SCUOLE: SPESE PER INTERNET E MATERIALI DI PULIZIA



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Avvocatura Generale dello Stato Avvocatura Generale dello Stato Via dei Portoghesi, 12 00186 ROMA Roma, 3.08.2005 Al Ministero dell' Istruzione dell'Università e della Ricerca Ufficio Legislativo Roma Al Ministero dell'Interno Dip. Affari Interni e Territoriali Dir. Centrale F.L. ROMA e.p.c. Presidenza del Consiglio dei Ministri Ufficio del Coordinamento Amministrativo ROMA Oggetto: Oneri relativi all'acquisto del materiale di pulizia nelle scuole ed oneri per spese telefoniche, telefax, internet e simili. Competenze delle Scuole o degli Enti Locali. Alcune Avvocature Distrettuali, compulsate da Uffici Scolastici del distretto di competenza, hanno chiesto il parere della Scrivente circa la spettanza (alle scuole o ai comuni) dell'onere per le spese telefoniche e per l'acquisto del materiale di pulizia dei locali scolastici, con riguardo all'istruzione elementare. La rilevanza generale del tema ha indotto la Scrivente ad acquisire il punto di vista del MIUR e del Ministero dell'interno, rispettivamente manifestato con nota dell'8 giugno 2005, n. 2683/UL e del 4/5/2005, n. 2091 del Dip. Affari Interni-Dir. Centrale F.L.. Spese telefoniche. L'art. 190 D.lg.vo 16.4.1994, n. 297, dispone che i comuni "sono tenuti a fornire, oltre ai locali idonei, .. il telefono " agli edifici scolastici; l'art. 159 precisa che tocca al comune provvedere "ai servizi" delle scuole (elementari). Dunque non è dubbio che la spesa per il telefono (impianto e utenza) faccia carico all'ente locale. Il problema si pone nel momento in cui si voglia definire l'ambito del servizio telefonico, e dunque i limiti dell'obbligo dell'ente locale di sostenerne i costi. Di "utenza" telefonica parla l'art. 3, comma 2, della legge 11.1.1996, n. 23, sicché dalla stessa terminologia adoperata è possibile individuare la ratio della disposizione nel senso che con essa si è voluto un sistema logistico che offra agli operatori scolastici uno strumento ordinario per lo svolgimento del servizio e agli utenti un mezzo tecnico di comunicazione di uso generale e di comune diffusione. L'art. 9 della citata legge n. 23/96 proprio in tale ottica di usualità e di normalità prevede un sistema di determinazione degli oneri "sostenuti da ciascun comune per il funzionamento degli edifici scolastici" ai fini del trasferimento delle corrispondenti somme a favore delle province (nei casi, ovviamente, in cui di queste si disponeva contestualmente il subentro ai comuni). Il Ministero dell'Interno, con circolare 27.11.1996 n. F.L. 27/96 (in G.U. n. 301/96) richiese ai comuni i dati relativi alle spese, in particolare evidenziando quelle telefoniche e quelle di pulizia, ed i comuni risposero senza operare distinzioni in seno a tali due categorie; di conseguenza vennero operati gli occorrenti trasferimenti di bilancio. L'impianto telefonico è utilizzabile non solo per le comunicazione ordinarie (voce a voce), ma anche per l'ingresso nella rete "internet", la cui diffusione esponenziale è notoria: ed anzi, è lo stesso Ministero dell'Interno ad incoraggiare l"'evoluzione della tecnologia" e "lo sviluppo di un sistema di servizi in rete telematica che includono la formazione a distanza, strumenti per la cooperazione, banche di esperienze e di materiali didattici, guide al reperimento di risorse" (circ. Mm. Int. 18.10.2001 n. 152), ivi fissandosi, quali obiettivi, "l'incremento di accessibilità per studenti, docenti e personale della scuola" e "l'accesso ai servizi in rete telematica da parte di tutte le componenti scolastiche". Ciò tuttavia non significa che l'onere per le spese di impianto e di esercizio del telefono siano a carico dei comuni a prescindere dall'utilizzo che del telefono si faccia. E' ovvio ed indiscutibile che le spese poste a carico dei comuni devono riferirsi alle conversazioni effettuate per esigenze di servizio: ed è questo il limite dei costi per i collegamenti in internet: i quali collegamenti non possono essere altri che quelli realizzati per contattare i medesimi centri che sarebbero raggiungibili con la telefonia tradizione e con i quali per ragioni di servizio è necessario colloquiare; il sistema