RESPONSABILITA’ DI SINDACO E DIRIGENTE
CONTRIBUTO 5 MLN DI EURO AI PICCOLI COMUNI MONTANI
N
N.
39/2005REL
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE DEI CONTI
Sezione Giurisdizionale Regionale per la Toscana
composta dai seguenti magistrati:
- prof. Giancarlo Guasparri Presidente
- dott. Francesco D' Isanto Consigliere
- dott. Angelo Bax Primo Ref. Rel.
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di responsabilità recante il n. 52653/R del registro di
segreteria, promosso dal Sostituto Procuratore Generale ed instaurato con atto
di citazione depositato in segreteria in data 30 giugno 2003 nei confronti del
dott. Stefano Paolucci, rappresentato e difeso dagli avv.ti Renato Salimbeni e
Giancarlo Lo Manto, presso i quali è elettivamente domiciliato in Firenze, alla
via XX settembre n. 60, della sig.ra Lucia Berna, rappresentata e difesa dall'
avv. Domenico Iaria, presso il quale è elettivamente domiciliata in Firenze,
alla via de' Rondinelli n. 2, nonché nei confronti dell' arch. Walter
Mazzolini, rappresentato e difeso dall' avv. Fabrizio Betti, presso il quale è
elettivamente domiciliato in Firenze, viale Lavagnini n. 16 (studio avv.
Domenico Zezza).
Uditi, nella pubblica udienza del 15 dicembre 2004, il primo referendario
relatore dott. Angelo Bax, il rappresentante del Pubblico Ministero nella
persona della dott.ssa Acheropita Mondera Oranges e gli avv.ti Renato Salimbeni
per il dott.Stefano Paolucci, l'avv.ssa Gabriella Mattioli, su delega dell'
avv. Domenico Iaria, per la sig.ra Lucia Berna e l' avv. Sante Bazzoni, su
delega dell' avv. Fabrizio Betti, per l' arch. Walter Mazzolini.
Visto l' atto introduttivo del giudizio ed i documenti tutti del giudizio.
FATTO
Con atto di citazione del 30 giugno 2003 il Sostituto Procuratore Generale
conveniva in giudizio davanti a questa Sezione giurisdizionale della Corte dei
Conti la sig.ra Lucia Berna, all' epoca responsabile dell' Ufficio di
Segreteria Affari Generali (e dipendente del Comune di Sarteano dal 14 gennaio
1992 al 31 dicembre 1997) con la qualifica di istruttore direttivo
amministrativo (VII q.f.) ed il dott. Stefano Paolucci, a titolo di sindaco pro
- tempore sino alla data del 13 giugno 1994, in quanto ritenuti responsabili di
un danno all' Erario pari a € 75.541,11, oltre agli interessi legali e spese di
giudizio.
La questione oggetto della controversia deriva da un esposto del 17 luglio 2001
con cui alcuni cittadini segnalarono alla Procura contabile l' esistenza di un
asserito danno erariale conseguente alla sentenza del 12 dicembre 2000 del
Tribunale di Montepulciano, che condannava il Comune di Sarteano al
risarcimento dei danni causati alla sig.ra Elide Terrosi.
Dalle risultanze istruttorie emergeva che quest' ultima, in data 28 maggio
1993, si infortunava a seguito di una caduta in piazza Bargagli, causata dal
mancato ripristino di condizioni di sicurezza del manto stradale (avvallamento
dello stesso causato da alcuni lavori di sbancamento), a seguito di lavori di
fognatura, affidati in appalto alla ditta MO.VI.TER. s.n.c..
In data 16 luglio 1993 la sig.ra Terrosi, a mezzo del legale di fiducia,
inviava una lettera al Comune denunciando il sinistro ed invitando l'
Amministrazione a comunicarle il nome della compagnia assicuratrice, con la
quale era stata stipulata la polizza per la responsabilità civile.
Con nota ( del sindaco) del 31 luglio 1993 il Comune di Sarteano rispondeva
che, nel periodo in cui era avvenuto il sinistro e nella zona in cui la sig.ra
Terrosi era caduta, erano in corso lavori di risistemazione della rete fognaria
appaltati alla ditta MO.VI.TER. s.n.c., e invitava l' interessata a rivolgersi
alla menzionata ditta.
In data 5 agosto 1993 il legale della sig.ra Terrosi chiedeva alla società
MO.VI.TER. di conoscere il nome della compagnia assicurativa di tale società
per poter provvedere a richiedere alla stessa il risarcimento dei danni subiti,
avvertendo che, in difetto, si sarebbe provveduto ad agire giudizialmente.
