URBANIZZAZIONI NON ATTUATE: NESSUN RISARCIMENTO



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CLASSIFICAZIONE DELLE SEGRETERIE COMUNALI E PROVINCIALI



































































































Corte di cassazione - Sezione I civile - Sentenza 11 ottobre-22 dicembre 2006 n Corte di cassazione - Sezione I civile - Sentenza 11 ottobre-22 dicembre 2006 n. 27498 Presidente Losavio - Relatore Salvago   Svolgimento del processo Il Tribunale di Matera con sentenza del 13 agosto 1999 dichiarò, inammissibile la domanda con cui la soc. (A) aveva chiesto la condanna del comune di (B) al risarcimento del danno nella misura di L. 1.282.210.000 oltre accessori per non aver provveduto al completamento delle opere di urbanizzazione primaria relative ad alcuni alloggi da essa costruiti in forza di regolare concessione edilizia sui terreni di cui ai lotti 346 e 348 del piano particolareggiato approvato; e non aver rilasciato altra concessione per gli alloggi da realizzare sui vicini lotti 369 e 384, pur avendo la società presentato progetto di esecuzione in proprio delle opere di urbanizzazione a scomputo degli oneri conseguenti a tale seconda concessione. Con sentenza del 13 giugno 2001, la Corte di appello di Potenza ha rigettato l'impugnazione di quest'ultima, osservando: a) che l'esecuzione delle opere di urbanizzazione da parte dei comuni, pur quando la licenza edilizia sia stata concessa o attuata, costituisce ex art. 31 della legge 1150 del 1942, attività meramente discrezionale di detti enti: in contrapposizione all'obbligo e impegno posto dalla norma a carico dei privati; e che tale situazione non muta neppure a seguito del pagamento da parte del concessionario del contributo di urbanizzazione non costituente condizione di legittimità del provvedimento concessorio e tanto meno una controprestazione per il rilascio di questo; b) che, pur dopo le note sentenze nn. 500 e 501/1999 delle Sezioni Unite di questa Corte che hanno esteso la risarcibilità del danno di cui all'art. 2043 cod. civ. alla lesione di qualsiasi interesse rilevante per l'ordinamento, la relativa individuazione non è rimessa alla discrezionalità del giudice, ma a specifiche disposizioni che devono tutelare o comunque prendere in considerazione l'interesse del danneggiato rispetto alla fruizione di un bene della vita, laddove il menzionato art. 31 non prende in alcuna considerazione l'interesse del titolare della licenza alla realizzazione delle opere di urbanizzazione: interesse, che resta, dunque di mero fatto. Per la cassazione della sentenza, la (A) ha proposto ricorso per un motivo; cui ha resistito con controricorso il comune di (B), il quale ha formulato a sua volta ricorso incidentale condizionato, riproponendo, tra l'altro l'eccezione di difetto di giurisdizione del giudice ordinario. Con sentenza 4 febbraio 2005 n. 2206, le Sezioni Unite hanno ribadito la giurisdizione del giudice ordinario. Entrambe le parti hanno depositato memoria. Motivi della decisione Con l'unico motivo del ricorso che si articola in più profili la s.r.l. (A), deducendo violazione degli artt. 2043 cod. civ., 31 della legge 1150/1942 ed 11 della legge 10/1977 si duole che la Corte territoriale abbia definito di mero fatto il suo interesse ad ottenere le necessarie opere di urbanizzaziene, invece derivante da una posizione differenziata rispetto a qualunque altro soggetto, di interesse legittimo pretensivo, come attestato: 1) dalla stessa sentenza 3964/94 di questa Corte menzionata dalla decisione; 2) dalla più qualificate dottrina che ha in tali casi posto in rilievo le differenziazioni di tale posizione ed i poteri del soggetto che ne è titolare; 3) dalla nota sentenza 500/99 delle Sezioni Unite, secondo cui gli interessi giuridicamente rilevanti o meritevoli di tutela sono riscontrabili tutte le volte in cui sussista una situazione suscettiva di determinare un oggettivo affidamento circa la sua conclusione positiva; 4) dalla menzionata normativa dalla quale si ricava la sussistenza di un'aspettativa di diritto (e non di una mera aspettativa del privato a realizzare autonomamente le opere di urbanizzazione o a pagare il costo di urbanizzazione onde ottenerne la realizzazione direttamente dal comune. Il