SICUREZZA NEI CANTIERI



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ANTENNE: UNA NUOVA SENTENZA



































































































Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori,   Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture   Determinazione n. 4/2006 del 26 luglio 2006   G.E. 906.05       Oggetto:  Sicurezza nei cantieri temporanei o mobili relativamente agli appalti di lavori pubblici. D.P.R. 222/2003. Art. 131 d.lgs. n. 163 del 12.4.2006.                                                                        IL CONSIGLIO                Premessa   Da parte di stazioni appaltanti ed associazioni di categoria sono stati chiesti chiarimenti in ordine all’applicazione del DPR 222/2003. Diversi dubbi interpretativi sono stati evidenziati soprattutto in riferimento all’art. 7 di detto DPR 222, riguardante la stima dei costi della sicurezza. I quesiti sono stati posti in particolare su: -        l’attualità del metodo di calcolo dei costi della sicurezza già proposto dall’Autorità nella determinazione n. 2/2001; -        l’ascrivibilità del costo delle opere provvisionali (e in particolare dei ponteggi) ai costi della sicurezza. Alla luce del mutato quadro normativo, della rilevanza degli argomenti relativi alla sicurezza dei lavoratori nei cantieri, l’Autorità ha ravvisato l’esigenza di un nuovo pronunciamento sulla materia, già oggetto di numerose determinazioni (determinazioni nn. 12/99, 37/2000, 2/2001, 11/2001, 2/2003). Allo scopo di pervenire ad una interpretazione condivisa sui temi sollevati nei quesiti e sulle altre problematiche derivanti dall’entrata in vigore del D.P.R. 222/2003, il Consiglio dell’Autorità ha deciso di procedere a una audizione delle rappresentanze delle categorie e degli organi istituzionali interessati alla tematica. All’audizione, tenutasi nei giorni 22 e 23 marzo 2006, hanno preso parte i rappresentanti delle seguenti amministrazioni ed associazioni: i Ministeri della Salute, del Lavoro e delle Politiche Sociali, delle Infrastrutture e Trasporti, la Commissione Salute delle Regioni e Province Autonome, i Consigli Nazionali degli Architetti, degli Ingegneri, dei Geometri e dei Periti edili e industriali, l’ANCE, le associazioni sindacali FENEAL-UIL, FILCA-CISL, FILLEA-CGIL. In sede di audizione, i soggetti cointeressati hanno espresso il proprio avviso sulle questioni in argomento, anche attraverso la produzione di memorie scritte; tra gli altri, il rappresentante della Conferenza delle Regioni e delle Province autonome ha presentato un documento contenente le “Linee guida per l’applicazione del D.P.R. 222/2003” redatte di concerto dal  “Coordinamento Tecnico delle Regioni e delle Province Autonome della Prevenzione nei Luoghi di Lavoro” della Commissione Salute e dal Gruppo di lavoro “Sicurezza Appalti Pubblici” di ITACA, organi di coordinamento della suddetta Conferenza. Tale documento ha già avuto ampia diffusione tramite le riviste specializzate ed è stato accolto favorevolmente dagli operatori del settore.            Inquadramento normativo Sulla sicurezza nei cantieri – materia al centro dell’attenzione dell’opinione pubblica anche a seguito dei tragici incidenti che frequentemente si ripetono - le disposizioni contenute nel D.P.R. 222/03 costituiscono l’attuazione della previsione dell’art. 31 comma 1 della legge 109/94 e s.m. e rappresentano lo snodo attuale di una lunga evoluzione normativa, nella quale il concetto di costo della sicurezza ha assunto diverse configurazioni e si è prestato a molteplici interpretazioni. Si è passati, infatti, da un regime in cui si ponevano a carico dell’impresa le incombenze concernenti la sicurezza dei lavoratori sul cantiere (v. l’art. 18 comma 8 della legge 55/90) al diverso sistema, nel quale i costi della sicurezza sono stati esclusi