VOTO CITTADINI STRANIERI ALLE ELEZIONI CIRCOSCRIZIONALI



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MANCATA ESECUZIONE DI UNA DELIBERAZIONE CONSILIARE



































































































CONSIGLIO DI STATO, SEZ CONSIGLIO DI STATO, SEZ. II – parere 28 luglio 2004 n. 8007 - Pres. Santoro, Est. Borea - Oggetto: Regione Emilia-Romagna; quesito sull’ammissibilità all’elettorato attivo e passivo, nelle circoscrizioni comunali, degli stranieri extracomunitari residenti (articoli 8 e 17 Tu D.Lgs 267/00, Tu delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, ed articolo 50 Statuto Comune di Forlì).   PREMESSO Il Presidente della Regione Emilia-Romagna riferisce che l’articolo 50 dello Statuto del Comune di Forlì, approvato con delibera del C.C. in data 9 aprile 2001, prevede l’estensione dell’elettorato delle circoscrizioni di cui all’articolo 8 del D.Lgs 267/00 (T.U. sull’ordinamento degli Enti locali) agli stranieri residenti, ma che la relativa disposizione è stata da ultimo transitoriamente sospesa nei suoi effetti con delibera consiliare del 12 gennaio 2004, a seguito di avviso contrario del ministero dell’Interno su quesito posto sul punto da altro Comune. Nelle more, interpellato dall’Ufficio territoriale del Governo di Forlì-Cesena, il suddetto Ministero, con nota 16 gennaio 2004, ha ribadito il proprio orientamento negativo con riguardo specifico alla citata disposizione contenuta nello Statuto del Comune di Forlì. Sull’argomento il Ministero dell’Interno, Dipartimento per gli Affari interni e territoriali – Direzione centrale dei servizi elettorali, ha poi emanato la circolare Miaitse n. 4/2004 prot. 200400250 fasc. 15600/779 del 22 gennaio 2004, avente ad oggetto "Elettorato attivo e passivo ai cittadini extracomunitari", in cui è stato ribadito l’orientamento negativo circa la possibilità, in generale, di riconoscere a tali soggetti il diritto di voto per l’elezione del Sindaco e del Consiglio del Comune e della Circoscrizione nonché di essere eleggibili a consiglieri o nominati componenti della Giunta. Nel fare proprie le argomentazioni svolte in proposito dal suddetto Comune, la Regione richiedente, dopo aver sottolineato la rilevanza giuridica e l’importanza politico-istituzionale del problema, esprime l’avviso che sia da condividere l’interpretazione "aperta" fornita dal Comune, fondata essenzialmente sulle disposizioni contenute negli articoli 8 e 17 del citato Tu, laddove, in generale (articolo 8), si valorizzano e s’incoraggiano, anche su base di quartiere o di frazione, le forme di partecipazione popolare all’amministrazione locale, ed, in particolare (articolo 17) si puntualizza, in armonia con la ratio partecipativa di cui sopra, che gli organi delle circoscrizioni di decentramento comunale «rappresentano le esigenze delle popolazioni delle circoscrizioni nell’ambito dell’unità del Comune e sono eletti nelle forme stabilite dallo statuto e dal regolamento». Obietta il Ministero che le disposizioni richiamate consentono, al più, la formazione di appositi organi di supporto degli organi di governo locale rappresentativi degli interessi degli stranieri residenti, quali "consulte degli stranieri", con compiti consultivi e propositivi, ma sempre privi di diritto di voto, ovvero anche la partecipazione ai referendum consultivi locali di cui all’articolo 8 Tu, comma 3, ma non possono essere intese nel senso di dare libero accesso all’elettorato a favore degli stranieri, a ciò ostando le norme costituzionali che il relativo diritto riservano ai cittadini (articoli 48 e 51), ai quali soltanto spetta l’esercizio di funzioni politiche e di funzioni pubbliche. Da parte sua il Comune di Forlì, come risulta da un parere in merito reso dal Segretario generale e condiviso dalla Giunta, richiamato il fatto che gli organi circoscrizionali rappresentano la popolazione tutta e sono eletti nelle forme stabilite dallo statuto, ritiene che il corpo elettorale in questo caso coincida con la popolazione del Comune, stranieri residenti compresi, e che la norma rimetta alla volontà statuaria l’individuazione dei soggetti titolari dell’elettorato attivo e passivo. Né a tale ricostruzione, si prosegue, ostano principi costituzionali, dato che il nuovo articolo 117, comma 2, lettera p), prevede la legislazione esclusiva dello Stato in materia di organi di governo degli enti locali, e tali non sarebbero i consigli circoscrizionali, per i quali il Tu rinvia agli statuti comunali, la cui natura di fonte primaria equiordinata alle leggi ordinarie e soggetta soltanto ai principi della Costituzione, tra i quali quello della cosiddetta autonomia normativa degli Enti locali, è sancita dal nuovo articolo 114. CONSIDERATO