internet semplicemente facilita e rende più rapido l'accesso alla comunicazione di servizio. Dunque, i siti istituzionali non a pagamento ben possono essere consultati essendo, allora, il telefono lo strumento tecnico di raggiungimento dello scopo (colloquiare per esigenze di servizio) in relazione al quale la spesa è posta a carico del comune; tale modalità operativa è più agile ed efficiente e non è affatto più costosa dell'uso tradizionale dell'apparecchio di telefonia. In una parola, la comunicazione a distanza mediante rete telefonica per ragioni di servizio, a carico dei comuni, non può non comprendere il costo degli ''scatti per il servizio accessorio, ormai del tutto ordinario per la sua normale diffusione, della "navigazione" in internet, purchè questa si indirizzi ai siti istituzionali (raggiungibili, cioè, dall'utente per ragioni di servizio) non "a pagamento". E' appena il caso di precisare che l'utenza telefonica con il conseguente accesso in internet non ha a che vedere con lo svolgimento dell'attività didattica o scolastica, né con "le iniziative complementari e integrative dell'iter formativo degli studenti" di cui parla il DPR 10.10.1996, n. 597: anche lo strumento informatico o la navigazione in internet possono essere oggetto di iniziative complementari e integrative, legittimamente svolte nella scuola, ma il costo è a carico dall'Amministrazione della pubblica istruzione, come peraltro dispone l'art. 4, c. 3, DPR n. 597/96, e per le quali l'utilizzo dei "beni e comunque subordinato al consenso dei relativi "enti proprietari" (art. 2, c. 4, DPR n. 567 cit.). E' appena il caso di chiarire, da ultimo, che l'acquisto della strumentazione occorrente per l'accesso in rete tramite linea telefonica e dell'eventuale abbonamento con il gestore del "portale" non sono a carico dei comuni: l'impianto per internet non è "impianto telefonico". Spese per la pulizia Della "somministrazione" della pulizia dei locali scolastici quale spesa obbligatoria dell'ente locale già parlava l'art. 91, lett. F, n. 3, del T.U. 3 marzo 1934, n. 383, e ancor prima l'art. 55 R.D. 5.2.1928, n. 577, mediante l'espressione, ritenuta comprensiva anche della pulizia, di "servizio"; ed il consiglio di Stato, con parere 25.9.1996, n. 1784, segnalò che le spese per la pulizia "sono state considerate unitariamente nell'intero servizio di pulizia". La disposizione fu riprodotta nell'art. 159 D.Lgvo 16.4.1994, n. 297, dove si conferma che "spetta ai comuni provvedere... ai servizi per tutte le scuole elementari", e poi, con formulazione ancor più ampia, nell'art. 3, c. 2, della legge 11.1.1996, n. 23, dove si dispone che l'ente locale provvede alle "spese varie d'ufficio", cioè a quelle che occorrono in via ordinaria e normale affinchè l'organizzazione logistica permetta alla vita scolastica, nella quotidianità, di procedere. Anche di tali spese, come si accennò, si tenne conto nella determinazione delle somme da trasferire all'ente locale. Dunque, le spese occorrenti per l'acquisto del materiale di pulizia sono a carico dei comuni. Va chiarito, peraltro, che il tema dell'acquisto del materiale per la pulizia non ha a che vedere con il rapporto tributario relativo alla TARSU: l'imposta è dovuta per legge da chi utilizza il bene, e per questo va pagata, secondo la prospettazione della Corte di Cassazione con le note sentenze del 18.4.2000,n. 4944, e del 1° settembre 2004, n. 17617, dall'Amministrazione scolastica: le norme relative alla "pulizia" non hanno a che vedere con la traslazione del tributo. La diversità di presupposti e di oggetto dell'imposizione tributaria in TARSU da un lato e della spesa di pulizia dei locali dall'altro non permette di desumere dall'una vicenda la disciplina dell'altra. Copia del presente parere, che è stato approvato dal Comitato Consultivo il giorno 29 luglio 2005, è inviata anche alla Presidenza del Consiglio dei Ministri per quanto di competenza con particolare riguardo alla propria funzione di coordinamento. L'AVVOCATO GENERALE OSCAR FIUMARA SPESE PER IL MATERIALE DI PULIZIA DELLE SCUOLE PARERE ANCI Premessa Va prioritariamente detto che l'Anci, pur non d'accordo con la conclusione cui giunge la nota in riferimento, circa il permanere dell'obbligo