RESPONSABILITA' SU ATTI ILLEGITTIMI



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REPUBBLICA ITALIANA REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO LA CORTE DEI CONTI SEZIONE SECONDA GIURISDIZIONALE CENTRALE composta dai seguenti magistrati: Dott. Tommaso de PASCALIS Presidente Dott. Gabriele DE SANCTIS Consigliere relatore Dott. Camillo LONGONI Consigliere Dott. Giovanni PISCITELLI Consigliere Dott. Angelo A. PARENTE Consigliere ha pronunciato la seguente SENTENZA 1) sull'appello, oggetto del giudizio iscritto al n. 15045/R del registro di segreteria e proposto dal dott. Guido RIZZO, rappresentato e difeso, giusta procura in margine all'atto, dagli avv.ti Marco MANNESCHI e Paolo Emilio PAOLINI del foro di Arezzo e Maurizio BRIZZOLARI del foro di Roma, ed elettivamente domiciliato presso lo studio di quest'ultimo in Roma, via della Conciliazione n. 44; 2) sull'appello, oggetto del giudizio iscritto al n. 15047/R del registro di segreteria e proposto dal dott. Mario LORENZETTI, rappresentato, difeso e domiciliato, giusta procura in margine all'atto, come sopra, avverso la sentenza della Sezione giurisdizionale per la Toscana, n. 1179/2001 del 6 dicembre 2000 - 21 marzo 2001, depositata in data 8 ottobre 2001; Visti gli atti di appello e tutti gli atti ed i documenti dei giudizi; Uditi nella pubblica udienza del 12 febbraio 2004, il relatore Cons. Gabriele De Sanctis, l'avv. Manneschi nonchè il rappresentante del P.M. nella persona del V.P.G. dott. Francesco D'AMARO. Ritenuto in FATTO Con atto di citazione del 31 luglio 2000, il Procuratore regionale presso la Sezione giurisdizionale per la Regione Toscana, ha convenuto in giudizio 24 persone, tra sindaci, assessori, membri del collegio dei revisori dei conti e segretari del Comune di Arezzo, per chiederne la condanna al pagamento, in favore dell'erario, della somma di L. 64.468.349, oltre a rivalutazione monetaria, interessi legali e spese di giudizio. Ha osservato il P.R. che, con delibera della Giunta comunale di Arezzo n. 926 del 1988, la dipendente Gabriella Belloni, istruttore direttivo amministrativo di 7° qualifica funzionale, venne trasferita all'Ufficio servizi demografici con funzioni sostitutive del funzionario responsabile dell'Ufficio e con compiti di organizzazione del lavoro e dei servizi in collaborazione con i singoli responsabili, fermo restando il trattamento giuridico-economico di 7° q.f.. Le funzioni, sempre indicate come temporanee, vennero protratte sino al 19 settembre 1991, quando, con delibera di Giunta n. 4333 di pari data, venne prevista una "integrazione dello stipendio pari alla differenza tra lo stipendio iniziale della 7° q.f. e dell'8° q.f." in attesa della "soluzione definitiva da perseguire tramite la previsione di un posto in pianta organica di funzionario amministrativo 8 q.f. e conseguente procedura concorsuale". Una serie di delibere di identico contenuto, ripetutesi con cadenza regolare, hanno perpetuato nel tempo tale situazione (salvo una interruzione (dal 30 giugno al 17 dicembre 1998), senza che fossero apportate le previste variazioni alla pianta organica. Solo con la delibera di Giunta n. 2053 del 2 ottobre 1997, è stato istituito il posto di funzionario amm.vo (8° q.f.) per l'Ufficio servizi demografici, messo a concorso (unitamente ad altri) con delibera n. 2437 del 16 dicembre 1997. Senonchè, il posto è stato poi indicato come disponibile (insieme ad un posto di funzionario presso i servizi sociali) per la mobilità dei segretari comunali, ai sensi dell'art. 17, comma 62, della legge n. 127/1997 e perciò stralciato dalla procedura concorsuale, in quanto al momento non coperto da contratti a termine o da procedure di mobilità ordinaria. Quindi, l'incarico di direzione è stato nuovamente attribuito alla sig.ra Belloni fino al 30 giugno 1999 con delibera n. 1703 del 17 dicembre 1998. Ha sostenuto, altresì, il P.R. che il Comune di Arezzo ha subìto un danno, derivante dalla indebita corresponsione alla Belloni delle differenze retributive corrisposte nel periodo dal 19 settembre 1991 al 1° ottobre 1997, quantificato dallo stesso Comune in