Ritiene la Sezione che al quesito posto dalla Regione Emilia-Romagna, sia pur con le precisazioni ed i suggerimenti che in via conclusiva si ritiene di poter proporre, possa darsi risposta nel senso indicato dalla stessa Regione e dal Comune di Forlì, al quale si deve l’impulso iniziale che ha portato alla richiesta di parere a questo Consiglio. Ritiene cioè la Sezione che l’attribuzione agli stranieri extracomunitari residenti del diritto di elettorato attivo e passivo ai fini della costituzione dei consigli circoscrizionali di cui all’articolo 17 T.U. 267/00, così come disposto dall’articolo 50 dello statuto del Comune di Forlì, sia de plano consentita dalle disposizioni di legge ordinaria di cui al citato articolo 17, e non trovi ostacolo insormontabile nelle norme e nei principi costituzionali che disciplinano la materia. Quanto alle disposizioni di legge ordinaria, il comma 4 del citato articolo 17 recita testualmente: «Gli organi delle circoscrizioni rappresentano le esigenze della popolazione delle circoscrizioni nell’ambito dell’unità del Comune e sono eletti nelle forme stabilite dallo Statuto e dal regolamento». Il termine "popolazione", raccordato con il principio di "partecipazione popolare" in base al quale il precedente articolo 8 prevede che «i Comuni, anche su base di quartiere o di frazione promuovono organismi di partecipazione popolare all’amministrazione locale», implica chiaramente, nella sua onnicomprensività, che di essa fanno parte tutti i residenti, cittadini e non, ivi compresi cioè gli stranieri che, per ragioni di lavoro, vivono stabilmente nel territorio comunale e sono quindi pienamente legittimati, al pari dei cittadini, a far valere di fronte alle istituzioni le proprie particolari esigenze connesse con il loro radicamento nel territorio. Inoltre, con una disposizione di natura procedurale finalizzata a rendere effettiva la prevista partecipazione popolare, il citato comma 4 demanda all’autonomia statutaria le forme e le modalità elettorali: così definendosi compiutamente la fattispecie. Conclusione questa che trova in sostanza concorde anche il ministero dell’Interno nella nota 16 gennaio 2004 sopra ricordata, nota nella quale, se pur pervenendosi a conclusioni negative sulla questione che qui interessa sulla base di altre considerazioni sulle quali ci si dovrà presto soffermare, si ammette che gli stranieri residenti nel territorio italiano, oltre ad avere il diritto alla libertà di espressione, di associazione e di riunione, hanno altresì il diritto di far valere la propria voce presso gli organi di governo delle collettività locali, secondo varie modalità già in concreto realizzatesi di fatto, quali ad esempio le "consulte comunali di stranieri", la previsione di "consiglieri comunali aggiunti", l’accesso ai referendum di cui all’articolo 8, comma 3, Tu cit. ed è particolarmente significativo, a tale ultimo proposito, il fatto che anche il Ministero concordi nel ritenere onnicomprensivo nel senso sopra visto il termine "popolazione", che anche il comma 3 cit. utilizza ai fini referendari. Non è del resto privo di significato il disposto dell’articolo 9 del D.Lgs 286/98 (Tu delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero), il cui quarto comma, nell’ammettere esplicitamente che, «oltre a quanto previsto per lo straniero regolarmente soggiornare nel territorio dello Stato, il titolare della carta di soggiorno può: partecipare alla vita pubblica locale, esercitando anche l’elettorato quando previsto dall’ordinamento e in armonia con le previsioni del capitolo C della Convenzione sulla partecipazione degli stranieri alla vita pubblica a livello locale, fatta a Strasburgo il 5 febbraio 1992», ha introdotto nell’ordinamento un principio del tutto conforme a quello affermato dalla Regione Emilia-Romagna e dal Comune di Forlì. Più delicato discorso richiede la verifica di compatibilità costituzionale della previsione contenuta nell’articolo 50 dello Statuto del Comune di Forlì. È indubbia la consistenza dell’obiezione di fondo mossa dal Ministero sul punto, ove si ricorda che gli articoli 48 e 51 della Costituzione riservano ai cittadini il diritto di elettorato attivo e passivo, nonché l’accesso agli uffici pubblici e alle cariche elettive. Ritiene peraltro la Sezione, diversamente opinando rispetto alle conclusioni cui perviene il Ministero dell’Interno, che l’obiezione mossa non sia insuperabile. In primo luogo, si osserva che la norma statutaria in esame riguarda (soltanto) l’elezione degli organi comunali circoscrizionali, ovvero di organi ai quali il più volte ricordato articolo 17 del Tu attribuisce compiti esclusivamente partecipativi e consultivi, oltre alla gestione dei servizi di base (ad es. asili nido, giardini, campi sportivi, ed