dei Comuni a sostenere le spese per il materiale di pulizia delle scuole, dopo l'avocazione allo stato dei compiti di pulizia, concorda con l'individuazione delle fonti richiamate e tra queste l'art. 55, R.D. del 1928 e l'art. 91, L. C. e P. del 1934, che così elencavano le spese obbligatorie dei Comuni per le scuole: fornitura dei locali scolastici (costruzione, acquisto, adattamento e manutenzione), arredamento, riscaldamento, illuminazione, fornitura dei sussidi audiovisivi, personale di servizio per la scuola elementare. I Comuni erano altresì tenuti all'arredamento, al riscaldamento, all'illuminazione delle direzioni didattiche e degli ispettorati scolastici. Per i ginnasi, i licei classici e gli istituti magistrali il Comune era tenuto solo alla fornitura dei locali, alla loro manutenzione e arredamento, al riscaldamento e alle spese d'ufficio. Queste norme sono state il fondamento negli anni dei pareri del Consiglio di Stato, recepiti nelle circolari dei Ministeri dell'Interno e della Pubblica Istruzione dirette a regolare i rapporti tra le scuole e gli Enti Locali. Significativa al riguardo è la Circolare n° 15 del 21.5.80, con la quale il Ministero dell'Interno, nel tentativo di chiarire dubbi insorti già allora sull'argomento affermava, anche sulla base di reiterati e concordi pareri del Consiglio di Stato del '74, del '76 e del '78, che, "l'art.55 del T.U. del 1928, pur ponendo a carico dei comuni alcune delle spese che sono da considerarsi spese d'ufficio, tuttavia non prevede quelle relative alla pulizia dei locali e quelle telefoniche." Il riordino della normativa, contenuto nel Testo Unico sull'Istruzione 297/1994, non ha modificato la distribuzione delle competenze, come anche asserito dal Ministero dell'Interno nella nota 4961/95, allegata, che, confermando il contenuto della circolare M.I.A.C.E.L. n° 15/1980 succitata, conclude che non sono imputabili ai comuni le spese relative alla pulizia dei locali e telefoniche delle scuole elementari. Le spese di pulizia delle scuole A) Lo svolgimento del compito di pulizia dei comuni Nonostante quanto sopra i Comuni hanno provveduto alla pulizia dei locali scolastici fino al 1999, perchè la norma, ponendo a carico dei Comuni la fornitura del personale di servizio, che aveva nel mansionario il compito della pulizia dei locali scolastici, faceva discendere in modo indiretto sui Comuni l'onere della pulizia dei locali. Tale competenza è stata incisa solo dall'art. 8 della legge 124/99 che, trasferendo allo Stato il personale ATA, al c.1 dispone che: "Il personale ata degli istituti e scuole statali di ogni ordine e grado è a carico dello Stato. Sono abrogate le disposizioni che prevedono la fornitura di tale personale da parte dei comuni e delle province" . Ed al momento della applicazione dell'articolo 8 mediante l'art.7 del D.M. 23 luglio 99, è stato precisato che tale personale era tenuto anche al mantenimento nel servizio statale di tutti i preesistenti compiti attribuiti, purchè previsti nel corrispondente profilo professionale statale. B) La legge 23/96 La legge 23/96 pur avendo trasferito ai Comuni alcuni oneri precedentemente sostenuti dallo Stato, secondo l'Anci e secondo molti altri pareri, nulla ha innovato in relazione alle competenze sulle pulizie delle scuole materne e dell'obbligo, pertanto l'assunto che il materiale di pulizia sia a carico dei Comuni in virtù dell'art.3 della legge 23/96, non appare sostenibile. Infatti l'art. 3 della legge 23/96, non è una norma di riforma del T.U.297/94 sulla pubblica istruzione, ma una disposizione esplicitamente attuativa dell'art. 14, primo comma, lettera i, della legge 8 giugno 1990, n° 142. Ed è ormai pacificamente accettato dalla giurisprudenza che l'art. 3 della legge 23/96 nel caso in cui ha inteso ampliare le competenze dei comuni, in deroga all'art. 10 della legge 142/90, lo ha fatto esplicitamente indicando in modo analitico i nuovi oneri, come ad esempio per le spese telefoniche delle scuole elementari, precedentemente in carico allo Stato. Pertanto rimane fermo il principio che tra le spese varie d'ufficio devono essere ricomprese solo le voci sostenute ricorrentemente dai comuni, prima della adozione della legge 23/96, così come