SICUREZZA NEI CANTIERI
ANTENNE: UNA NUOVA SENTENZA
Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori,
Autorità
per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori,
servizi e forniture
Determinazione
n. 4/2006
del 26 luglio 2006
G.E. 906.05
Oggetto:
Sicurezza nei cantieri temporanei o mobili relativamente agli appalti di
lavori pubblici. D.P.R. 222/2003. Art. 131 d.lgs. n. 163 del 12.4.2006.
IL CONSIGLIO
Premessa
Da
parte di stazioni appaltanti ed associazioni di categoria sono stati chiesti
chiarimenti in ordine all’applicazione del DPR 222/2003. Diversi dubbi
interpretativi sono stati evidenziati soprattutto in riferimento all’art. 7 di
detto DPR 222, riguardante la stima dei costi della sicurezza.
I
quesiti sono stati posti in particolare su:
-
l’attualità del metodo
di calcolo dei costi della sicurezza già proposto dall’Autorità nella
determinazione n. 2/2001;
-
l’ascrivibilità del
costo delle opere provvisionali (e in particolare dei ponteggi) ai costi della
sicurezza.
Alla
luce del mutato quadro normativo, della rilevanza degli argomenti relativi alla
sicurezza dei lavoratori nei cantieri, l’Autorità ha ravvisato l’esigenza di un
nuovo pronunciamento sulla materia, già oggetto di numerose determinazioni
(determinazioni nn. 12/99, 37/2000, 2/2001, 11/2001, 2/2003).
Allo
scopo di pervenire ad una interpretazione condivisa sui temi sollevati nei
quesiti e sulle altre problematiche derivanti dall’entrata in vigore del D.P.R.
222/2003, il Consiglio dell’Autorità ha deciso di procedere a una audizione
delle rappresentanze delle categorie e degli organi istituzionali interessati
alla tematica.
All’audizione,
tenutasi nei giorni 22 e 23 marzo 2006, hanno preso parte i rappresentanti
delle seguenti amministrazioni ed associazioni: i Ministeri della Salute, del
Lavoro e delle Politiche Sociali, delle Infrastrutture e Trasporti, la
Commissione Salute delle Regioni e Province Autonome, i Consigli Nazionali
degli Architetti, degli Ingegneri, dei Geometri e dei Periti edili e
industriali, l’ANCE, le associazioni sindacali FENEAL-UIL, FILCA-CISL, FILLEA-CGIL.
In
sede di audizione, i soggetti cointeressati hanno espresso il proprio avviso
sulle questioni in argomento, anche attraverso la produzione di memorie
scritte; tra gli altri, il rappresentante della Conferenza delle Regioni e
delle Province autonome ha presentato un documento contenente le “Linee guida per l’applicazione del D.P.R.
222/2003” redatte di concerto dal
“Coordinamento Tecnico delle Regioni e delle Province Autonome della
Prevenzione nei Luoghi di Lavoro” della Commissione Salute e dal Gruppo di
lavoro “Sicurezza Appalti Pubblici” di ITACA, organi di coordinamento della
suddetta Conferenza. Tale documento ha già avuto ampia diffusione tramite le
riviste specializzate ed è stato accolto favorevolmente dagli operatori del
settore.
Inquadramento
normativo
Sulla
sicurezza nei cantieri – materia al centro dell’attenzione dell’opinione
pubblica anche a seguito dei tragici incidenti che frequentemente si ripetono -
le disposizioni contenute nel D.P.R. 222/03 costituiscono l’attuazione della
previsione dell’art. 31 comma 1 della legge 109/94 e s.m. e rappresentano lo
snodo attuale di una lunga evoluzione normativa, nella quale il concetto di
costo della sicurezza ha assunto diverse configurazioni e si è prestato a
molteplici interpretazioni.
Si
è passati, infatti, da un regime in cui si ponevano a carico dell’impresa le
incombenze concernenti la sicurezza dei lavoratori sul cantiere (v. l’art. 18
comma 8 della legge 55/90) al diverso sistema, nel quale i costi della
sicurezza sono stati esclusi dal ribasso d’asta e gli stessi margini di
sicurezza sono stati ampliati, allo scopo di garantire in cantiere il massimo
grado di protezione possibile, in conformità ai principi fondamentali del
nostro ordinamento.