In data 16 febbraio 1994 la sig.ra Terrosi conveniva in giudizio presso il
Tribunale di Montepulciano, il Comune di Sarteano, per sentirlo condannare al
risarcimento dei danni subiti a seguito della suddetta caduta dipesa dal
mancato ripristino del manto stradale in corrispondenza di un pozzetto e dall'
assenza di alcuna protezione volta a segnalare la presenza di pericolo; in
seguito il Comune di Sarteano chiamava in giudizio la società MO.VI.TER. e le
Assicurazioni Generali con atto di citazione notificato in data 18 novembre
1994.
Con decisione del 12 dicembre 2000 il Tribunale di Montepulciano condannava il
Comune al risarcimento del danno, ritenendo l' Ente esclusivo responsabile
dell' infortunio, dichiarando infondata la chiamata in causa dei terzi (la
compagnia assicurativa Le Generali s.p.a., la ditta MO.VI.TER, e la compagnia
assicuratrice di quest' ultima Italiana Incendi e Vita Rischi Diversi s.p.a.).
Nella specie la chiamata in causa del Comune di Sarteano nei confronti della
propria compagnia assicuratrice (Le Generali s.p.a.) era stata dichiarata
risolta in sede preliminare di merito in quanto il diritto del Comune nei
confronti della compagnia assicuratrice era ormai prescritto, ai sensi dell'
art. 2952, comma 2, c.c., mentre era stata del tutto esclusa nel merito la
responsabilità della MO.VI.TER. in ordine alla vicenda.
La Giunta Municipale, con deliberazione del n. 56 del 31 maggio 2001 rinunciava
ad impugnare la sentenza del Tribunale di Montepulciano e deliberava di
addivenire ad una transazione con le parti interessate, definita con
determinazione del responsabile dell'Ufficio Tecnico n. 454 del 5 giugno 2001.
Sulla scorta della citata transazione il Comune versava alla sig.ra Terrosi la
somma di £. 146.268.000 con mandato di pagamento del 25 luglio 2001.
La Procura contabile, ravvisando un' ipotesi di danno erariale, provvedeva alla
notifica dell' invito a dedurre, ai sensi dell' art. 5, comma 1, del D.L. n.
453 in data 15 novembre 1993, siccome convertito con L.n.19 del 14 gennaio
1994, nei confronti dei sigg. ri Stefano Paolucci (notificato in data 4
febbraio 2003) Lucia Berna (notificato in data 4 febbraio 2003) e del sig.
Walter Mazzolini (notificato il 5 febbraio 2003).
Nella specie la parte attorea asseriva la presenza degli elementi costituenti
la responsabilità amministrativa, in particolare il nesso di causalità tra la
mancata denuncia alla compagnia di assicurazione deI Comune (Generali s.p.a.)
del danno causato a terzi, nella vigenza di una copertura assicurativa, e l'
insorgenza del danno; la fondatezza dell' assunto, affermava la Procura
contabile, era corroborata da un parere legale reso dallo studio legale
Gracili, investito dal Comune della questione, e dalle stesse deduzioni rese
dalla sig.ra Berna.
Di converso, a seguito, delle deduzioni la Procura contabile escludeva in sede
preprocessuale la responsabilità dell' arch. Walter Mazzolini, responsabile
dell' Ufficio tecnico dal 26 maggio 1993 alla data odierna, atteso che dalla
relazione in data 15 ottobre 2001, allegata alla nota del Comune di Sarteano n.
12535 in data 26 ottobre 2003, ulteriormente specificata con la nota n. 7480
del 20 giugno 2003, emergeva che "il responsabile della Segreteria
seguiva le pratiche assicurative sotto il profilo dei rapporti contrattuali con
la compagnia e quello dell' Ufficio Tecnico sotto quello degli aspetti concreti
del sinistro, quando il sinistro riguardava il settore di propria competenza.
Al momento del sinistro il posto di funzionario dirigente dell' Uffcio Tecnico
era momentaneamente vacante, mentre apicale della segreteria era stata la
dott.ssa Lucia Berna".
Accanto alla responsabilità della sig.ra Berna, la Procura contabile contestava
la responsabilità anche al dott. Stefano Paolucci, non rilevando la dedotta
separatezza tra responsabilità politiche, proprie degli organismi elettivi, e
burocratiche e di funzionamento, riservate ai funzionari, invocata dal sindaco
evocato in giudizio.
In specie, premessa la ridotta dimensione del Comune (poco più 4.000 abitanti),
la omessa comunicazione dal sindaco alla sig.ra Terrosi della compagnia
assicuratrice del Comune, unitamente all'omesso accertamento dell' avvenuta
denuncia dell' incidente alla stessa compagnia da parte della responsabile
della Segreteria Affari Generali, configurava senza dubbio un' ipotesi di
responsabilità amministrativa a carico del dott. Paolucci.
