VINCOLI ESPROPRIATIVI E VINCOLI CONFORMATIVI



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PROGETTAZIONI: ILLEGITTIME LE SOCIETA' MISTE



































































































CONSIGLIO DI STATO, SEZ CONSIGLIO DI STATO, SEZ. IV - sentenza 25 maggio 2005 n. 2718 - Pres. Venturini, Est. Salvatore - Campanile ed altri (Avv. Ventura) c. Comune di Bari (Avv.ti Lanza e Baldi) - (conferma T.A.R. Puglia - Bari, Sez. I, 16 marzo 2004, n. 1630). F A T T O I germani Marco, Michele, Anna, Rosaria, Teresa e Liliana Campanile, con ricorso al TAR Puglia, sede di Bari, esponevano di essere proprietari di un pregevolissimo immobile sito in pieno centro urbano di Bari, tra via Omodeo, via G. Dorso, via Salvemini e strada di nuova viabilità, identificato in catasto al foglio 40 particelle 172 e77, di circa mq. 6.000, intercluso da ogni lato da zone di "completamento B3" e tipizzato dalla variante al P.R.G. approvata, con D.P.G.R. n. 1745 dell'8 luglio 1976 per la maggior parte a "area a verde pubblico - verde dì quartiere" e in minima misura a viabilità di P.R.G., della quale il Comune aveva disposto l’occupazione temporanea e d’urgenza per la realizzazione del progetto ristrutturazione dell’area in questione al fine di adibirla a Piazzale Alberato. Ciò premesso, impugnavano i seguenti provvedimenti: decreto del dirigente la ripartizione lavori pubblici del comune di Bari n. 54 del 7 ottobre 2002, notificato col relativo avviso pure impugnato, in data 11 dicembre 2002, con il quale si disponeva per il giorno 5 novembre 2002 l’occupazione temporanea e d’urgenza del suolo predetto; la deliberazione della G.M. n. 348 del 27 marzo 2002, contenente l’adozione del progetto preliminare; la determinazione dirigenziale n. 2002/160/597 del 21 giugno 2002, di approvazione del progetto definitivo; la determinazione dirigenziale n. 200/160/907 dell'11 settembre 2002, con la quale è stato approvato il progetto esecutivo; la deliberazione della G.M. n.1047 del 27 settembre 2001, con la quale il progetto sarebbe stato inserito nello schema del programma delle opere pubbliche 2002/2004, con mutuo a contrarsi con la Cassa DD. PP., nell’anno 2002, per €. 774.685, 34 (= £ 1.500.000.000); la delibera di C.C. n. 50 del 10 aprile 2002, di integrazione e modificazione del piano annuale e triennale 00. PP. 2002-2004; la delibera di C.C. n. 51 del 11 aprile 2002, avente ad oggetto: "Esame ed approvazione del bilancio annuale di previsione per l'esercizio finanziario 2002, con allegati la relazione previsionale programmatica per il triennio 2002/2004 ed il bilancio pluriennale 2002/2004"; nonché ogni altro atto presupposto, conseguente o connesso e chiedevano, inoltre, il risarcimento dei danni derivati per effetto dell'esecuzione di tali provvedimenti illegittimi. Il ricorso era affidato alle seguenti censure: 1). Violazione dell’art. 1 della legge 3 gennaio 1978, n. 1, come modificata dall’art. 4 legge 18 novembre 1998, n. 415, dell’art. 14, comma 8 della legge 11 febbraio 1994, n. 109. Errore di presupposto circa la conformità urbanistica dell’opera. L’intervento è stato previsto su area sottoposta a vincolo rigorosamente espropriativo, atteso che la predetta disposizione qualifica l’area come di "proprietà pubblica", ormai decaduto ai sensi dell'art. 2 della legge 19 novembre 1968, n. 1187 per decorso del quinquennio, senza che fosse stata attivata l’indispensabile procedura di variante. 2). Violazione dell'art.. 32, comma 2, lett. b) della legge 8 giugno 1990, n. 142, come modificato dall’art. 15 legge 18 novembre 1998, n. 415 nel testo sostituito dal D.L. 3 aprile 1995, n. 101 convertito con legge 2 giugno 1995, n. 216. Violazione dell’art. 16 legge regionale 11 maggio 2001, n. 13 e dell’art. 1 della legge 3 gennaio 1978, n. 1, come modificata dall’art. 4 legge 18 novembre 1998, n. 415. Incompetenza della G.M. ad approvare il progetto definitivo. Poiché l’intervento non è conforme allo strumento urbanistico, la competenza sarebbe del C.C. per i progetti preliminari e della G.M. per i progetti definitivi ed esecutivi. 3). Violazione dell'art.. 32, comma 2, lett. b) della legge 8 giugno 1990, n. 142. Incompetenza. Lo schema di programma triennale delle OO.PP. è stato approvato dalla G. M. mentre detta approvazione rientra nella competenza del Consiglio comunale. 