dal ribasso d’asta e gli stessi margini di sicurezza sono stati ampliati, allo scopo di garantire in cantiere il massimo grado di protezione possibile, in conformità ai principi fondamentali del nostro ordinamento. La sicurezza dei lavoratori è infatti materia di elevata rilevanza sociale che trova fondamento nella Costituzione (art. 32 e art. 41, comma 2) e nel diritto comunitario. Come significativo fattore di garanzia del diritto alla salute, costituisce bene inderogabile a rilevanza pubblicistica e in quanto tale sottratto alla disponibilità di chiunque ne debba determinare i suoi contenuti in applicazione delle disposizioni di legge e regolamenti. Coerentemente a tali principi, la legge 415/98, modificativa della 109/94, per quanto riguarda i lavori pubblici, e il d.lgs. 528/99, di modifica del d.lgs. 494/96, per tutte le tipologie di lavori, hanno introdotto nella normativa nazionale la regola secondo cui, a garanzia della sicurezza e della salute dei lavoratori impegnati nei cantieri, il costo delle misure di sicurezza, degli apprestamenti, dei dispositivi di protezione collettiva ed individuale, previsti nei piani, deve essere determinato nel dettaglio, è sottratto alla competizione del mercato e va riconosciuto integralmente agli appaltatori, mediante esclusione dallo sconto o ribasso d’asta. Pertanto, i costi della sicurezza, nel caso di lavori pubblici, debbono essere preventivamente quantificati già nella fase progettuale, evidenziati in modo distinto nei bandi di gara (cfr. art. 31 della legge 109/94 e s.m.) ed esclusi dal ribasso, come ricordato. L’art. 12 del d.lgs. 494/96 e l’art. 41 del D.P.R. 554/99 hanno indicato la stima dei costi della sicurezza come uno degli elementi essenziali del piano di sicurezza e coordinamento (PSC), che, come è noto, è di competenza del coordinatore della progettazione nominato dalla S.A. e fa parte dei documenti contrattuali. Anche il piano operativo di sicurezza (POS) ovvero il piano sostitutivo (PSS), nei casi in cui è richiesto, fanno parte dei documenti contrattuali. In assenza dei piani di sicurezza previsti dalla norma i contratti di appalto o concessione sono nulli. La definizione dei costi della sicurezza previsti nei piani, quindi, in base alle norme citate e alla luce dell’art. 31 comma 2 della legge 109/94, ha valenza contrattuale. Occorre inoltre evidenziare che l’art. 31 prevede che vadano “evidenziati nei bandi di gara” per l’esclusione dal ribasso anche i costi derivanti dal POS e dal PSS, nonostante tali documenti vengano redatti dopo l’aggiudicazione a cura dell’impresa aggiudicataria. I contenuti di detto art. 31 della legge 109/94 sono stati riprodotti integralmente nell’art. 131 del nuovo Codice dei contratti pubblici approvato con il d.lgs. n. 163 del 12/04/2006 (in vigore dal 1° luglio 2006), che, in parte qua, ha sostituito l’art. 31. Tuttavia il comma 1 dell’art. 131 prevede, come sostanziale diversità rispetto all’art. 31, l’autorizzazione al Governo di introdurre le modifiche “… necessarie al testo del D.P.R. 222/2003.” Sulla base delle norme sopra richiamate, sono state elaborate in ambito tecnico e giuridico interpretazioni non univoche su cosa debba intendersi nello specifico per “costo della sicurezza” e, soprattutto,  sui relativi criteri di computo. La riflessione a riguardo, in ogni modo, non poteva né può prescindere da alcune disposizioni della normativa dei lavori pubblici. In primis, l’art. 34 del D.P.R. 554/99, in base al quale la composizione del prezzo unitario di ogni lavorazione comprende una aliquota “percentuale per le spese relative alla sicurezza” (comma 2, lett. b). Anche nella redazione dei prezziari ufficiali tradizionalmente la spesa per eseguire in sicurezza ogni singola lavorazione è stata inclusa nel prezzo unitario della lavorazione stessa. L’art. 34 del Regolamento 554/99 andava letto in colleg......