Sicché con riferimento all' indebito esborso del Comune il P.M. contabile
citava in giudizio il dott. Stefano Paolucci e la sig.ra Berni, per quivi
sentirli condannare al pagamento in favore dell'Erario il primo del 40% della
somma di € 75.541,11, e la seconda del 60% della suddetta somma (o, per
ambedue, della diversa somma acclarata in corso di causa) oltre agli interessi
legali decorrenti dal momento dell'effettivo depauperamento del patrimonio
dell'Ammini-strazione e sino all' effettivo soddisfacimento del creditore ed
alle spese di giudizio.
Con memoria difensiva del 20 novembre 2003 il dott. Stefano Paolucci si
costituiva in giudizio a mezzo degli avv.ti Renato Salimbeni e Giancarlo Lo
Manto.
I patroni di parte, sulla scorta di una analitica ricostruzione dei fatti,
chiedevano che il dott. Paolucci fosse discolpato da ogni addebito.
Il sindaco puntualizzava alcune questioni in fatto: a) la lettera del 16 luglio
1993 della sig.ra Elide Terrosi ad oggetto la frattura del braccio della stessa
e la richiesta risarcitoria era pervenuta presso l'Amministrazione il 20 luglio
1993 ed inviata dal Segretario comunale - addetto all' apertura ed allo
smistamento della corrispondenza - tanto all' Ufficio Segreteria - quanto all'
Ufficio Tecnico del Comune; b) quest' ultimo ufficio aveva precisato i luoghi
di esecuzione dei lavori (ed in seguito in sede processuale civile era emerso
che i lavori commissionati alla MO.VI.TER., alla data del sinistro, erano
sospesi, giusto ordine di sospensione dei lavori del 16 marzo 1993 e che a
quella data le opere relative alla piazza erano già stati realizzati); c) che
sulla scorta del capitolato speciale d' appalto (artt. 16, comma 1, lett. b e d
, 26 e 72) l' adozione delle cautele necessarie a garantire l' incolumità di
terzi costituiva onere a carico dell' appaltatore, sul quale gravava la
responsabilità per eventuali danni.
Sulla scorta della premessa situazione fattuale in data 31 luglio 1993 venivano
redatte dall' ufficio tecnico e firmate dal sindaco le note nn. 7067 e 7088 con
cui, da un lato si invitava la danneggiata a rivalersi sulla ditta
appaltatrice, e dall' altro si trasmetteva alla MO.VI.TER. la richiesta di
risarcimento danni pervenuta dalla sig.ra Terrosi.
Con successiva lettera del 5 agosto 1993, inviata per conoscenza al Comune, il
legale della sig.ra Terrosi rivolgeva alla MO.VI.TER. la richiesta risarcimento
del danno chiedendo il nominativo della compagnia assicuratrice, con l'
avvertenza che, in difetto, avrebbe promosso azione giudiziale senza ulteriore
preavviso; quindi la sig.ra Terrosi notificava la richiesta di risarcimento del
danno al Comune di Sarteano (in data 16 febbraio 1994), che provvedeva a
costituirsi in giudizio, ma, come suddetto, con esito sfavorevole, mentre l'
impugnazione non era stata interposta perché ritenuta priva di fondamento dai
legali investiti della questione.
In punto di diritto il dott. Paolucci eccepiva in primis il difetto del nesso
di causalità, sia perché non sussisteva un obbligo giuridico a carico del
sindaco di denunciare il sinistro all' assicurazione del Comune,sia perché, in
base alle indicazioni date in merito dall'Ufficio Tecnico (con nota del 31
luglio 1993) la responsabilità del cantiere era comunque a carico della ditta
appaltatrice.
Né, affermava il dott. Paolucci, l'omessa comunicazione del sinistro alla
compagnia aveva avuto alcuna efficienza causale nella produzione del danno,
atteso che dall' art. 3 delle condizioni generali della polizza stipulata con
le Assicurazioni Generali s.p.a. "erano esclusi dalla copertura
assicurativa i danni conseguenti "ad omessa esecuzione di lavori di
manutenzione, riparazione e posa in opera"; sicchè la tempestiva
comunicazione della denuncia di sinistro alla compagnia assicuratrice non
avrebbe consentito una "copertura" assicurativa da parte delle
Generali s.p.a.
Infondata appariva anche la contestazione secondo cui il dott. Paolucci aveva
colpevolmente omesso di inviare alle Generali Assicurazioni la denuncia di
sinistro della sig. Terrosi e, comunque, di accertarsi che tale domanda fosse
stata inviata dai funzionari competenti, atteso che il comportamento della
danneggiata successivamente si era indirizzato verso una richiesta risarcitoria
nei confronti della MO.VI.TER.; d'altro canto l' incarico dato al legale di
fiducia per rappresentare gli interessi del Comune nei confronti della sig.ra
Terrosi era stato conferito in data 18 febbraio 1994, ben prima dello spirare
del termine prescrizionale (scadente il 16 luglio 1994).