ricorso infondato, pur se vanno corretti ed integrati ex art. 384 cod. proc. civ. alcuni profili della motivazione con cui la Corte di appello ha respinto le richieste della società. Come già rilevato dalle Sezioni Unite (sent. 2206/2005), la (A) lamenta che il comune di (B) pur rilasciando la prima concessione edilizia inerente alla costruzione dei lotti 346 e 348 non abbia eseguito le opere di urbanizzazione primaria (o non ne abbia autorizzato l'esecuzione da parte di essa società) indispensabili per la concreta fruibilità degli immobili peraltro già realizzati. Ora, a partire dai primi anni '80, questa Suprema Corte ha enunciato la regola che un diritto soggettivo alla edificazione, a favore del proprietario di un fondo può sorgere solo per effetto del rilascio della concessione edilizia e che a seguito dell'annullamento da parte del giudice amministrativo del provvedimento di (annullamento o di) revoca (o di pronuncia di decadenza della) della concessione in precedenza adottato dalla P.A. nell'esercizio dei poteri di autotutela, il diritto suddetto, attribuito dalla stessa P.A. riacquista ex tunc la sua originaria consistenza a seguito della caducazione di tale provvedimento da parte del giudice amministrativo. Invece la sua posizione antecedente all'adozione dell'atto permissivo è stata qualificata di interesse legittimo (pretensivo), che resta tale pure con riferimento a norme le quali disciplinano l'attività amministrativa senza margini di discrezionalità anche perché nel settore in esame, di fronte alla previsione degli strumenti urbanistici le quali predeterminano il contenuto dello ius aedificandi, la P.A. può comunque esercitare discrezionalità in ordine alle concrete modalità con cui viene richiesto l'esercizio di tale «diritto» (Cass. sez. un. 10549/2002, 10800/1994; 6083/1992; Cons. St. 2288/2006). Identici principi valgono per le convenzioni edilizie, nonché per ogni altro impegno comunque assunto dal comune in materia urbanistica, che, anche se già stipulati, non privano il comune medesimo dei suoi poteri pubblicistici in materia di disciplina del territorio ai fini urbanistici ed edilizi, a difesa di esigenze di ordine generale, ivi incluso quello di modificare o di revocare gli strumenti urbanistici in relazione a situazioni sopravvenute, ovvero all'adozione di nuovi criteri di valutazione ritenuti più corrispondenti alle suddette esigenze (Cass. sez. un. 1917/1990, 1589/1990). Invece, per la realizzazione di opera di urbanizzazione anche nell'ipotesi in cui sia stato corrisposto dall'interessato il contributo di cui all'art. 11 della legge 10/1977, l'art. 31 della legge n. 1150 del 1942, come ha correttamente rilevato la sentenza impugnata sulla scia della giurisprudenza ordinaria ed amministrativa, non attribuisce al privato un diritto soggettivo alla loro esecuzione: menzionando soltanto nei riguardi del comune la previsione della loro attuazione e, quindi, una semplice collocazione nel tempo di un'attività che resta pienamente discrezionale, in contrapposizione all'altra ipotesi che è l'impegno, e cioè l'obbligo dei privati di eseguirle contemporaneamente alla costruzione oggetto della concessione (Cass. 23816/2004, nonché sez. un. 3964/1994; 4080/1988, Cons. St. IV, 5185/2000, v, 793/1994). Con la conseguenza che anche a fronte della mancata realizzazione di dette opere o del rifiuto di addivenire all'accordo con cui il privato si impegni ad attuarle direttamente, la sua posizione soggettiva non è tutelabile essendo costui, pur quando destinatario di concessione edilizia, titolare di un interesse di mero fatto alla loro esecuzione. Tale situazione non è mutata per effetto delle note decisioni nn. 500 e 501 del 1999, in quanto la novità da esse introdotta è che prima risultava comunque preclusa la tutela risarcitoria in caso di lesione di interessi legittimi; mentre il nuovo orientamento ha affermato che ai fini della configurabilità della responsabilità aquiliana in capo all'autore di un fatto lesivo di interessi giuridicamente rilevanti non assume rilievo determinante la qualificazione formale della posizione giuridica vantata dal soggetto danneggiato poiché la tutela risarcitoria è assicurata solo in relazione alla ingiustizia del danno, che costituisce fattispecie autonoma, contrassegnata