4). Violazione e falsa applicazione dell’art. 14, comma 8 della legge 11 febbraio 1994, n. 109. Eccesso di potere per falsità del presupposto. Il progetto relativo alle opere per cui è causa non risulta inserito né nello schema del programma delle opere pubbliche né nelle successive delibere di approvazione di tale programma ed è carente dello studio di fattibilità. 5). Violazione e falsa applicazione dell’art. 14, commi 9 e 11 della legge 11 febbraio 1994, n. 109 e del D.M. 21 giugno 2001. Le delibere impugnate non contengono la chiara distinzione tra il programma triennale delle OO.PP, di cui al comma 1 del citato art. 14, e l’elenco dei lavori da realizzare nell’anno (previsto dal comma 9 dello stesso articolo. 6). Violazione e falsa applicazione dell’art. 13 legge 25 giugno 1865, n. 2359. Inesistenza della dichiarazione di pubblica utilità per mancanza e/o assoluta incertezza dei termini di inizio e ultimazione dei lavori e delle espropriazioni. La determinazione dirigenziale n. 597 del 21 giugno 2002 ha fissato solo tre dei quattro termini previsti dalla disposizione citata, lasciando incerto il termine iniziale delle espropriazioni. Inoltre, il decreto di occupazione è in contrasto con il provvedimento dichiarativo della pubblica utilità, perché faceva decorrere i predetti termini dalla data di effettivo inizio dei lavori e, non, come stabilito nella dichiarazione di pubblica utilità, dalla data di esecutività della determinazione dirigenziale prima citata. 7). Violazione dei principi fondamentali in materia di impegno di spese da parte dei comuni, di cui all’art. 151, comma 4 del D. Lgs 18 agosto 2000, n. 267 e all’art. 14, comma 9 della legge 11 febbraio 1994, n. 109. I provvedimenti impugnati, al fine di assicurare la copertura finanziaria delle opere, fanno riferimento ad un mutuo non ancora contratto, e in tal modo violano il principio della necessaria previsione della copertura finanziaria. Il Comune di Bari resisteva al ricorso che era respinto con la sentenza in epigrafe specificata, contro la quale gli originari ricorrenti hanno proposto il presente appello, chiedendone l’integrale riforma. Il Comune di Bari si è costituito anche in questo grado del giudizio. Le parti hanno ulteriormente illustrato le proprie tesi difensive con apposite memorie. L’appello è stato trattenuto in decisione alla pubblica udienza del 1 marzo 2005. D I R I T T O 1. Con il primo motivo di appello, riproduttivo del primo motivo di ricorso, i ricorrenti lamentano l’illegittimità dei provvedimenti impugnati sul rilievo che le opere approvate con gli atti medesimi non sono conformi alle previsioni del P.R.G.. Essendo scaduto, per decorso del termine di cinque anni di cui all'art. 2 della legge 19 novembre 1968, n. 1187, il vincolo di natura espropriativi previsto sull'area, l'Amministrazione avrebbe dovuto procedere con la procedura di variante di cui all’art. 1, comma 5 della legge 3 gennaio 1978, n. 1 come modificato dall’art. 4 legge 18 novembre 1998, n. 415. Ad avviso degli appellanti, infatti, il vincolo di "area a verde pubblico – verde urbano", gravante sull’area in questione e la cui disciplina è contenuta nell’art. 31 delle N.T.A. del P.R.G., costituisce, diversamente da quanto ritenuto dal primo giudice, un vincolo preordinato all’espropriazione e non un vincolo meramente conformativo a tempo indeterminato e, come tale, non soggetto a decadenza ai sensi dell’art. 2 legge 19 novembre 1968, n. 1187. 1.1. Il Collegio osserva che la natura e la portata della destinazione di zona a "verde pubblico – verde urbano", impressa all’area di proprietà degli appellanti dalla variante generale al P.R.G. del Comune di Bari approvata con D.P.G.R. n. 1475 del 8 luglio 1976, hanno formato oggetto di esame da parte della Sezione con recente decisione (Sez. IV, 10 agosto 2004, n. 5490), dalle cui conclusioni non vi è motivo per discostarsi. In tale occasione, la Sezione ha rilevato che, alla stregua dei principi espressi dalla Corte costituzionale, con la sentenza 20 maggio 1999, n. 179 - dichiarativa dell’illegittimità costituzionale del combinato disposto degli articoli 7, n.2, 3 e 4 e 40 della legge 17 agosto 1942, n. 1150, e 2, primo comma, della legge 19 novembre 1968, n. 1187, nella parte in cui consente all’Amministrazione di reiterare i vincoli urbanistici scaduti preordinati all’espropriazione o che comportino l’inedificabilità, senza la previsione di un indennizzo - i vincoli