E, pertanto, unicamente una condotta connotata da "una grave negligenza
del legale" (pag. 14 della memoria difensiva) aveva consentito il
decorso ormai irreversibile del termine annuale prescrizionale.
Vieppiù il principio della separazione tra attività di gestione, tra cui si
poteva rinvenire la denuncia di un sinistro alla compagnia assicurativa,
attribuita agli organi burocratici dell' ente e l' attività di indirizzo
politico assegnata agli organi politici, determinava l'esclusione della responsabilità
del sindaco (cfr. artt. 44 e 51 dello Statuto comunale): in particolare la
gestione dei rapporti assicurativi era ripartita tra l' Ufficio Tecnico
(titolare degli aspetti concreti del sinistro) e l' Ufficio di segreteria su
cui gravava l' onere di inviare la denuncia di sinistro alla compagnia
assicuratrice.
Due ulteriori eccezioni sollevava il dott. Paolucci.
La prima atteneva alla inappropriata rinuncia all' impugnazione della sentenza
da parte degli organi comunali atteso che, avendo l'Amministrazione preso in
carico le opere dopo il 13 aprile 1995 (delib. G. Comunale), susseguentemente
al certificato di regolare esecuzione dei lavori del 27 gennaio 1995, non
sussisteva responsabilità per il sinistro per l' Ente Comunale nel momento in
cui lo stesso si era verificato (28 maggio 1993 , data in cui vi era stata la
caduta della sig.ra Terrosi con frattura del gomito).
La seconda atteneva alla responsabilità dei dipendenti e/o funzionari comunali
degli uffici che, all' epoca dei fatti, avevano la responsabilità della
vigilanza sullo stato delle strade ed aree pubbliche e dell' assunzione della
cautele necessarie ad evitare danni nella circolazione di persone o cose.
Con memoria del 20 novembre 2003 si costituiva in giudizio anche la sig.ra
Lucia Berna.
La convenuta in giudizio, premessa la ricostruzione dei fatti, e le proprie
competenze "addetto che collabora all' istruttoria, predisposizione e
formazione di atti e documenti, riferiti ad attività amministrative; l'
attività si esercita collaborando con posizioni di lavoro a più alto contenuto
professionale", ribadiva che le proprie competenze attenevano , tra le
altre, "agli aspetti della stipula dei contratti con le varie compagnie
assicurative, degli eventuali rinnovi al momento della scadenza e del pagamento
dei premi".
In punto di diritto la sig. Berna eccepiva la prescrizione, essendosi il danno
erariale prodotto alla data del 19 luglio 1994, atteso lo spirare del termine
(18 luglio 1994) entro il quale la richiesta di danni alle Assicurazioni
Generali s.p.a. poteva essere esercitato: avendo, pertanto, la parte attorea
notificato l' invito a dedurre (in data 4 febbraio 2003) e l' atto di citazione
(in data 22 luglio 2003) l'azione risarcitoria era stata esercitata
intempestivamente.
Nel merito, asseriva il legale difensore della sig.ra Berna, vi era stata un'
errata valutazione e ricostruzione dei presupposti di fatto dell' azione di
responsabilità sotto il profilo del nesso di causalità.
La causa determinante del danno, in realtà, derivava dall'omessa manutenzione
della piazza comunale (e dal mancato adeguato controllo dell' operato della
ditta esecutrice dei lavori in ordine al cattivo rifacimento del manto
stradale) e non dall' omessa denuncia alla compagnia assicuratrice, siccome
affermato dagli stessi legali del Comune nel parere reso (nell' aprile 2001)
sull' opportunità di impugnare la sentenza del Tribunale di Montepulciano.
In ordine al dovere gravante sull' Ufficio di Segreteria (e quindi alla sig.ra
Berna) di presentare la denuncia alla compagnia assicurativa, la contestazione
della Procura contabile era erronea, atteso che le competenze della sig.ra
Berna, in tema di contratti di assicurazione, si limitavano al pagamento dei
premi ed al rinnovo dei contratti al momento della scadenza, mentre la
convenuta asseriva che, durante il periodo di servizio presso l'
Amministrazione Comunale, non aveva mai provveduto a denunciare un sinistro
alla compagnia assicurativa, limitandosi il suo intervento, nel caso di evento
da denunciare, nel verificare quale fosse la compagnia con la quale la polizza
da utilizzare era stata stipulata: e di ciò vi era ampia documentazione
attestante le competenze del Sindaco o del Dirigente dell' Ufficio Tecnico
(docc. 8-19).
D' altro canto, ribadita la competenza e la prassi inveterata secondo cui
responsabili della comunicazione erano il sindaco o il dirigente dell' Ufficio
tecnico, anche a voler configurare una competen......