REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: Alfonso QUARANTA; Giudici : Alfio FINOCCHIARO, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 16 della legge della Regione Piemonte 2 maggio 1986 n. 18 (Prime norme per la disciplina dello smaltimento dei rifiuti, in attuazione del decreto del Presidente della Repubblica 10 settembre 1982, n. 915), promosso dalla Corte di cassazione nel procedimento vertente tra la s.r.l. Servizi Industriali e il Comune di Orbassano con ordinanza del 20 maggio 2010 iscritta al n. 252 del registro ordinanze 2010 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 38, prima serie speciale, dell’anno 2010. Visti l’atto di costituzione della s.p.a. Sadi Servizi Industriali (succeduta nel processo principale alla s.r.l. Servizi Industriali), nonché l’atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri; udito nell’udienza pubblica del 4 ottobre 2011 il Giudice relatore Franco Gallo; uditi gli avvocati Riccardo Montanaro per la s.p.a. Sadi Servizi Industriali e Luca Antonini per la Regione Piemonte. Ritenuto in fatto 1. – La Corte suprema di cassazione, con ordinanza pronunciata il 14 aprile 2010 e depositata il successivo 20 maggio 2010, ha sollevato, in riferimento agli artt. 23 e 119 della Costituzione − quest’ultimo, nel testo anteriore alla sostituzione operata dell’art. 5 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione) – questione di legittimità dell’art. 16 della legge della Regione Piemonte 2 maggio 1986, n. 18 (Prime norme per la disciplina dello smaltimento dei rifiuti, in attuazione del decreto del Presidente della Repubblica 10 settembre 1982, n. 915), il quale, prima della sua abrogazione ad opera dell’art. 45, comma 5, della legge della Regione Piemonte 13 aprile 1995, n. 59 (Norme per la riduzione, il riutilizzo e lo smaltimento dei rifiuti), stabiliva che: «I soggetti gestori di impianti di innocuizzazione e di eliminazione e di discariche di rifiuti urbani, assimilabili agli urbani, speciali fatta esclusione per gli inerti e tossici e nocivi, nonché i soggetti gestori di impianti di stoccaggio provvisorio dei rifiuti tossici e nocivi per conto terzi, sono tenuti a corrispondere dal momento dell’attivazione, se nuova attività, e a partire dal 31 luglio 1986 se attività esistente, al Comune sede di impianto di innocuizzazione e di eliminazione o di discarica, un contributo annuo pari a lire 2 e al Comune sede di impianto di stoccaggio provvisorio un contributo annuo pari a lire 1 per ogni chilogrammo di rifiuti rispettivamente innocuizzati, eliminati, collocati in discarica o stoccati nell’anno precedente [primo comma]. La misura del contributo è sottoposta ogni 3 anni a rivalutazione secondo l’indice ISTAT del costo della vita [secondo comma]. Le somme introitate devono essere destinate ad interventi finalizzati alla conservazione e valorizzazione della natura e dell’ambiente [terzo comma]». 1.1. – Il giudice rimettente riferisce, in punto di fatto, che: a) il giudizio di cassazione scaturisce dal ricorso proposto da una società che gestisce un impianto di trattamento dei rifiuti nei confronti del Comune di Orbassano, sede dell’impianto, e concerne la legittimità della deliberazione della Giunta di detto Comune, adottata in data 26 aprile 1993, con la quale era stato determinato, nella misura di £. 1.353.329.210, il contributo dovuto dalla società al Comune ai sensi dell’art. 16 della legge della Regione Piemonte n. 18 del 1986; b) nel giudizio si controverte in ordine alla natura di detto contributo e, nell’ipotesi in cui esso dovesse essere qualificato come tassa sulle concessioni regionali, in ordine alla sua legittimità ai sensi dell’art. 3 della legge 16 maggio 1970, n. 281 (Provvedimenti finanziari per l’attuazione delle Regioni a statuto ordinario); c) nel ricorso è messa in dubbio la legittimità costituzionale dell’art. 16 della legge della Regione Piemonte n. 18 del 1986, perché esso eccederebbe l’ambito della potestà legislativa e impositiva attribuita alle Regioni a statuto ordinario dagli artt. 117 e 119 Cost., nel testo vigente anteriormente alla sostituzione operata dalla legge costituzionale n. 3 del 2001. 1.2. – Il medesimo giudice rimettente, in punto di diritto, dopo avere escluso alcune qualificazioni del contributo di cui al denunciato art. 16 della legge della Regione Piemonte n. 18 del 1986 – in particolare, che esso sia una tassa sulle concessioni regionali disciplinata dall’art. 3 della legge n. 281 del 1970 (essendo applicato all’attività di gestione degli impianti di trattamento dei rifiuti e non ad atti adottati dalle Regioni nell’esercizio delle loro funzioni o dagli enti locali nell’esercizio di funzioni regionali ad essi delegate), oppure una forma di finanziamento dell’attività di trattamento, ammasso, deposito e discarica dei rifiuti (servizi per i quali era prevista, invece, la tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani di cui agli articoli da 268 a 272 del regio decreto 14 settembre 1931, n. 1175, recante «Testo unico per la finanza locale», come sostituiti dall’art. 21 del d.P.R. 10 settembre 1982, n. 915, recante «Attuazione delle direttive (CEE) numero 75/442 relativa ai rifiuti, n. 76/403 relativa allo smaltimento dei policlorodifenili e dei policlorotrifenili e numero 78/319 relativa ai rifiuti tossici e nocivi») o, ancora, che possa essere assimilato ai contributi di urbanizzazione di cui all’art. 3 della legge 28 gennaio 1977, n. 10, recante «Norme per la edificabilità dei