La
sicurezza dei lavoratori è infatti materia di elevata rilevanza sociale che
trova fondamento nella Costituzione (art. 32 e art. 41, comma 2) e nel diritto
comunitario. Come significativo fattore di garanzia del diritto alla salute,
costituisce bene inderogabile a rilevanza pubblicistica e in quanto tale
sottratto alla disponibilità di chiunque ne debba determinare i suoi contenuti
in applicazione delle disposizioni di legge e regolamenti.
Coerentemente
a tali principi, la legge 415/98, modificativa della 109/94, per quanto
riguarda i lavori pubblici, e il d.lgs. 528/99, di modifica del d.lgs. 494/96,
per tutte le tipologie di lavori, hanno introdotto nella normativa nazionale la
regola secondo cui, a garanzia della sicurezza e della salute dei lavoratori
impegnati nei cantieri, il costo delle misure di sicurezza, degli
apprestamenti, dei dispositivi di protezione collettiva ed individuale,
previsti nei piani, deve essere determinato nel dettaglio, è sottratto alla
competizione del mercato e va riconosciuto integralmente agli appaltatori, mediante
esclusione dallo sconto o ribasso d’asta.
Pertanto,
i costi della sicurezza, nel caso di lavori pubblici, debbono essere
preventivamente quantificati già nella fase progettuale, evidenziati in modo
distinto nei bandi di gara (cfr. art. 31 della legge 109/94 e s.m.) ed esclusi
dal ribasso, come ricordato.
L’art.
12 del d.lgs. 494/96 e l’art. 41 del D.P.R. 554/99 hanno indicato la stima dei
costi della sicurezza come uno degli elementi essenziali del piano di sicurezza
e coordinamento (PSC), che, come è noto, è di competenza del coordinatore della
progettazione nominato dalla S.A. e fa parte dei documenti contrattuali.
Anche
il piano operativo di sicurezza (POS) ovvero il piano sostitutivo (PSS), nei
casi in cui è richiesto, fanno parte dei documenti contrattuali. In assenza dei
piani di sicurezza previsti dalla norma i contratti di appalto o concessione
sono nulli.
La
definizione dei costi della sicurezza previsti nei piani, quindi, in base alle
norme citate e alla luce dell’art. 31 comma 2 della legge 109/94, ha valenza
contrattuale.
Occorre
inoltre evidenziare che l’art. 31 prevede che vadano “evidenziati nei bandi di
gara” per l’esclusione dal ribasso anche i costi derivanti dal POS e dal PSS,
nonostante tali documenti vengano redatti dopo l’aggiudicazione a cura
dell’impresa aggiudicataria.
I
contenuti di detto art. 31 della legge 109/94 sono stati riprodotti
integralmente nell’art. 131 del nuovo Codice dei contratti pubblici approvato
con il d.lgs. n. 163 del 12/04/2006 (in vigore dal 1° luglio 2006), che, in
parte qua, ha sostituito l’art. 31.
Tuttavia
il comma 1 dell’art. 131 prevede, come sostanziale diversità rispetto all’art.
31, l’autorizzazione al Governo di introdurre le modifiche “… necessarie al
testo del D.P.R. 222/2003.”
Sulla
base delle norme sopra richiamate, sono state elaborate in ambito tecnico e
giuridico interpretazioni non univoche su cosa debba intendersi nello specifico
per “costo della sicurezza” e, soprattutto,
sui relativi criteri di computo.
La
riflessione a riguardo, in ogni modo, non poteva né può prescindere da alcune
disposizioni della normativa dei lavori pubblici.
In
primis, l’art. 34 del D.P.R. 554/99, in base al quale la composizione del
prezzo unitario di ogni lavorazione comprende una aliquota “percentuale per le
spese relative alla sicurezza” (comma 2, lett. b).
Anche
nella redazione dei prezziari ufficiali tradizionalmente la spesa per eseguire
in sicurezza ogni singola lavorazione è stata inclusa nel prezzo unitario della
lavorazione stessa.
L’art.
34 del Regolamento 554/99 andava letto in colleg......