dalla lesione di un interesse giuridicamente rilevante. Ed ha quindi ritenuto ammissibile la risarcibilità anche degli interessi legittimi, quante volte risulti leso, per effetto dell'attività illegittima e colpevole della p.a., l'interesse al bene della vita al quale l'interesse legittimo si correla, e sempre che il detto interesse al bene risulti meritevole di tutela alla luce dell'ordinamento positivo. Con questi principi il nuovo corso, come giustamente rilevato dalla sentenza impugnata, non ha introdotto affatto una equazione in forza della quale il giudice ordinario tutte le volte in cui riscontri la presenza di una posizione di interesse legittimo in capo al privato, debba procedere automaticamente ed indiscriminata mente al risarcimento del danno che il privato assuma essergli stato provocato dalla P.A.: in quanto la sussistenza di una situazione in tal senso qualificata è condizione necessaria, ma non sufficiente, per accedere alla tutela risarcitoria ex art. 2043 c.c., per la quale occorre anzitutto che l'interesse legittimo sia stato leso da un provvedimento ovvero da un comportamento illegittimo dell'amministrazione, e quindi, attraverso l'esplicazione illegittima e colpevole della funzione amministrativa. Ed è necessario altresì che l'attività illegittima della P.A. abbia determinato la lesione al bene della vita al quale l'interesse legittimo, secondo il concreto atteggiarsi del suo contenuto, effettivamente si collega, e che risulta meritevole di protezione alla stregua dell'ordinamento (Cass. sez. un. 2206/2005 cit.). Hanno rilevato al riguardo le Sezioni Unite nelle decisioni ricordate, e poi la giurisprudenza successiva, che il giudice ordinario, davanti a cui sia stata introdotta una domanda risarcitoria ex art. 2043 c.c. nei confronti della P.A. per illegittimo esercizio di una funzione pubblica, deve procedere alle seguenti indagini: a) in primo luogo, accertare la sussistenza di un evento dannoso; b) stabilire, poi, se l'accertato danno sia qualificabile come ingiusto, in relazione alla sua incidenza su di un interesse rilevante per l'ordinamento (a prescindere dalla qualificazione formale di esso come diritto soggettivo); c) accertare, inoltre, sotto il profilo causale, facendo applicazione dei criteri generali, se l'evento dannoso sia riferibile ad una condotta della P.A.; d) infine, se detto evento dannoso sia imputabile a responsabilità della P.A. tale imputazione non potrà avvenire sulla base del mero dato obiettivo della illegittimità del provvedimento amministrativo richiedendosi, invece, una più penetrante indagine in ordine alla valutazione della colpa, che, unitamente al dolo, costituisce requisito essenziale della responsabilità aquiliana; e che è configurabile qualora l'atto amministrativo sia stato adottato ed eseguito in violazione delle regole di imparzialità, correttezza e buona amministrazione alle quali deve ispirarsi l'esercizio della funzione amministrativa, e che costituiscono limiti esterni alla discrezionalità amministrativa. Sennonché la s.r.l, (A) non ha prospettato la sussistenza neppure della prima delle condizioni suddette e cioè il carattere illegittimo (e colpevole) del comportamento omissivo del comune di (B) né le ragioni di tale illegittimità, essendosi sia nel ricorso che nella memoria, limitata a ribadire i fatti obiettivi dell'omessa realizzazione delle opere di urbanizzazione inerenti al primo lotto, nonché del mancato rilascio della concessione edilizia per i lotti 369 e 374 e a dissertare sulla posizione - di interesse legittimo (pretensivo), o al più di affidamento qualificato al loro conseguimento - ad essa attribuita da dottrina e giurisprudenza, a suo dire disconosciuta dalla Corte territoriale. Vero è che a tal fine più non si richiede il preventivo giudizio di annullamento del comportamento illegittimo della P.A. da parte del giudice amministrativo, ritenendosi che il relativo accertamento possa essere compiuto dal giudice ordinario nell'ambito dell'esame della riconducibilità della fattispecie sottoposta al suo esame alla nozione di fatto illecito delineata dall'art. 2043 cod. civ. ma nel caso è proprio detta prospettazione a difettare del tutto, e perciò a precludere anche l'accertamento dell'ingiustizia del danno che la