suoli» (non essendo previsto in funzione dell’urbanizzazione dell’area dove è ubicato l’impianto) o ad un canone di concessione (atteso che la pretesa vantata dal Comune non trovava fondamento in una concessione comunale ma esclusivamente nella norma impositiva regionale) − afferma che esso: a) è diretto a compensare i costi sociali e ambientali che derivano, per il Comune, dalla localizzazione nel proprio territorio dell’attività di trattamento dei rifiuti, definita di pubblico interesse dall’art. 1 del d.P.R. n. 915 del 1982, «onere che perciò dovrebbe finanziarsi con l’imposizione generale»; b) «qualora pure non sia un tributo», non è configurabile come un corrispettivo giustificato da una specifica attività della pubblica amministrazione a favore del privato, ma dovrebbe essere considerato «in ogni caso una prestazione patrimoniale imposta a norma dell’art. 23 Cost.». 1.3. – Il giudice a quo, afferma poi, sempre in punto di diritto, che dagli artt. 117 e 119 Cost., nel testo anteriore alla legge costituzionale n. 3 del 2001, come letti dalla consolidata giurisprudenza costituzionale (sono citate le sentenze n. 295 del 1993; n. 294 del 1990; n. 204 e n. 214 del 1987; n. 272 del 1986), si ricava che la potestà normativa tributaria spettante alle Regioni a statuto ordinario costituisce un aspetto dell’autonomia finanziaria riconosciuta a tali enti dall’art. 119 Cost. e deve, perciò, essere esercitata «nelle forme e nei limiti stabiliti da leggi della Repubblica» (art. 119, primo comma, Cost.). Sulla scorta di tale ultima previsione costituzionale, la legge statale costituisce «la fonte necessaria e obbligata della disciplina degli spazi regionali», idonea a condizionarne il contenuto «sia per quanto attiene al tipo di tributo, nella sua configurazione e nei suoi elementi costitutivi, sia in relazione al suo profilo quantitativo». Da ciò consegue ulteriormente – sempre secondo il rimettente − che la potestà normativa tributaria delle Regioni a statuto ordinario, pur se riconosciuta allo scopo di consentire a tali enti di procurarsi i mezzi per fare fronte alle spese necessarie per lo svolgimento delle loro funzioni normali, non è strumentale rispetto alle competenze indicate dall’art. 117 Cost., cosí da avere «la stessa forza di quelle», ma opera «al di fuori di quell’ambito “con proprio oggetto ed entro i diversi particolari confini che le leggi della Repubblica […] sono legittimate a fissare”, anche al fine di adeguare la finanza locale alla riforma tributaria generale» e si configura, pertanto, non come una potestà legislativa di tipo concorrente, ma come una potestà soltanto attuativa della legislazione statale, analoga a quella di cui al secondo comma dell’art. 117 Cost. 1.4. – Quanto alla non manifesta infondatezza della questione, il giudice rimettente, sulla base delle premesse indicate, afferma che, sia che si consideri il contributo previsto dalla disposizione denunciata un tributo, sia che lo si consideri una prestazione patrimoniale imposta di natura non tributaria, a norma dell’art. 23 Cost., l’impossibilità di reperire una disposizione di legge statale della quale la disposizione denunciata costituisca attuazione, «o nel cui quadro essa troverebbe la sua giustificazione» − tale non sarebbe, in particolare, ad avviso del giudice a quo, l’art. 6, primo comma, lettera f), del d.P.R. n. 915 de 1982, che si limita ad attribuire alle Regioni il potere di emanare norme integrative ed attuative del medesimo d.P.R. per l’organizzazione dei servizi di smaltimento e le procedure di controllo e di autorizzazione, senza prevedere corrispettivi per lo svolgimento dell’attività autorizzata di trattamento dei rifiuti né, tanto meno, stabilire i relativi limiti −, induce a ritenere, «in entrambi i casi considerati», non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 16 della legge della Regione Piemonte n. 18 del 1986, in quanto «impone ai gestori degli impianti di trattamento dei rifiuti una prestazione patrimoniale al di fuori di una specifica previsione delle leggi della Repubblica». 1.5. – Quanto alla rilevanza della questione, il giudice a quo afferma che la dichiarazione di illegittimità costituzionale della disposizione censurata determinerebbe l’illegittimità della deliberazione adottata dal Comune di Orbassano in data 26 aprile 1993 posta a fondamento della pretesa impositiva dell’ente locale e, quindi, l’accoglimento del ricorso. 2. – Si è costituita nel giudizio di legittimità costituzionale la società succeduta nel processo alla società ricorrente nel giudizio principale, chiedendo che la questione sia dichiarata fondata. 2.1. – Secondo la parte privata, il contributo di cui all’art. 16 della legge della Regione Piemonte n. 18 del 1986 ha natura tributaria perché presenta tutti i caratteri propri del prelievo tributario costituiti dalla doverosità, dall’impossibilità di sottrarsi all’obbligo e dall’assenza di collegamento con una prestazione corrispettiva e corrispondente. Poiché − sostiene ancora la parte privata − in base all’art. 119 Cost, nel testo vigente ratione temporis, le Regioni a statuto ordinario non potevano istituire tributi ma avevano competenza solo per quelli istituiti con legge dello Stato e ad esse trasferiti (è citata la sentenza della Corte costituzionale n. 295 del 1993), non essendo possibile reperire alcuna norma di legge statale che prevedesse il contributo in considerazione, ne deriva che la disposizione denunciata, víola, oltre che l’art. 23 Cost., anche l’art. 119 Cost.