lire 45.255.547, non esistendo in organico - fino a quella data - il posto di 8° q.f. per l'Ufficio servizi demografici e considerato che al funzionario di 7 q.f. spettano anche funzioni di coordinamento. Alla somma suddetta si sarebbe dovuto aggiungere il danno maturatosi successivamente alla delibera istitutiva del posto di funzionario amministrativo, pari a Lire 21.212.802, in quanto a detta posizione la Belloni non poteva essere preposta perché priva del titolo di studio necessario per partecipare al concorso. Ha ritenuto, quindi, il P.R. che di tale danno dovessero rispondere i sindaci, gli assessori, i revisori dei conti ed i segretari comunali che, in quel periodo, avevano adottato o non avevano impedito che fossero adottati gli atti di attribuzione dell'incarico di direzione alla sig.ra Belloni con conseguente maggiorazione retributiva e contributiva. I primi giudici, con la sentenza appellata, rigettate talune eccezioni preliminari ed accolta parzialmente quella sulla prescrizione - anche su conforme richiesta del P.M. d'udienza - hanno ritenuto, per quel che concerne il periodo successivo all'istituzione del posto in pianta organica, che il mutamento della situazione di fatto e di diritto determinato da detta istituzione “faccia venir meno la fondatezza dell'imputazione di responsabilità, non potendo ravvisarsi nei soggetti che hanno operato in quel periodo un comportamento che sia improntato a grave negligenza”. I primi giudici, invece, hanno stimato illecito e perciò produttivo di danno erariale la condotta tenuta nel periodo dal 19 settembre 1991 al 1 ottobre 1997,allorché vennero conferite alla Belloni le funzioni superiori, in carenza del posto in organico e vennero liquidate alla medesima le differenze stipendiali. Peraltro la Sezione di prime cure ha condannato soltanto i due segretari comunali, ora appellanti, per i pareri favorevoli da loro espressi sulle delibere successive a quella n. 4333 del 1991, con le quali è stata reiteratamente confermata l'attribuzione delle funzioni superiori e delle maggiorazioni stipendiali, senza che la revisione dell'organico fosse stata portata a compimento. La condanna è stata comminata al pagamento di £. 1.500.000 (il Lorenzetti) e di £. 7.500.000 (il Rizzo), oltre agli interessi legali e spese di giudizio. Avverso detta sentenza sono stati proposti gli appelli in epigrafe, per i seguenti motivi, identici per entrambi i ricorrenti. 1) “Legittimità degli atti; insussistenza del danno; assenza di colpa grave", assumendosi la necessarietà dell'operato svolto, a fronte dei reiterati blocchi normativi delle assunzioni di nuovo personale e della imprescindibile esigenza di garantire la regolarità di un servizio pubblico essenziale (quale quello dei servizi demografici), conseguendone la insussistenza del danno e della colpa grave, anche in relazione a quanto disposto con l'art. 25 del D. L. vo 80/1998, che, per la prima volta, si afferma, ha vietato la corresponsione di differenze stipendiali fra mansioni superiori e mansioni proprie della qualifica di appartenenza, tanto che il Comune subito dopo, a partire dal 1 luglio 1998, revocò alla Belloni l'incarico relativo allo svolgimento delle mansioni superiori. 2)"Non imputabilità ai segretari, dopo la novella del 1997, della responsabilità amministrativa in relazione al nuovo ruolo svolto nell'ordinamento degli enti locali", nel senso che la legge n. 127/1997, all'art. 17, commi 85 e 86, "sottrae il segretario comunale dall'azione di responsabilità in ordine alla espressione del parere ed alla partecipazione ed esecuzione delle determinazioni delle giunte comunali". 