ricorrente assume sofferto e soprattutto delle ragioni per cui nel giudizio di comparazione tra gli interessi di lei, lesi dall'attività (illegittima) del comune, che si assumono meritevoli di tutela e quelli contrapposti dell'ente pubblico a svolgere attività urbanistica di contenuto diverso, dovevano essere privilegiati quelli della società alla stregua del diritto di positivo. E la relativa prospettazione era tanto più necessaria in quanto il comune ha specificato le ragioni del rifiuto di accogliere le istanze della controparte, deducendo che in occasione della prima concessione la società aveva optato per l'intervenuta monetizzazione degli oneri di urbanizzazione ed aveva prestato piena acquiescenza a tale modulo, per poi richiederne, in violazione del menzionato art. 31 della legge 1150/1942 lo scomputo in occasione della richiesta della seconda concessione in base ad un arbitrario e non consentito collegamento con utilità riguardanti il primo provvedimento autorizzativo (peraltro esaurito) : perciò giustificando il sacrificio dell'interesse privato, tutelabile in pregiudizio di quello ultraindividuale solo in caso di attività amministrativa non conforme ai principi di legalità e di buona amministrazione. D'altra parte proprio con riguardo agli interessi pretensivi, le Sezioni Unite (sent. 500 e 501/1999, 10349/2002 cit.) hanno posto in evidenza che la loro lesione si configura solo nel caso di illegittimo diniego del richiesto provvedimento o di ingiustificato ritardo nella sua adozione; che deve al riguardo vagliarsi la consistenza della protezione che l'ordinamento riserva alle istanze di ampliamento della sfera giuridica del pretendente. E che la relativa valutazione implica un giudizio prognostico, da condurre in riferimento alla, normativa di settore, sulla fondatezza o meno della istanza, onde stabilire se il pretendente fosse titolare non già di una mera aspettativa, come tale non tutelabile, bensì di una situazione suscettibile di determinare un oggettivo affidamento circa la sua conclusione positiva, e cioè di una situazione che, in base alla disciplina applicabile, era destinata, secondo un criterio di normalità, ad un esito favorevole, e risultava quindi giuridicamente protetta. Laddove nel caso concreto non un elemento è stato prospettato dalla ricorrente onde far presumere che le proprie istanze fossero meritevoli di tutela; per cui l'illegittimità del rifiuto di provvedere favorevolmente in merito ad esse è rimasto affidato all'assunto che l'avvenuto pagamento del contributo di urbanizzazione comportasse per il comune l'insorgenza dell'obbligo di eseguire le opere di urbanizzazione: peraltro sostenuto nel (solo) giudizio di appello e giustamente disatteso dalla Corte territoriale per il fatto che una obbligazione di tal contenuto non si ricava né dalle disposizioni della legge urbanistica né dagli artt. 3, 11 e 12 della legge 10/1977 che disciplinano il versamento del contributo, nonché la relativa destinazione. E soprattutto perché non è configurabile tra la relativa prestazione e l'esecuzione delle opere di urbanizzazione il rapporto sinallagmatico ipotizzato dalla società, avendo la giurisprudenza ordinaria ed amministrativa ravvisato nella corresponsione del primo un contributo richiesto a chi procede alla costruzione, ma non commisurato all'utile dell'operazione, né proporzionato al vantaggio del concessionario: e perciò una prestazione per lo più di natura tributaria, o al più un corrispettivo di diritto pubblico, come partecipazione agli oneri che gravano sulla collettività in relazione alle opere di trasformazione del territorio, che non vincola il Comune, una volta riscosso, all'esecuzione delle opere di urbanizzazione (Cass. 7894/1994; Cons. St. V, 61/1988, 920/1984) e può dar luogo a restituzione nelle sole ipotesi in cui il concessionario non effettua la costruzione autorizzata o non può più effettuarla per il sopravvenire di nuove previsioni urbanistiche; o, infine, per l'annullamento della concessione (Cass. 9852/1991, Cons. St. V, 894/1995; 242/1989). Non avendo, allora, la ricorrente individuato nel comportamento del comune altri profili di illegittimità, non ricavabili neanche dall'art. 11 della legge 10/1977 che attribuisce soltanto all'ente locale la facoltà di con......