altre analoghe opere di urbanizzazione primaria e secondaria), con esclusione quindi di qualsiasi funzione politica e di governo, ovvero di funzioni che implichino scelte di fondo sulla valutazione comparazione degli interessi delle varie componenti della collettività di quartiere o di frazione che nella circoscrizione si identifica. Nemmeno si può ritenere che il ristretto e minimale ambito di competenze che la legge riserva ai consigli circoscrizionali possa dar vita all’espletamento di determinate pubbliche funzioni, di natura tale da doversi ritenere precluse ai non cittadini. Al riguardo non può non ricordarsi che il D.Lgs 165/01 (recante «norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche»), all’articolo 38 (accesso dei cittadini degli Stati membri dell’Ue), secondo comma, nel prevedere che «con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, ai sensi dell’articolo 17 della legge 400/88, e successive modificazioni ed integrazioni, sono individuati i posti e le funzioni per i quali non può prescindersi dal possesso della cittadinanza italiana, nonché i requisiti indispensabili all’accesso dei cittadini di cui al comma 1», attribuisce evidente carattere di specificità ed eccezionalità alla categoria di posti e funzioni preclusi ai non cittadini, la cui consistenza non potrebbe dunque stabilirsi esclusivamente in via interpretativa od addirittura analogica, prescindendo dall’individuazione attraverso il Dpcm ivi indicato. Vero è che secondo l’articolo 17 del Tu, anche le circoscrizioni possono esercitare funzioni delegate dal Comune. Non sembra peraltro che debba ricondursi ad esercizio di pubbliche funzioni in senso pieno, l’eventuale adozione di delibere concernenti l’espletamento di pubbliche gare per lavori, servizi o forniture ovvero la stipula di contratti, connesso alla gestione dei servizi di base. Tali attività infatti, a quanto risulta nella prassi sono in via di delega affidate alle circoscrizioni per gli ambiti territoriali di loro competenza (in questo senso del resto si muove anche l’articolo 51 dello Statuto forlivese, che prevede la delega per lavori pubblici, aree veri circoscrizionali, servizi comunali, opere di urbanizzazione primaria e secondaria, ecc.). Le relative delibere, al pari degli atti di concreta attuazione delle medesime (indizione appalti, stipula contratti, ecc.), in base all’articolo 107 del Tu 267/00, sono infatti rimesse ai dirigenti, nell’esercizio della loro autonomia, per ciò che attiene ai poteri di spesa, di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo, e non possono prescindere dal rispetto dei criteri e delle norme dettati a monte dallo Statuto e dagli indirizzo politici voluti dagli organi di governo, quali il Sindaco, il Consiglio e la Giunta. Viceversa, i consigli circoscrizionali di tali indirizzi politici si configurano quindi meri esecutori a livello di quartiere, nell’immanenza, si ripete, del necessario filtro del controllo sulle delibere adottate da parte dei medesimi organi di governo. In materia di parchi e giardini, ad esempio, spetta pur sempre agli organi di governo la determinazione istitutiva, nel quadro delle scelte politiche tese ad assicurare, alla popolazione residente, il godimento di aree di gioco e di riposo. Parimenti, sempre agli organi di governo del Comune spetta l’individuazione delle aree da adibire a tale scopo, nell’ambito delle scelte di pianificazione dell’assetto del territorio: mentre resta affidata alla circoscrizione soltanto la gestione del singolo giardino o parco e delle relative attività complementari e gestionali (arredi, pulizia, ecc.). Non si vede, quindi, quale vulnus ai principi costituzionali sanciti dai ricordati articoli 48 e 51, possa costituire la disposizione statutaria in esame del Comune di Forlì, dato che lo straniero elettore a livello circoscrizionale non è chiamato a determinare le scelte di fondo dell’ente, né tanto meno a dare vita ad una maggioranza di governo, ma soltanto a far valere le proprie esigenze in forma partecipativa e consultiva in materia di servizi di base, ferma restando nella competenza del Consiglio comunale e degli altri organi di governo la funzione di indirizzo e di controllo politico e amministrativo (articolo 42 Tu). A conferma delle conclusioni raggiunte soccorre poi il fatto, in ciò condividendosi le argomentazioni svolte dal Comune di Forlì per voce del suo segretario generale in apposita relazione recepita dalla Giunta comunale il 7 ottobre 2003, che gli articoli 48 e 51 della Costituzione, sopra ricordati devono necessariamente essere riletti, per ciò che qui interessa, alla luce della previsione contenuta nel nuovo articolo 117 Costituzione, comma 2 lettera p), ove si prevede la competenza legislativa esclusiva dello......