regolate dalle precedenti disposizioni, riordinate nel T.U. del '94, e come risultavano già elencate nella citata Circolare del Ministero degli Interni n° 15/80: acquisto di materiale didattico, di arredi scolastici, registri stampati. Tra questi non è citato il materiale di pulizia, che pertanto, ove fosse oggi ricompresso, costituirebbe un ampliamento delle competenze. Ampliamento escluso unanimemente da pareri e dalla giurisprudenza, basti ricordare tra le altre una risoluzione del Ministero delle Finanze - Dipartimento delle entrate - Direzione Centrale per la Fiscalità Locale del 28/02/97, che dall'esame comparato dei testi, in risposta a quanto rilevato dall'Avvocatura distrettuale di Stato di Catania, concludeva che l'art.3, della Legge 23/96, pur estendendo gli obblighi posti a carico dei comuni, per la scuola dell'obbligo, non comprende tra le spese varie d'ufficio "tutte" le spese di gestione. Determinazione poi condivisa anche da due sentenze della Corte di Cassazione sulla vicenda della tarsu, la prima del 2000 la seconda della sezione 5 - n° 37/2004, di cui l'Avvocatura dello Stato ha tenuto conto nella nota che si riscontra. C) Il merito delle spese per il materiale di pulizia Con la fornitura del materiale di pulizia alle sole scuole materne ed elementari statali, i comuni consentivano un efficace lavoro del proprio personale ata, mentre i collaboratori statali provvedevano alla pulizia delle scuole medie con materiale fornito dalle Presidenze con fondi statali; tale diversificazione conferma come non si tratti di voce per il funzionamento della scuola, ex art. 3 legge 23/96, che avrebbe dovuto includere anche le scuole medie, ma connessa alla fornitura del personale, legge C. e P. 1934 e seguenti. Sembra utile approfondire ora il parere del Consiglio di Stato, 1784/96, richiesto a suo tempo dal M.I.U.R. per definire l'attribuzione degli oneri delle pulizie per le scuole elementari, escluse dal Ministero dell'Interno dopo l'approvazione della legge 23/96, tra i compiti dei Comuni. La circolare del M.ro dell'Interno del 22/12/1995, che aveva bloccato la pulizia delle scuole da parte dei Comuni, aveva suscitato conflitti tra scuole ed Enti Locali e il parere del Consiglio di Stato 1784/'96, oltre a confermare la competenza dei Comuni sulla pulizia delle scuole, chiarì che non sarebbe più stata giustificabile "la distinzione tra le spese attinenti ai materiali necessari per la pulizia dei locali e quelle relative al personale di servizio" con la conseguenza che la voce spese varie d'ufficio, avrebbe dovuto comportare automaticamente per i Comuni, l'accollo del costo delle spese di pulizia (personale e materiali) per tutto l'obbligo. I Comuni mai assunsero la pulizia delle scuole medie (e nessuno lo chiese) perché si era dell'avviso che le spese per la pulizia potessero far carico ai comuni, non in virtù della legge 23/96, il cui contenuto come dimostrato non è ampliabile, ma solo in quanto, come detto, gli stessi comuni erano tenuti a fornire alla scuola elementare e materna statale, personale di servizio, il cui profilo professionale, secondo il relativo contratto nazionale di lavoro, ricomprendeva la pulizia dei locali scolastici. Pertanto proprio per le considerazioni espresse dal Parere del Consiglio di Stato nel 1996 della impossibilità di separare il materiale di pulizia dal personale, oggi, che il personale è statale, il materiale di pulizia non può essere comunale. Le norme per la sicurezza sul lavoro Tale tesi è anche supportata dal fatto che nel rispetto delle norme per la sicurezza sul lavoro apparirebbe incongruo, rispetto all'attuale suddivisione di competenze tra Stato ed Enti Locali, che le modalità di svolgimento del lavoro di dipendenti dello Stato fossero condizionate dalla scelta da parte di altro Ente di materiale inidoneo o di mezzi incongrui rispetto alle mansioni da svolgere. L'art. 35, c. 9, della legge n. 289/2002 (Finanziaria 2003), stabilisce infatti che "le istituzioni scolastiche possono deliberare l'affidamento in appalto dei servizi di pulizia, di igiene ambientale e di vigilanza dei locali scolastici e delle loro pertinenze.". La facoltà attribuita dalla norma citata alle istituzioni di provvedere a mezzo ......