3) "Sussistenza della prescrizione", il cui dies a quo coinciderebbe con l'adozione della prima delibera (n. 4333/1991) in quanto “le successive non hanno effettiva autonomia rispetto alla prima, rappresentandone una mera conferma”. Con atto del 10 maggio 2002, il Procuratore Generale, chiesta preliminarmente la riunione dei ricorsi in parola ai sensi e per gli effetti dell'art. 335 c.p.c., ha rassegnato le seguenti conclusioni. A) Le considerazioni di cui al primo motivo di appello sono state esattamente confutate dai primi giudici (conferibilità di mansioni superiori a quelle della qualifica di appartenenza solo in presenza del relativo posto in organico; legittimità dell'operato del Comune nei periodi dal 1988 al 1991 e dall'ottobre 1997 al giugno 1999 ed illegittimità della corresponsione delle maggiori somme quali differenze stipendiali, illegittimità comportanti la responsabilità dei due segretari comunali, in ragione della loro professionalità). Non potrebbe sostenersi l'insussistenza del danno, atteso che il conferimento delle funzioni superiori a quelle della 7 q.f. nulla ha aggiunto ai compiti che la dipendente già svolgeva in virtù delle precedenti delibere, compiti che includevano anche la sostituzione del responsabile dell'ufficio. Ed, ancora, erronea si manifesterebbe la ricostruzione normativa della materia, con riferimento, da ultimo, all'art. 25 del D.L.vo n. 80 del 1998; ed infatti, il definitivo assetto si sarebbe avuto con l'emanazione del D. L.vo n. 387 del 1998, rispetto al quale il Consiglio di Stato ha affermato che soltanto dall'entrata in vigore di detta legge va riconosciuto, sulla base degli accertati presupposti, il diritto al trattamento economico della qualifica immediatamente superiore per funzioni dalla stessa svolte. B) Per quanto riguarda il secondo motivo d'appello, va precisato che la L. 127 del 1997 (introduttiva della deresponsabilizzazione dei segretari comunali per i pareri resi nell'espletamento della loro funzione) è entrata in vigore soltanto qualche mese prima del termine entro il quale (settembre 1997) si è ravvisata la responsabilità degli appellanti e comunque i pareri in questione - oggi non obbligatori - allora erano stati espressi, con piena assunzione della relativa responsabilità. C) In ordine, infine, all'ultimo motivo di appello (prescrizione), viene condiviso quanto già esplicitato nella sentenza appellata, con la precisazione comunque, che l'isolata giurisprudenza citata dagli appellanti medesimi a conforto della loro tesi (per la quale il dies a quo per il computo relativo deve farsi decorrere dalla data della prima delibera) attiene a fattispecie del tutto particolare, riguardando un provvedimento dotato di immediata esecutività, con espressa autorizzazione al Presidente del C.d.a. “all'emissione e al pagamento delle spettanze conseguenti" (all'inquadramento definitivo di taluni dipendenti), laddove, nel caso in esame, periodicamente venivano adottate singole e autonome delibere. Conseguentemente, il P.G. chiede il rigetto degli appelli, con conseguente conferma della sentenza appellata. Con memorie depositate il 23 gennaio 2004, gli appellanti Rizzo e Lorenzetti hanno fornito controdeduzioni rispetto ai motivi sviluppati nell'atto conclusionale del P.G.. All'odierna udienza, sia l'avv. Manneschi che il P.M. hanno brevemente reiterato le rispettive argomentazioni e conclusioni scritte. Considerato in DIRITTO Preliminarmente, gli appelli vanno riuniti ai sensi dell'art. 335 c.p.c.. 1. - Per quel che concerne il primo motivo di appello relativo alla prescrizione dell'azione, gli appellanti invocano l'applicazione della recente sentenza delle Sezioni riunite di questa Corte n. 3/2003 che si è pronunciata in tema di danni permanenti conseguiti ad inquadramenti illegittimi: in tali casi, le Sezioni hanno individuato la decorrenza della prescrizione dall'adozione del primo atto anzichè da ogni singola erogazione. Il Collegio respinge tale motivo, nel rilievo che le SS.RR., nell'adottare la riferita soluzione hanno considerato il caso di assunzione di un provvedimento, modificativo della realtà giuridica, col quale sia stato disposto un illegittimo inquadramento di personale o sia stato attribuito illegittimamente un migliore trattamento economico e (caso) in cui il danno determinato dal detto provvedimento si sia protratto nel tempo sempre per l'applicazione (illegittima) di quello stesso provvedimento. Ne consegue che, secondo quelle SS.RR., dovendosi dare rilievo al puntuale momento del tempo in cui è stato adottato il provvedimento, ciò che rileva ai fini della prescrizione è la data