urbanistici non indennizzabili, e che sfuggono alla previsione del predetto articolo 2 della legge 19 novembre 1968, n. 1187, sono quelli che riguardano intere categorie di beni, quelli di tipo conformativo e i vincoli paesistici, mentre i vincoli urbanistici soggetti alla scadenza quinquennale, e che devono essere indennizzati, sono: a) quelli preordinati all’espropriazione ovvero aventi carattere sostanzialmente espropriativo, in quanto implicanti uno svuotamento incisivo della proprietà, se non discrezionalmente delimitati nel tempo dal legislatore statale o regionale, attraverso l’imposizione a titolo particolare su beni determinati di condizioni di inedificabilità assoluta; b) quelli che superano la durata non irragionevole e non arbitraria ove non si compia l’esproprio o non si avvii la procedura attuativa preordinata a tale esproprio con l’approvazione dei piani urbanistici esecutivi; c) quelli che superano quantitativamente la normale tollerabilità, secondo una concezione della proprietà regolata dalla legge nell’ambito dell’art. 42 Cost.. La Sezione ha, poi, precisato che di tali principi ha fatto coerente applicazione l’orientamento di questo Consiglio di Stato, secondo il quale costituiscono vincoli soggetti a decadenza, ai sensi dell’articolo 2 della legge 19 novembre 1968, n. 1187, quelli preordinati all’espropriazione, o che comportino l’inedificabilità, e che, dunque, svuotano il contenuto del diritto di proprietà, incidendo sul godimento del bene in modo tale da renderlo inutilizzabile rispetto alla sua destinazione naturale, ovvero diminuendone significativamente il suo valore di scambio. Sulla base di tali generali premesse, la decisione ha ritenuto che, nel caso di specie, la destinazione di "area a verde pubblico – verde urbano" costituisce espressione della potestà conformativa del pianificatore, avente validità a tempo indeterminato, come correttamente affermato dal primo giudice. Difatti, l’art. 31 delle N.T.A., che destina le "aree a verde pubblico" al tempo libero e quindi all’utilizzo da parte della collettività (in tal senso dovendosi correttamente intendersi l’espressione "sono di proprietà pubblica" che, altrimenti, nel contesto in cui è inserita, non potrebbe giuridicamente avere portata attributiva di proprietà alcuna), prevede, peraltro, che su tali aree possano essere ubicate attrezzature per lo svago, chioschi, bar, teatri all’aperto, impianti sportivi per allenamento e spettacolo, e simili, nonché biblioteche e giochi per bambini, e consente, altresì, la costruzione di edifici ed impianti previa approvazione di piano particolareggiato o di progetto planovolumetrico. Da qui la conclusione che, essendo consentita, anche ad iniziativa del proprietario, la realizzazione di opere e strutture intese all’effettivo godimento del verde, va escluso, ex se, la configurabilità di uno svuotamento incisivo del contenuto del diritto di proprietà, permanendo comunque la utilizzabilità dell’area rispetto alla sua destinazione naturale e non è, quindi, ravvisabile alcun vincolo preordinato all’espropriazione né comportante inedificabilità assoluta né è configurabile un obbligo di nuova tipizzazione. 1.2. La difesa degli appellanti, con la memoria del 15 febbraio 2005, sostiene che, a fronte dell’orientamento espresso con la decisone di questa Sezione n. 5490 del 10 agosto 2004, vi sarebbe un nutrito numero di decisione sia di questa Sezione (24 febbraio 2004, n. 745; 17 dicembre 2003, n. 8290; 29 agosto 2002, n. 4340; 2 dicembre 1999, n. 1769) sia della Sezione Quinta (3 gennaio 2001, n. 3; 6 ottobre 2000, n. 5326 e 5327), secondo cui quello a "verde pubblico" sarebbe un vero e proprio vincolo localizzativi, espropriativi e di inedificabilità, soggetto come tale a decadenza. In tale quadro, e indipendentemente dal ricorso alla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo già proposto dalle parti private contro la decisione n. 5490 del 2004, avanti citata, si imporrebbe la rimessione della questione all’Adunanza Plenaria delle Sezioni giurisdizionali di questo Consiglio di Stato, attesi gli aspetti particolarmente delicati e complessi che la questione presenta. Ad ulteriore sostegno della propria tesi, la difesa degli appellanti aggiunge che all’indirizzo che attribuisce al vincolo in parola il carattere "ablatorio-espropriativo" soggetto a decadenza, ha aderito anche la Corte costituzionale con la sente......