del primo pagamento di maggiori emolumenti, mentre i pagamenti successivi intervengono automaticamente a ciascuna scadenza. Diverso, però, è il caso in esame, ove a fronte della prima delibera giuntale (n. 4333 del 19 settembre 1991) attributiva dell'integrazione stipendiale alla rag.ra Gabriella Belloni, istruttore direttivo amministrativo di 7 qualifica funzionale, si sono susseguite varie delibere reiterate nel tempo, con le quali il conferimento delle funzioni superiori è stato di volta in volta prorogato. Sono, cioè, intervenuti singoli ed autonomi provvedimenti amministrativi, che di volta in volta hanno inciso sullo stato giuridico ed economico dell'interessata in scansioni temporali precisamente determinate, sicché gli autori di tali delibere erano ben in grado, come hanno detto i primi giudici, "di verifìcare la sussistenza delle condizioni di legge per l'attribuzione delle funzioni superiori e soprattutto per il conferimento della maggiorazione retributiva liquidata”. Pertanto il primo motivo afferente l'eccezione di prescrizione va respinto. 2. - Gli appellanti affermano che la "chiave di volta dell'intera vicenda sta nelle motivazioni che hanno indotto il Comune a procedere alla sospensione della differenza retributiva". Infatti, secondo i medesimi appellanti, l'art. 25 D.L.vo 31 marzo 1998 n. 80, che ha sostituito l'art. 56 D.L. 3 febbraio 1993 n. 29 in tema di disciplina delle mansioni superiori, aveva vietato per la prima volta, la corresponsione di differenze stipendiali tra mansioni superiori e mansioni proprie della qualifica di appartenenza, tanto che il Comune subito dopo, a partire dal 1 luglio 1998, revocò alla Belloni l'incarico relativo all'esercizio delle mansioni superiori. 3. - Sennonché, rileva il Collegio che la portata espressamente impeditiva del comma 6 del menzionato art. 56 (divieto di differenze retributive) non significa inesistenza nel periodo precedente (a detto art. 56) di siffatto divieto. Infatti, in primo luogo, devesi richiamare il principio secondo cui nel settore del diritto pubblico (contrariamente a quanto avviene nel campo civilistico, ove il privato esercita - in virtù dell'”autonomia” riconosciutogli dall'ordinamento sia pure entro i limiti rivolti alla tutela degli interessi generali e degli interessi dei terzi - il potere di modificare situazioni preesistenti, esercitando così una funzione costitutivo-dispositiva) la P.A. deve muoversi ed operare solamente adeguandosi alle prescrizioni di legge - specie in materia di trattamento economico dei dipendenti e quindi nell'ambito e nei limiti fissati dalla legge, stessa dato che la funzione amministrativa cura la realizzazione dei fini pubblici individuati dal potere politico e precettivamente assegnati alla P.A. stessa appunto dal potere legislativo. Inoltre e in secondo luogo, si aggiunge che nel periodo suddetto, secondo la consolidata giurisprudenza amministrativa, la valutazione delle singole fattispecie di svolgimento delle mansioni superiori da parte di pubblici dipendenti doveva essere effettuata dall'Amministrazione sulla base dei seguenti principi: a) verifica della sussistenza nella pianta organica del posto che si andava a coprire; b) caratterizzazione, quale violazione di interessi pubblici essenziali, della copertura, praticamente stabilizzata negli anni, di posti apicali o comunque di livello superiore a quello del soggetto prescelto, attraverso l'impiego di personale non adeguatamente selezionato mediante concorso; c) inderogabilità del trattamento economico dei dipendenti, che spetta solo nei modi e con l'entità previsti dalla legge; d) contrarietà, dell'attribuzione di mansioni eccedenti quelle proprie della qualifica di appartenenza, al principio della parità nell'accesso agli uffici pubblici ai sensi dell'art 51 Cost.; e) non invocabilità dell'art. 36 Cost., con la conseguenza che la violazione di durata pluriennale ed in alcun modo giustificata dei criteri fissati dalla legge per la copertura dei posti vacanti, implica violazione di norme imperative, ai sensi e per gli effetti del combinato disposto degli artt. 2126 comma 1 e 134......